关于采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理工作政策建议.docx

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关于采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理工作政策建议

关于采煤沉陷区

　　和火烧隐患区综合治理工作政策建议

　　神木县小规模开采民用煤已历史久远，大规模开采煤炭资源始于上世纪九十年代初。

神木早期的煤炭开采，主要采用资源回收率低、安全可靠性差的“房柱式”或“残柱式”的炮采采煤方法，生产技术装备水平低，生产工艺落后。

原来较为落后的开采方式回采率低（平均45%左右），造成资源严重浪费，随着时间推移，残留的煤柱和顶板开始风化，引发煤层上部土岩覆盖层大面积垮塌，地表出现裂缝，残留煤开始自燃，大量有害气体泄露，环境污染严重，给群众生产生活带来严重影响，甚至威胁到生命安全。

经初步统计，目前我县矿区已形成采煤塌陷地面积324平方公里，其中塌陷面积158平方公里，悬空面积166平方公里。

中央直属企业煤矿采空塌陷面积105平方公里，省市政府直属企业煤矿采空塌陷面积30平方公里，地方煤矿企业采空塌陷面积189平方公里。

据测算，我县每年新增采空区面积41平方公里（按年产2亿吨煤算，包括上下煤层重叠区域）。

另外，据初步统计我县采煤沉陷区和火烧隐患区压覆煤炭资源约10亿吨，主要分布在大柳塔、中鸡、孙家岔、店塔、永兴、西沟、麻家塔、高家堡、锦界等9个镇办。

　　一、采空区现状

　　一是地质灾害频发。

矿区大面积悬顶多次诱发地表塌陷，道路时常因塌陷而阻断，地面裂缝和塌陷坑随处可见，引发多起人、畜坠坑。

塌陷性地震频发（矿震），根据陕西地震信息网统计，从2004年起神木县因煤矿塌陷冒顶已累计发生45次地震，仅2010年以来就发生30次。

　　二是大气污染严重。

地表塌陷、裂缝引发残留煤自燃，大量有毒有害气体外泄，严重污染大气环境，引发多起人、畜一氧化炭中毒事件。

目前，全县火烧隐患面积达45平方公里，其中易燃区21处，着火区13处。

　　三是生态环境破坏。

随着塌陷区和火烧隐患区的不断扩大，耕地与草地面积逐年减少，群众的生产空间日益缩小，生活爱到严重威胁。

目前，我县因采煤塌陷损毁旱耕地26460亩、水浇地6247亩、林草地126179亩；悬空面积中悬空旱耕地9401亩、水浇地591亩、林草地116742.98亩。

　　四是地下水位下降。

地表塌陷造成地质结构变化，底层断裂，地下水系破坏，使地表水和地下水下漏。

全县目前已有数十条地表径流断流，20多个泉眼干涸，黄河主要支流窟野河一年三分之二以上时间断流或基本断流，变成季节河。

　　五是社会问题突出。

采煤沉陷区和火烧隐患区主要分布在我县大柳塔等9个镇（办）的区域，涉及200余个村庄，影响3万多人的正常生产生活。

由于矿区采空沉陷面积逐年增大，造成群众房屋倒塌，人畜饮水困难，农田无法耕种，牲畜时有伤亡，补偿不能及时到位，导致矿区群众大规模上访明显增多，给我县经济社会和谐发展埋下了隐患。

近年来，矿区群众针对神东公司和地方小煤矿的上访多达128批、6520多人次。

　　面对日益恶化的矿山环境和不断上升的社会矛盾，我县的采煤沉陷区和火灾隐患区综合治理工作已刻不容缓，不能再等再靠，必须加快实施。

　　二、治理工作实施情况

（一）机构设置。

我县于2009年3月启动了采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理试点工作，县上成立了综合治理领导小组，由县政府县长任组长，其它涉及分管的副县长为副组长，相关职能部门和涉煤镇（办）为成员单位。

领导小组下设办公室（治理办），设在县煤炭局，办公室主任由煤炭局局长兼任。

治理办下设三个科，分别为技术督查科、综合科和规划科。

各科具体职能为：

技术督查科负责对治理项目剥挖、回填施工进行全程监管指导、监督检查、安全培训等；综合科负责治理办的日常事务，起草文件、组织会议、管理档案、协调服务等；规划科负责治理工作分年度计划安排、申报项目的审查、残留煤储量核定、开工放线、治理范围监测、监督指导地表生态恢复治理、组织项目验收等。

