行政组织与人事要素.pptx

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GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE20062006年年88月月1第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE知识网络图知识网络图行政组织

（一）行政组织的含义

（二）我国的行政组织（三）行政组织的构成要素及特征（四）行政组织的设计原则（五）行政组织的类型与与政党组织权力机关司法机关的区的区别别领导体制类型结构类型权力体系类型机构类型

（一）国外的主要行政组织理论

（二）马克思主义的行政组织理论古典的行政组织理论新古典的行政组织理论行政组织行政组织行政组织

（一）我国行政组织改革的必要性

（二）解放以来的行政组织改革1.存在的问题2.改革的历史20062006年年88月月2第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEp第一节：

行政组织第一节：

行政组织p第二节：

国家公务第二节：

国家公务员制度员制度主要内容20062006年年88月月3第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE“20“20世纪我们成功的基本手段世纪我们成功的基本手段既不是我们的军事威力，也不是既不是我们的军事威力，也不是我们的财富，而是我们最为成功我们的财富，而是我们最为成功的社会发明：

现代组织的社会发明：

现代组织”。

第一节：

行政组织20062006年年88月月4第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE一、行政组织的含义构成要素及特点1111、组、组、组、组织织织织在我国原始的含义是指将丝麻等在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原纺织原料制成布帛，也就是组合编织的料制成布帛，也就是组合编织的意思。

意思。

在西方在西方“组织组织”（Organization）”（Organization）一词来源于一词来源于“器官器官”“Organ”“Organ”引申到现代社会管理中，专指引申到现代社会管理中，专指人的群体和集合体，用来表示一切由相人的群体和集合体，用来表示一切由相互互依赖和相互作用的各个部分所构成的，依赖和相互作用的各个部分所构成的，一一个随环境变化而不断进行自我适应与调个随环境变化而不断进行自我适应与调整整的具有一定功能的完整的有机体。

的具有一定功能的完整的有机体。

组织组织组织组织20062006年年88月月5第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE22、行政组织、行政组织行政行政组织组织广义广义的的狭义狭义的的是一种特殊的社会组织，它通常指为行使国家权力，是一种特殊的社会组织，它通常指为行使国家权力，是一种特殊的社会组织，它通常指为行使国家权力，是一种特殊的社会组织，它通常指为行使国家权力，管管管管理社会公共事务，根据宪法和法律，通过权责分配、理社会公共事务，根据宪法和法律，通过权责分配、理社会公共事务，根据宪法和法律，通过权责分配、理社会公共事务，根据宪法和法律，通过权责分配、层层层层指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功能的组织。

既包括国家行政部门的组织，也包能的组织。

既包括国家行政部门的组织，也包能的组织。

既包括国家行政部门的组织，也包能的组织。

既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组织，还包括企事业、群众团体内部相应的机构织，还包括企事业、群众团体内部相应的机构织，还包括企事业、群众团体内部相应的机构织，还包括企事业、群众团体内部相应的机构是指政府机构。

行政管理学所说的行政组织是指政府机构。

行政管理学所说的行政组织是指政府机构。

行政管理学所说的行政组织是指政府机构。

行政管理学所说的行政组织特指狭义上的行政组织，即政府机构。

是特指狭义上的行政组织，即政府机构。

是特指狭义上的行政组织，即政府机构。

是特指狭义上的行政组织，即政府机构。

是指依照国家宪法和法律的规定，在行政过程指依照国家宪法和法律的规定，在行政过程指依照国家宪法和法律的规定，在行政过程指依照国家宪法和法律的规定，在行政过程中为执行公共事务，通过分配任务和责权对中为执行公共事务，通过分配任务和责权对中为执行公共事务，通过分配任务和责权对中为执行公共事务，通过分配任务和责权对20062006年年88月月6第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE权威性权威性强制力强制力资金来源资金来源于国家预算于国家预算3、行政组织的主要特征20062006年年88月月7第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE行政组织静态的组织结构动态的组织活动过程是国家为执行政务而依法组建的行政机关体系，它包括组织的机构设置、权责划分、人员配是指行政机关为完成行政管理任务而进行的合理有效的相互作用的组织活动和运行过程。

统一20062006年年88月月8第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE中央人民政府中央人民政府地方各级地方各级国家行政机关国家行政机关

（二）我国是最高国家行政机关，其任务是组织管理全国政治、经济、文化和国防等方面的行政事务；是在中央人民政府的领导下，组织和管理所辖行政区域内的各种行政事务。

1、中央人民政府地方各级国家行政机关20062006年年88月月9第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE中央政府的组织机构20062006年年88月月10第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE2、行政组织与政党组织的区别党组织党组织行政组织行政组织政治组织政治组织国家机关的组成部分；国家机关的组成部分；政治领导、政治领导、思想领导、思想领导、组织领导。

