国家生态治理体系和治理能力现代化研究子课题.docx
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国家生态治理体系和治理能力现代化研究子课题
建立空间规划体系，落实用途管制
张琦 田国强
2014年7月8日
目录
一、建立空间规划体系，是应对当前空间开发形势的制度基础。
1
（一）空间开发的基本情况。
1
（二）空间开发面临的形势。
2
（三）空间开发存在的问题。
2
二、建立空间规划体系，是落实国家加强生态治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
3
三、建立空间规划体系，需要立足现实总体谋划，深入开展空间规划体制改革。
4
（一）空间规划体系现状。
4
（二）空间规划体系的战略构想。
5
（三）空间规划体系的构建思路。
6
四、以用途管制为核心，建立系列配套制度，保障空间规划体系顺利实施。
7
（一）加快开展资源环境承载能力监测预警，扎实做好建立空间规划体系的基础性研究。
7
（二）破除一亩三分地的发展思维，建立区域联动的规划体制。
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（三）强化用途管制制度，强化空间规划体系的整体管控。
8
（四）落实好生态用地在用途管制中的管控，强化生态用地的引导与管制。
9
（五）健全空间规划法律体系和实施措施，切实保障空间规划体系的顺利推进。
9
I
建立空间规划体系，落实用途管制
党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，明确要求加强生态文明领域体制机制和法律法规安排，强化现代化治理能力建设。
落实这一中央战略要求，核心在于强化制度保障和落实，特别是需要建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度，以空间规划体系建设为统领，划定生产、生活、生态的空间开发管制界限，落实用途管制。
一、建立空间规划体系，是应对当前空间开发形势的制度
基础。
（一）空间开发的基本情况。
我国幅员辽阔，地域差异巨大，由东南沿海向西部内陆水热条件空间分异明显；资源总量丰富，种类较齐全，但人均占有量不足；生态类型多样，但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素复杂。
改革开放以来，我国空间开发表现出一系列显著特征：
1.城镇化加速，人口向东部沿海和大城市聚集。
改革开放以来，
我国已经进入城镇化的快速发展阶段，城镇化率从1995年的29.04%快速提高到2013年的53.73%，人口向沿海、沿江、沿线地区集聚趋
势明显。
但人口的空间分布基本特征未发生根本变化，整体上仍保持瑷珲—腾冲一线东南侧人口稠密、西北部稀疏的空间特征。
2.经济持续较快增长，区域经济向多极化发展。
改革开放以来，
18
我国经济保持持续快速增长，年均增长率超过10%。
通过区域发展总体战略的深入推进，中西部地区发展步伐明显加快，全国区域经济增长格局趋于多极化，区域发展相对差距呈现缩小的趋势，但区域发展的绝对差距仍然持续扩大。
3.产业空间聚集趋势明显，地区专业化分工加深。
改革开放以
来，二、三产业继续向东部和区位条件突出的地区集聚，在东、中、西部地区不同层次的产业集聚区已经初步形成。
沿海部分地区现已进入工业化中后期发展阶段，中西部及东北地区将成为我国重要的能源原材料产业基地、普通消费品制造业和装备制造业基地。
4.资源开发规模急剧扩大，开发强度不断上升。
我国经济快速
增长伴随着资源和能源快速消耗、生态环境破坏，经济发展与资源保障之间的矛盾也不断突出。
资源和能源对外依存度持续增高，对我国经济社会的保障程度出现下降趋势。
5.建设用地规模迅速扩张，土地利用变化加快。
近年来土地利