（二）政策保障。

2009年6月神木县政府出台了《神木县煤矿采空区和火灾隐患区综合治理实施办法（试行）》；2012年4月县政府制订出台了《神木县采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理试点项目管理工作规程》；2012年8月县政府批准实施《神木县采煤沉陷及火烧隐患区综合治理总体规划（2011-2025）；2014年7月修订出台了《神木县煤矿采空塌陷和矿区综合治理项目补偿搬迁安置办法》。

通过不断完善制度，规范了治理项目审批监管程序，落实了职能部门和治理主体的责任，保障了各方利益，确保治理工作健康有序推进。

　　（三）治理方式。

我县目前对采煤塌陷区的治理主要分两种类型。

一类是房柱式老采空区，对覆盖在100米以下的，主要采取露天剥挖与地表生态恢复治理相结合的方式进行治理，对覆盖比较厚的重点区域（城镇、公路等），主要采取充填加固和注浆的方式进行治理（2014年锦界镇投资4000多万元对镇区300多亩采空区进行注浆治理）。

经过调查论证，综合比较，我们认为采用露天剥挖与地表生态恢复治理相结合的方式最有效、最彻底、最符合我县的实际。

因为神木煤田位于神府煤田腹地，埋藏浅、易开采、煤质好是最主要的特点，而且大量采空区残留的煤柱、顶板等煤炭资源较多，治理经济比划算。

采用剥挖回填的方式进行治理，不仅可以消除塌陷隐患，对地表进行山水林田路的统一规划，实施生态恢复和复垦造田，还可以对井下旧巷道高温引起的火灾隐患予以彻底清除。

同时，剥挖过程中回收残留的煤炭资源，可以弥补治理工程经费。

另一类是机械化综采形成的采空区，开采前对村民进行整体移民搬迁，集中安置，我县已修建了31处安置点，安置了3336户13337名矿区村民；开采后对塌陷区域进行地表裂缝修复和生态综合修复进行治理。

　　（四）治理主体。

目前，我县采煤塌陷区的治理主体分为三种类型，一是有采矿权的地方煤矿，根据“谁开采，谁受益，谁破坏，谁治理”的原则，确定煤矿为本井田采煤沉陷区的治理主体；二是采矿权灭失的地方煤矿，由县煤业集团地方治理公司为主体进行治理；三是神华神东公司所属煤矿形成的采煤塌陷区，由神木县政府与神东公司共同组建的神东采空区治理公司为主体进行治理。

陕煤集团所属的煤矿由于开采时间短，目前还没有启动采煤塌陷区治理工作。

　　（五）资金来源。

房柱式老采空区的治理资金主要由治理主体自筹，用剥挖治理过程中回收的残留煤收益抵顶，治理费用主要包括剥挖工程费、税费、临时用地补偿费、地表生态绿化治理费、审批手续规费、管理费等。

机械化综采形成的采空区治理资金主要由煤矿自行筹措，计入生产成本。

陕西省于2013年出台了《陕西省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》（陕西省政府令第170号），明确规定采矿权人在采矿期间应存储恢复治理保证金，榆林市规定开采一吨煤缴存5元（按年缴纳存储）。

　　（六）费用收取。

项目实施前，由矿产资源管理部门对残留煤量进行核定，并由中介公司进行评估，除去治理成本，利润部分上缴财政（周边区域配套治理备用金，吨煤收取5-20元）；为了确保治理成效，项目实施前收取地表生态恢复治理保证金，按治理面积每平米不低于30元收取（其中包括土地复垦费每平米20元）；另外，收取每个项目安全生产保证金100万元。

　　（七）管理模式。

我县从2009年3月启动了采煤沉陷区综合治理试点工作，到目前为止，已形成了一套从审批、监管到验收的相对完善的管理模式。

　　1.审批原则。

我县在审批综合治理试点项目时确定了四条原则：

一是项目审批时治理主体应有合法的采矿手续；二是治理范围严格限制在本矿井田内；三是存在地质灾害隐患，有治理的必要性；四是不占用基本农田，村企和谐，群众支持，无矛盾纠纷。