组织领导。

凡属政府职权范围内的工凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论作应由各级行政组织讨论决定。

决定。

党不能直接行使行政组党不能直接行使行政组织的职权织的职权20062006年年88月月11第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEp行政机关与权力机关都属于我国国家机行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分。

关的组成部分。

p在我国国家机构中，居于最高地位的权在我国国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。

是地方各级权力机关的执行机关。

行政机关行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。

由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。

因此，行政机关和权力机关是一种从属的而因此，行政机关和权力机关是一种从属的而不是平行的关系。

这不同于不是平行的关系。

这不同于“三权分立三权分立”的权的权力结构。

力结构。

3、行政机关与权力机关的区别20062006年年88月月12第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE4、行政机关与司法机关的区别行政机关行政机关司法机关司法机关法院法院检查院检查院管理国家政务管理国家政务是国家审判机关是国家审判机关是法律监督机关是法律监督机关承担管理国家政务的承担管理国家政务的责任责任依法独立行使审依法独立行使审判权判权依法独立行使检依法独立行使检察权察权司法机关既无权管理司法机关既无权管理国家政务，也不承担国家政务，也不承担管理国家政务的责任管理国家政务的责任行政机关无权干行政机关无权干涉其审判活动涉其审判活动行政机关无权干行政机关无权干涉其检察活动。

涉其检察活动。

20062006年年88月月13第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEp行政机关行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。

具有约束力。

p社会团体社会团体（我国境内组织的），不具有国家权力的（我国境内组织的），不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。

各社会团体的章程、记，经核准登记后方可进行活动。

各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。

具有约束力。

p对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。

发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。

5、行政机关与社会团体的区别20062006年年88月月14第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE（三）行政组织的构成要素及特点1、行政组织的构成要素

（2）职能范围（3）机构设置（4）权责体系（5）人员构成（6）物质基础

（1）组织目标（7）价值观念（8）规章制度20062006年年88月月15第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE2、行政组织的特征2、行政组织的特征

（1）政治性

（2）职能的广泛性和服务性。

（3）活动的法制性。

（4）职权的权威性。

（5）机构的动态性。

20062006年年88月月16第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE（四）、行政组织的设计原则（四）、行政组织的（四）、行政组织的设计原则设计原则

（1）需要原则

（2）精简的原则（3）统一的原则（4）服务的原则（5）法制的原则20062006年年88月月17第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE国内外的组织设计原则国内外的组织设计原则1.精简精干原则2.权限系统原则3.幅度适中原则4.命令统一原则5.分工协作原则6.权变原则7.法制原则20062006年年88月月18第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE（五）、行政组织的类型1、行政组织领导体制类型

（1）首长制

（2）委员会制（3）混合制20062006年年88月月19第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE我国的行政组织体制委员会制首长负责制1954年宪法1982年宪法国务院实行集国务院实行总理负责制，20062006年年88月月20第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE2、行政组织结构类型p纵向结构横向结构直线-职能式结构第一，按地域划分第二，按管理职能划分综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。

管理层次与管理幅度是层次节制，只管一个层次，20062006年年88月月21第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE中央省、自治区、自治州、辖区（县）的县、自治县、乡、民族乡、我国的直线职能式行政组织结构20062006年年88月月22第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE集集权权制制分分权权制制是指决策权集中在上级和中央机关，地方和是指决策权集中在上级和中央机关，地方和下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体制。

制。

是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不予干涉的组织体制。

予干涉的组织体制。

优点优点缺点缺点优点优点缺点缺点政令统一，标政令统一，标准一致，力量集准一致，力量集中，指挥灵便，中，指挥灵便，可以防止地方分可以防止地方分裂，裂，有利于推行跨有利于推行跨区域的大型综合区域的大型综合建设项目和社会建设项目和社会治理工程；治理工程；有利于提高组有利于提高组织应变能力，便织应变能力，便于命令的贯彻和于命令的贯彻和执行。

执行。

上级权力过于集中，上级权力过于集中，容易滋生官僚主义，导容易滋生官僚主义，导致独断专行；致独断专行；上级决策中枢事必躬上级决策中枢事必躬亲，负荷过重，力不从亲，负荷过重，力不从心，往往事与愿违；心，往往事与愿违；下级无权决定和处理下级无权决定和处理任何问题，往往消极待任何问题，往往消极待命，成为执行政令的工命，成为执行政令的工具，主动性和积极性必具，主动性和积极性必然受到挫伤，缺乏应变然受到挫伤，缺乏应变能力，降低工作效率。