用变化不断加快，城镇建设用地规模快速扩张，农用地大量减少，城市建成区面积由1990年的128万公顷增加到2011年的456万公顷，建设用地快速扩张和粗放利用，占用了大量宝贵耕地资源，对生态、环境带来了巨大的负面影响，也引发了一些社会矛盾。
（二）空间开发面临的形势。
1.面临日趋激烈的全球竞争，提高竞争力是空间开发的关键环节。
随着经济全球化的深入发展，全球竞争日趋激烈。
以低廉的工业用地、低工资和各种优惠政策来吸引外资的传统模式难以为继。
我国需要加快实施分类管理的空间政策，形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，提升国家的整体竞争力。
2.跨入中等收入国家行列，全面建设小康社会是空间开发的核
心目标。
我国已经跨入中等收入国家的行列，经济快速发展积累的收入分配不合理、城乡区域差距扩大、产业升级缓慢、创新不足、
生态破坏、环境污染、公共服务不均等问题制约经济社会可持续发展，空间开发必须进一步重视社会公平和地区公平问题，加快提升发展的协调性，建设惠及全体国民的小康社会。
3.进入工业化中后期，转变发展方式是空间开发的核心任务。
经济结构和区域失衡问题的不断加剧，以及对外贸的过度依赖，亟需转变国家发展方式，加强建设若干依靠内需带动增长的经济发展区，提供惠及全国的基本公共服务，在保持发达地区竞争力的同时，把欠发达地区的发展问题放到优先的位置上来。
4.进入改革攻坚期，深化体制改革是优化国土空间开发格局的
重要保障。
在复杂严峻的国际国内形势下，为了推动我国经济平稳较快的发展，客观上要求我国继续深化改革，消除制约当前社会经
济发展的突出矛盾和影响长远发展的深层次体制机制障碍。
通过深化改革破解发展难题，推动空间的优化开发。
5.进入生态文明建设的战略机遇期，落实生态空间用途管制是
优化空间开发的重中之重。
党的十八大和十八届三中全会明确提出五体一体、大力推进生态文明建设，重点部署优化国土空间开发格
局等4项任务，要求给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，要望得见山、看得到水、记得住乡愁。
落实这一要求的重点在于构建合理的生产、生活、生态空间，严格落实生态空间用途管制，以生态保护和建设为空间开发的前置条件，以反规划的理念突出生态空间的基础性地位。
（三）空间开发存在的问题。
1.空间开发缺乏总体统筹，无序化现象明显。
由于空间开发和经济布局缺乏总体规划和严格的用途管制，空间利用秩序失控，水、土等自然资源加速消耗，城镇和产业布局及土地利用无序，环境和生态问题愈来愈突出，高速度工业化和大规模的空间开发给我国的资源环境带来巨大的压力，我国在空间开发、规划协调、空间管制等方面的建设仍然存在很多问题。
缺乏空间规划体系的统筹和协调，是空间无序开发的根源。
2.区域间和城乡间差距过大，空间发展不平衡问题突出。
近年来各省区市人均生产总值的相对差异出现了缩小的趋势，但绝对收入差距仍然巨大，城乡之间的公共资本投入、基础教育投入、医疗卫生投入、社会保障等均存在差异显著。
3.建设用地无序扩张，空间开发效率低。
城市建设用地快速增长，扩旧城、造新城、建园区，进行“大手笔”的基础建设等，空间开发质量低，土地粗放利用的现象比较严重。
城乡建设用地的大幅扩张，导致我国优质耕地面积逐年递减，也对生态、环境带来了巨
大的负面影响。
4.部分地区资源环境承载力过高，加剧空间发展的制约。
由于发展方式粗放，部分地区水资源安全问题突出、能源资源供应不足，环境污染严重，大气与地表水环境质量不容乐观，主要污染物排放量严重超过环境容量，全国地质、地震、气象和海洋灾害频发，防灾减灾应急能力有待提高。
二、建立空间规划体系，是落实国家加强生态治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
1、国家生态治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的
重要内容。
推进国家生态治理能力现代化，对于全面深化改革、建
设生态文明、实现美丽中国具有重要意义。