　　2.审批流程。

首先煤矿提出申请，当地村组出具意见；再由当地镇政府初步审核，向领导小组书面报告；之后治理办组织相关部门审查资料、现场查看，初步符合条件的项目提交领导小组会议研究是否可以开展前期准备工作；领导小组会议同意后，项目主体开始征求部门意见、委托测绘公司进行地形图测量及残留煤储量计算、委托设计单位编写实施方案（其中包括施工作业设计、地表生态恢复治理设计、施工组织计划、作业规程等）、和村民签订意向性征地协议等手续；治理办组织专家对实施方案进行审查；评审通过后，提交领导小组会议研究审批，核定相关费用与缴费方式；审批后项目主体需先缴费、备案，之后办理林业、土地、水保、环评等审批手续，并招标确定施工企业与监理单位；待所有行政手续齐全后，项目主体向领导小组提出开工申请；治理办组织相关部门现场查看、审核各类审批资料，具备开工条件后，下发开工通知，项目正式开始实施。

　　3.监管责任。

项目开始实施后，各部门按照神政办发〔2012〕33号文要求履行监管职责。

项目所在地镇（办）人民政府对本辖区内综合治理试点项目负主要监管责任，成立治理工作领导机构，每个项目至少安排一名负责人和一名技术人员实施监管和协调指导；税务部门和煤炭部门参考项目已核定的残留煤储量，依法征收各类税费；煤炭、公安、国土、林业、环保、水务、安监、矿管等相关执法部门，按照各自职责对综合治理项目实施执法监督检查和日常监管；综合治理领导小组对项目实施情况和监管工作定期调度。

　　4.验收办法。

综合治理项目竣工后，由项目所在地镇（办）人民政府进行初验，治理办组织相关部门并邀请市上有关部门参与进行复验。

项目验收合格后，经领导小组会议研究，给项目主体退还生态恢复治理保证金。

　　（八）土地权属。

采煤沉陷区综合治理过程中，治理主体所占用的土地均为临时征用，治理项目实施完毕后，治理区新增的耕地、林地、苗圃、宅基地，修建的河堤、道路等一切设施均无偿交回村组，土地的权属关系没有发生变化。

过去矿区的原始地貌，到处都是千沟万壑，村民耕地少，出行不便，加之塌陷损坏，水位下降，村民几乎没有可以耕种的地。

通过治理后，形成了一个个小平原，改善了老百姓的生态环境，方便了出行道路，增加了耕地，给当地村组营造一个良好的生产、生活环境。

　　三、治理工作取得的成效

　　我县通过实施采煤沉陷区综合治理试点，达到了“三个效益（社会、生态、经济）兼顾，三方利益（村民、政府、企业）兼得”，治理成效明显，造福了当地百姓。

（一）社会效益。

目前，治理项目已对11000亩采空区进行了填实，彻底解决了治理区地表沉陷、裂缝、井下旧巷道着火、开采下组煤透水等问题，改善了当地村民的生产生活条件，确保了周边矿井的生产安全。