能力，降低工作效率。

便于发挥下级组织的便于发挥下级组织的主动性和积极性，激发主动性和积极性，激发下级的工作热情，克服下级的工作热情，克服权力过分集中的现象；权力过分集中的现象；便于下级在本地区内便于下级在本地区内因地制宜处理问题，培因地制宜处理问题，培养下级的民主意识，达养下级的民主意识，达到分权分工、分级治事、到分权分工、分级治事、分层负责，使行政体制分层负责，使行政体制富有弹性，应变能力增富有弹性，应变能力增强，能发挥组织的整体强，能发挥组织的整体效能。

效能。

如果权力过度分如果权力过度分散，则会破坏政令散，则会破坏政令统一，导致指挥失统一，导致指挥失灵，控制不力；灵，控制不力；下级组织机关下级组织机关彼此分离，容易形彼此分离，容易形成地方势力，产生成地方势力，产生本位主义、分散主本位主义、分散主义，甚至产生有令义，甚至产生有令不行，有禁不止，不行，有禁不止，上有政策，下有对上有政策，下有对策等现象。

策等现象。

3、行政组织权力体系类型20062006年年88月月23第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEp我国的行政体制是我国的行政体制是典型的集权制典型的集权制。

p行政权力集中在上级机关，下级机关必须按上行政权力集中在上级机关，下级机关必须按上级机关的法令或指示办事。

级机关的法令或指示办事。

p但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制的一些优点，比如我国宪法规定：

的一些优点，比如我国宪法规定：

“中央和地方中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

”这表明，在具体的组织设计时，应充分考虑集这表明，在具体的组织设计时，应充分考虑集权、分权的利弊，将两者有机结合起来，在坚权、分权的利弊，将两者有机结合起来，在坚持统一领导的基础上，朝着明确授权、增强行持统一领导的基础上，朝着明确授权、增强行政机构整体活力的方向发展。

政机构整体活力的方向发展。

我国的行政体制20062006年年88月月24第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEp（11）领导机关。

）领导机关。

p（22）职能机关。

）职能机关。

p（33）辅助机关。

）辅助机关。

p（44）监督机关。

）监督机关。

p（55）派出机关。

）派出机关。

4、行政组织机构类型20062006年年88月月25第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEp

（二）马克思主义的行政组织理论

（一）国外主要行政组织理论分析二、行政组织理论1、古典行政组织理论2、新古典组织理论（即行为科学的组织理论）3、现代组织理论1、马克思、恩格斯的行政组织理论2、列宁关于社会主义行政组织的理论3、我国在民主革命时期形成的行政组织理论20062006年年88月月26第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE

（一）国外主要行政组织理论分析p1、古典行政组织理论泰罗（FWTaylor）把组织成员看作机械性组织中的个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一套标准化的、规范化的工作方式，最大限度地提高组织效率。

法约尔（HFay01）古立克（LGulick）提出分工协作、权责一致。

命令统一、指挥统一、集权与分权适当、秩序、强化纪律、层次与职能协调、保持人员稳定、整体利益、报酬公平、鼓励创新，平等待人和培养集体精神等组织建设的14项原则和计划、组织、人事、指挥、韦伯（MWeber）主张依法管理、权责一致、分层定等、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等才是“理想型”的组织。

20062006年年88月月27第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEp

（1）

（1）静态的而非动态的。

静态的而非动态的。

p

（2）

（2）封闭的而非开放的。

封闭的而非开放的。

p（3）（3）形式的而非实质的。

形式的而非实质的。

20062006年年88月月28第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE

（一）国外主要行政组织理论分析2、新古典组织理论（即行为科学的组织理论）梅奥（EMayo）的人际关系组织理论主张建立一个“和谐有效率”的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激励成员的积极性。

巴纳德（CBarnard）重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织是人群间互相影响关系所组成的系统，组织只有在对有贡献的成员提供满足，确保其贡献与满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率。

西蒙（HASimon）认为决策贯穿管理的全过程，管理就是决策，组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织的功能在于提供20062006年年88月月29第四讲第四讲行政管理学行政管理学行政组织与人事行政行政组织与人事行政高淑贤高淑贤GUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCEGUANGDONGUNIVERSITYOFFINANCE

（一）国外主要行政组织理论分析3、现代组织理论卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Roscnzweig）代表的系统分析组织理论劳伦斯（PRLawrence）、洛西（L.WLorsch）、伍德沃德（JWoodward）的用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。

主张“如果那么”这一权变关系，认为组织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系来确定。

不同的组织模式和管理方法的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化。

因此，组织必须随机应变，没有统一的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中有效的组织模式和方法生搬硬套