国家生态治理能力，是指通过国家制度建设来治理生态环境、建设生态文明的能力，包括促进人口资源环境相均衡、经济生态社会效益相统一、预防和应对生态突发事件、维护国家生态安全、提高人民生态幸福指数等各方面。
生态治理体系是生态治理理念能否有效贯彻、治理行为能否规范实施、治理绩效能否顺利实现的基础和保证，决定着生态治理的方向、进程和质量。
中央领导多次指出，只有实行最严格的制度体系、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。
2.建立空间规划体系是落实生态治理体系的关键措施。
国家生
态治理体系和治理能力现代化需要通过现代化的理念引导和完善空间规划制度落实。
理念是行动的先导，指引着行动的方向。
要推进国家生态治理体系和治理能力现代化，首先要遵循现代化生态治理
理念，立足于根本性、全局性、前瞻性地思考生态问题，构建与生态文明建设要求相适应，与工业化、城镇化、农业现代化、信息化同步发展相协调的生态治理思路。
空间规划体系是落实生态治理体系的基础，需要针对生态空间建设的开发与保护、机制与体制、实施与管理等制约生态文明建设的问题，开展深入研究，加强顶层设计和整体谋划。
以生态建设现状为基础，采取，区分轻重缓急，分步实施、配套推进，取得生态治理的总体效果。
3.实施用途管制是加快推进生态治理能力现代化的抓手。
生态
保护红线。
加快推进生态治理能力现代化建设，基础在研判形势，
找准问题，核心在加强制度供给，以制度建设提升治理能力现代化。
其中，最核心的制度就是要坚持用途管制制度不动摇。
深化体制改革要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，未来一段时期，资源配置中将进一步减少政府的行政干预，进一步体现市场的运作效果，用途管制将成为关系空间开发成败的关键。
如当前要求划定生态保护红线，如何划定是技术要求，更为重要的是如何落实生态保护和管控，这就要求要加强用途管制制度建设，严格用途管制制度的实施管理，将保护落在实处，加快推进市场治理能力现代化。
三、建立空间规划体系，需要立足现实总体谋划，深入开展空间规划体制改革。
（一）空间规划体系现状。
1.空间规划体系的发展历程。
新中国成立后，优化国土空间开
发始终是国家推进空间规划的核心问题，规范空间开发秩序的理念也始终贯穿于经济社会发展的各方面。
总体而言，我国已基本形成了以国民经济发展、国土资源、城乡建设、生态环境、基础设施、公共服务设施等为主题的空间规划架构。
各类空间规划中，城乡规划的工作开始较早，上世纪50年代以编制城市规划为先导，逐渐建立并完善；上世纪80年代，借鉴国外国土开发利用的经验，我国曾编制完成《全国国土总体规划纲要（草案）》，该规划草案虽未正式批准实施，但其提出的国土开发战略设想和诸多理念，对我国国土开发和区域发展实践产生了深远的影响；1987年，《土地管理法》颁布实施，以土地利用总体规划为龙头的土地规划体系不断发展推进，已成为当前国家空间规划体系的主体；新世纪以来，伴随国家区域发展总体战略的深入实施，区域规划逐步繁荣；“十一五”期间，国家推动主体功能区规划，并上升为国家战略。
围绕国土空间的开发、利用、保护和整治，其他如生态环境、基础设施等规划也蕴育而生。
当前，我国已基本形成主题多元、功能多样、层次分明的空间规划框架，为各级政府优化空间开发，提高资源配置效率提供了重要依据。
2.空间规划体系的发展特征。
一是多种规划并行。
现行各类空
间规划主要以各级政府或者职能部门为主，牵头开展规划的编制、实施和管理，大体形成了五种类型的发展特征：
①以国家发展和改革部门为主导的经济社会发展规划，主要包括国民经济和社会发展规划、区域规划和主体功能区规划等；②以国土资源管理部门为主
导的土地规划，主要有土地利用总体规划、土地整治规划等；③以城乡建设部门为主导，主要有城市规划、村镇规划等；④以生态环境部门为主导，主要有环境保护规划、生态功能区划等；⑤以其他职能部门为主导，如水利规划、交通规划等。
二是层级不断完善。