另外，项目治理主体为村民新修河堤3572米，灌水渠1280米，打水井10眼，硬化道路8700米，整理宅基地138亩，建设移民新居112间。

基础设施建设为矿区进一步发展农业生产奠定了基础，极大地改善了村企关系。

（二）生态效益。

新增耕地5000亩，绿化、种草4500亩，栽植樟子松、油松等常绿树22万株，搭设障蔽1860亩，治理区生态效益初步显现。

　　（三）经济效益。

治理项目实施前给当地村民支付了临时用地补偿款，项目实施后增加了耕地，提高了粮食产量，治理区农民收入实现了大幅增加。

通过回收残留煤，政府增加了一定的财税收入。

治理企业消除了井田内上层采空区的安全隐患，确保了煤矿的正常生产，间接增加了企业效益。

　　（四）环保效益。

已开展的治理项目已对3处着火点进行了彻底治理，解决了有毒有害气体外泄等环境问题。

另外，治理区进行了大规模绿化种草，空气质量得到了明显改善。

　　（五）综合效益。

总的来说，通过进行综合治理试点工作，消除了煤矿采空区安全隐患，有效利用了残留煤炭资源，恢复了生态环境。

特别是治理后的土地和其它附属设施均无偿交回村组，为矿区群众增加了耕地，完善了基础设施，解决了矿区群众的长远生计问题。

另外，我们对治理采空区的复杂性有了更深的认识，掌握了一定的治理规律，为下一步全面推进综合治理工作积累了经验。

　　四、存在的问题及整改方向

（一）政策问题。

虽然国家在《地质灾害防治条例》和《矿山地质环境保护规定》等文件中明确要求对煤矿采空塌陷区进行治理，但没有进一步出台配套措施，可操作性不强。

特别是已灭失矿权的老采空区治理责任难落实。

我县目前开展的采煤沉陷综合治理模式是一件多方受益的好事，中、省、市各级政府也予以了支持和肯定，但目前只形成了相关会议纪要，没有下发具体指导实施此项工作的政策性文件，在实施过程中存在一定的阻力。

　　我县目前实施的治理项目限定在有矿权的煤矿范围内，但是有大量矿权已灭失的老采空区隐患多，治理工作迫切，因此对这些区域如何确定治理主体是当前急需明确的问题。

（二）资金问题。

我县目前实施的采煤沉陷区综合治理试点项目均选择在隐患问题突出实施条件较好的区域，覆盖在100米以下，治理工程费用可以用回收的残留煤收益抵顶。

但全县有大量老采空区覆盖厚，用剥挖回收残留煤的治理方式不可行，需要政府投入大量资金治理，但资金筹措困难。

另外，通过综合治理回收残留煤成本较高，特别是税费多，加之2013年以来煤炭价格下跌，利润很小，导致治理企业积极性不高，需要进一步采取调控措施予以扶持。

　　（三）技术问题。

采煤沉陷区综合治理情况复杂，灾害隐患较多，特别是一开挖就会有着火隐患，需要一批懂技术、有经验、会管理的人员指导施工，目前这方面的管理人员和技术人员相对缺乏。

另外，目前煤矿采空区治理没有相对成熟的技术规范。

　　（四）整改方向。

一是从2015年起我县原则上不再新审批以剥挖治理工艺为主的治理项目；二是已经开工的项目全部停工整改；三是进一步完善管理机制，健全制度，对治理过程中回收的残留煤由政府统一处理；四是对已经实施的项目进行高标准生态恢复治理，确保取得治理成效；五是积极与上级部门协调配合，推动采煤沉陷区综合治理工作健康有序进行。

　　五、意见和建议

（一）建议尽快出台治理政策。

我们认为，我县因采煤引发的地质灾害问题严重，隐患之多，应该加快推进治理工作。

为了规范审批程序、明确监管责任，切实做到依法行政，有关部门借鉴全国部分省市采空区和火区治理的成功经验，尽快研究出台采煤沉陷区和自燃隐患区综合治理工作实施意见及相关政策性文件，为开展煤矿采空沉陷等地质灾害问题提供政策依据。

（二）建议安排专项治理资金。

建议有关部门每年安排一部分采煤沉陷区和火烧隐患区专项治理资金，对采矿权灭失的房柱式老采空区进行逐步治理，消除隐患。

　　（三）建议简化部分审批手续。

由于综合治理试点项目实施时效性高、工期紧，项目在审批后需尽快办理相关手续组织实施，且实施完成后恢复和增加了耕地，治理后的耕地比原地貌标准高。

目前，办理林业、土地审批手续周期长，审批难度大。

因此，建议简化部分审批手续，尽快消除安全隐患。

　　（四）建议减免部分税费。

用剥挖治理工艺实施的综合治理项目，投入的工程费用较高，加之2013年以来煤炭价格大幅下跌，且治理项目回收的残留煤质量很差，目前我县实施的治理项目普遍出现亏损现象，导致治理企业积极性不高，治理工作难以按计划推进。

因此建议对治理项目回收的残留煤减免部分税费，帮助治理企业度过难关。

　　（五）建议强化技术力量。

建议成立煤矿采空区和自燃隐患区综合治理专家咨询委员会，为综合治理工作提供技术支持。

另外，加强对综合治理工作管理人员和施工人员的培训，提高业务技术水平。

　　（六）建议加强宣传报道。

建议统一组织对矿区采空区和自燃隐患区综合治理的成功经验进行宣传报道，为综合治理工作营造良好的舆论氛围。