各类空间规划已基本形成了与行政部门相对应的规划层级，如土地利用总体规划在全国层面构建了五级规划体系，分别为全国、省、市、县、乡级土地利用总体规划；与土地利用总体规划层级相类似，国民经济和社会发展规划、城乡规划等，也分别建立了相对完善的规划体系。
三是引导和约束结合。
各类规划围绕国家发展大局，制定了规划发展的总体思路，在此基础上，进一步细化了近期和远期发展目标。
对涉及保障国民经济社会发展、生态环境安全等领域的重要任务，大多设置了约束和引导相结合的指标控制。
我国空间开发在取得伟大成绩的同时，也产生了一系列问题，特别是当前国家空间规划体系的改革发展仍然迟缓，落后于时代要求的问题愈发突出，究其根源，一是长期受制于计划经济惯有思路的影响，空间管控思维有待变革1；二是空间规划体系的基础性研究相对薄弱，资源环境承载能力的监测预警有待进一步加强研究和推广应用；三是行政体制不协调，部门分割的规划限制了空间规划实施的效果2；四是空间规划的法律体系不健全，缺少专项法律支撑3。
因此，迫切需要立足现实总体谋划，按照中央关于大力推进生态文
1王向东，刘卫东.中国空间规划体系：
现状、问题与重构[J].经济地理，2012,32（5）:
7-15.
2杨荫凯，刘洋.加快构建国家空间规划体系的若干思考[J].宏观经济管理，2011,6:
17-19.
3曲卫东，黄卓.运用系统论思想指导中国空间规划体系的构建.[J].中国土地科学，2009,23（12）:
22-27.
明建设的相关要求，确定建立空间规划体系的基本原则和思路，严格落实用途管制制度。
（二）空间规划体系的战略构想。
建立空间规划体系，落实用途管制，要按照实现中华民族伟大复兴和两个百年目标的战略部署，围绕加快转变经济发展方式主线和大力推进生态文明建设总要求，树立全球视野和开放理念，坚持人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一，加快转变空间开发利用方式，不断优化国土空间开发格局，全面提高空间开发质量和效率。
建立空间规划体系，关键在于找准空间开发利用的问题，遵循科学发展的规律，具体而言，空间规划体系的内容要着重做好以下几个方面：
1.建立空间规划体系要注重政府调控与市场调节相结合。
充分
发挥政府在空间开发利用中的指导和管控作用，综合运用规划、政策、法制等手段，科学引导人口流动、城乡建设和产业布局，控制开发强度，调整空间结构，推动重点开发和均衡发展。
在此基础上，积极完善市场经济体制，在更大程度、更广范围发挥市场配置资源的基础性作用，提高资源配置和空间开发效率。
2.建立空间规划体系要注重国土开发与承载能力相匹配。
树立
尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，以不超过资源环境承载能力为前提，科学开发利用国土。
根据资源禀赋、生态条件和环境容量，明确空间开发的限制性和适宜性，引导人口和产业向资源环境承载能力较高的区域集聚，优化生产、生活、生态空间结
构，促进人口资源环境相协调。
3.建立空间规划体系要注重集聚开发与均衡发展相协调。
以空间的集聚开发为重点，鼓励有条件地区率先发展，最大限度地发挥各类要素的集聚效益，提高对周边地区的辐射带动能力。
兼顾效率与公平，统筹配置公共资源，促进要素平等交换，推动区域城乡协调发展。
加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区和资源枯竭型城市的扶持力度，提升自我发展能力。
推进公益性基础设施和环境保护设施建设，优先保障公共教育、医疗卫生、就业服务、社会保障和养老服务等民生设施的建设空间，促进基本公共服务均等化。
4.建立空间规划体系要注重点上开发与面上保护相促进。
坚持在开发中保护、在保护中开发，对资源环境承载能力相对较强的地区实施集中布局、据点开发，充分提升有限开发空间的利用效率，腾出更多空间、积累更强实力，实现更大范围、更高水平的国土保护。
针对不同地区空间开发特点，明确保护主题，实行分类分级保护。
（三）空间规划体系的构建思路。
通过国内外地区相对成熟的空间规划/国土规划编制理论、方法和内容的比较分析，建立空间规划体系，需要明确以空间规划的定位、层次和各类空间规划的功能、内容，创新空间规划理念，深化改革规划体制，理顺现有各类空间规划的内存联系和相互关系。
1.理顺协调国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城
乡规划和生态功能区划之间的关系。
当前的空间规划体系中这四大
规划功能定位处于相对主导的地位，要积极协调理顺四规关系，实现有机结合，不断推进落实生态文明建设。
土地利用总体规划以
《土地管理法》为法律依据，以全国土地调查和年度土地利用变更调查为基础，通过若干部门规章、政策文件、规程标准等不断完善发展；城乡规划以《城乡规划法》为依据，由不同层级、不同要求的规划类别构成，是空间规划中体系最为完善、管理较为规范、技术相对成熟的规划类别；国民经济和社会发展规划由《宪法》授权，其他规划都要求与其衔接或者以其为依据，国民经济和社会发展规划内容广泛，覆盖经济社会各个领域；《生态功能区划》依据《全国生态环境保护纲要》编制，在省级层面根据生态评价划分生态功能区，为经济社会发展提供生态基础底图，强调保持空间功能的可持续性。
这些规划为支撑国家经济社会发展、生态文明建设等方面发挥了重要功效，但由于编制基础、技术方法、管理体制等方面的差异，需要强化各类规划的协调和衔接，在共性上达成一致，在差异性上遵循基本的原则和方法，在内容上按照总体设计实施分类管理，迫切需要以宏观性、战略性和基础性的上位规划为指导，解决好各类规划间发展和保护，政府引导和市场主导的关系，统筹管理实施。
2.加强顶层设计。
落实生态文明的要求，依据主体功能区战略
和区域发展总体战略，加快编制出台全国国土规划。
国内外的发展经验表明，解决空间发展问题的关键在于强化总体设计，国土规划
已成为许多国家的首要选择。
国土规划是最高层次的空间规划，对区域规划、土地规划、城乡规划等规划有引领、协调和指导作用。
适应生态文明建设要求，必须尽快改变国土规划缺失的局面，根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略，统筹陆海、区域和城乡发展，划定生产、生活、生态空间；坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，科学划定“生存线”、“生态线”和“保障线”，全面加强国土空间用途管制，综合运用资源环境、产业投资、财政税收等政策工具，充分发挥现有相关政策的综合效能，积极推动政策创新。
3.加快建立空间规划体系。
加快出台全国国土规划纲要，编制
跨省（区、市）、重点区域、省级和省域内重点区域的国土规划，构建层次分明的国土规划体系，奠定空间规划体系的基础。
国土规划要明确城乡生产、生活和生态功能区范围，与国民经济和社会发展规划并行，形成功能互补的规划体系。
前者以空间性规划为主，落实发展的空间表达，后者以非空间规划为主，落实发展的要求和思路。
以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为本底，修订《土地利用现状分类标准》（GBT21010-2007）与《城市用地分类和规划建设用地标准》（GBJ137-90），形成新的空间用地分类和空间规划分类，作为国土规划和空间规划体系中其他规划编制的基础数据标准。
充分发挥国土规划对各类空间开发利用和保护活动的统筹调控作用，各地区、各部门、各行业编制相关规划和制定相关政策，明确差别化的功能定位，实现一张图表达，一张图管理。
国土
规划定规划原则、规划思路，坚持发挥市场为主导和政府引导作用，其他规划各自表述，补充和支撑国土规划在各级层面的具体落实。
4.强化保护和修复，落实生态空间用途管制。
以资源环境承载状况为基础，综合考虑不同地区的生态功能、开发程度和保护方式，
突出差别化的保护主题和保护级别，对开发强度较高、环境问题较为突出的开发集聚区，实行以大气、水和土壤环境质量为主题的保护；对人口产业集聚趋势明显、人居生态环境问题逐步显现的其他开发集聚区，实行以人居生态为主题的保护；对重要生态功能区，实施以自然生态为主题的保护；对水资源供需矛盾较为突出的地区，实施以水资源为主题的保护；对优质耕地集中地区，实施以耕地资源为主题的保护。
四、以用途管制为核心，建立系列配套制度，保障空间规划体系顺利实施。
（一）加快开展资源环境承载能力监测预警，扎实做好建立空间规划体系的基础性研究。
加强资源环境承载能力监测预警研究，是科学建立空间规划体系的基础。
设定有针对性的评价目标，区分空间开发的资源环境限制性和适宜性；确定评价依据和评价内容，寻找资源环境承载的短板要素和承载阈值；在分析空间开发现状的基础上，选择地形、气候、水资源、优质耕地保护、地质环境安全性、生态安全、环境容量和海岸海洋安全等主要评价因素，结合国家和地方分级管理的重
点，确定评价单元，划分空间开发、利用和保护的重点地区，为优化国土空间开发格局提供技术支撑。
设立资源环境承载力综合指数，设置预警控制线和响应线，开展定期监控；加强资源环境承载力监测评价的规范化与标准化工作，积极开展区域承载力监测评价与示范；推进资源环境承载力评价成果的共享应用，以承载力评价成果为依据，合理确定产业规模，调整完善空间规划的目标、任务和主要内容；严格资源环境执法监管，制定损害资源环境承载力的责任追究制度，实行损害责任补偿制度。
（二）破除一亩三分地的发展思维，建立区域联动的规划体制。
现行的分级行政管理体制，强化了自下而下的管理，但也割裂了自然资源的连续性。
按照山水田林湖生命共同体的思路，需要以自然界限为本底，建立区域联动的规划体系。
在跨省（区、市）重点地区国土规划和省内重点地区国土规划的编制实施中，要打破一亩三分地的发展思维，将地方发展放在区域，乃至国家层面进行统筹考虑，各区域要加强联动发展，强化保护的共同责任机制。
按照空间规划的分区管控要求，各地方要切实加强对规划实施的组织领导，落实工作责任，明确工作分工，由政府牵头，落实规划的分区关键指标，完善工作机制，制定切实可行的实施方案，建立规划实施绩效考核制度，将规划实施情况作为地方政府主要领导业绩考核的重要依据，确保规划目标顺利实现。
跨省区规划建立规划实施的部门沟通协商机制，建立联席会议制度，强化制度机制设计，统筹
重大政策研究和制定，协调解决空间开发、利用和保护的重大问题，共同推进规划实施。
强化中央与地方之间协调联动，明确职责分工，协调规划实施过程中的涉及到统筹管理的各项工作，加强监管责任落实过程中存在的问题，研究实施推进规划落实各项措施。
（三）强化用途管制制度，强化空间规划体系的整体管控。
一是明晰权能，奠定用途管制基础。
扎实做好土地确权登记发证工作，特别是在广大的农村地区，要加强地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作，制定出台不动产统一登记条例，进一步扩大土地权能。
二是研究确定区域发展合理开发强度，调整空间结构，结合永久基本农田和生态保护红线划定，合理确定城市开发边界，切实保障国家耕地保护红线和粮食安全底线，科学划定生产、生活、生态空间，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。
三是将经济发展方式转变、资源节约利用、生态环境保护、生态文明制度、生态文化、生态人居等内容作为重点纳入到空间规划体系，探索建立体现自然资源生态环境价值的资源环境统计制度，探索编制自然资源资产负债表，严格用途管制，开展用途变更的损益分析，制定体现自然资源资产保护的用途变更税制。
四是研究制订空间发展权保护制度，明确空间发展权的法律规定明确各极政府空间开发的权能权限，建立空间发展权转移的补偿和收益分配制度，加强空间规划体系的整体管控。
（四）落实好生态用地在用途管制中的管控，强化生态用地的引导与管制。
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