城市社区公共服务供给效率及影响因素.docx
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城市社区公共服务供给效率及影响因素
城市社区公共服务供给效率及影响因素
一城市社区公共服务供给效率
（一）城市社区公共服务供给效率评价
本研究中的城市社区公共服务供给效率是指为了使城市社区公共服务在最小的投入下实现最优的结果，城市社区所有公共服务投入，包括项目投入和非项目投入下的社区公共服务实际产出与最优产出之间的比值。
其中，项目投入包括社区专项公共经费、社区承接上级政府的公共服务项目经费、社区配套上级政府的公共服务项目经费；非项目投入包括社区公共事务经费、社区支持社区社会组织发展经费、社区购买社会组织服务经费。
本研究对城市社区公共服务供给效率的评价采用了三阶段DEA模型。
首先，通过传统投入导向的DEA模型对715个城市样本社区的社区公共服务供给的综合效率、纯技术效率、规模效率三个方面进行了社区层面、省际层面、区域层面的比较和分析。
其次，借用SFA模型分别对投入变量的松弛变量（原始变量与目标值之差）进行分析，分离环境因素、随机因素、管理因素对于效率的影响，从而得到投入变量的调整值。
最后，对于调整后的投入变量进行传统投入导向的DEA分析，得出715个城市样本社区的真实效率值，并从社区层面、省际层面、区域层面三个维度上进行比较和分析。
（二）城市社区公共服务供给效率评价变量的选取
要运用三阶段DEA模型对城市社区公共服务供给效率进行科学合理的评价，核心环节是确定投入变量与产出变量以及相应的指标。
指标是反映城市社区公共服务投入数量与产出绩效的重要信息，是测量、管理和改善服务绩效的重要工具。
因而在指标的选择上，应遵循科学的选择原则，主要包括以下内容。
（1）有效性。
选择指标时应最大限度反映城市社区公共服务投入与产出的信息，将反映社区公共服务投入与产出的指标全部包括在内。
由于本研究的数据是截面数据，反映2014年城市社区公共服务的投入与产出信息。
本研究不能将历年来社区公共服务设施与设备等基础硬件设施纳入进来进行比较，否则会导致测量的不准确，因而投入指标只能涉及2014年度的总体投入，产出指标只能反映2014年如社区教育、社区文化等非经济性的社区公共服务产出。
（2）可获取性。
城市社区公共服务的范围非常广，涉及教育、医疗卫生、文化、体育、社会保障、环境等多个方面。
目前能够获取的数据资料并没有完全覆盖所有的社区公共服务。
因此，应尽可能利用能够得到，且反映社区公共服务范围和内容的核心关键数据来进行分析。
本研究在借鉴已有相关研究成果的基础上，根据指标的选择原则，对投入变量、产出变量、环境变量进行了选取和界定，具体变量与指标如下（见表3-1）。
表3-1城市社区公共服务供给效率评价指标体系
1.投入变量
投入变量是指为了实现社区公共服务的供给或者是到达社区公共服务的产出需要投入的人力、财力、物力等资源。
在社区公共服务的财力投入变量上，以往的研究大多将财政投入视为社区公共服务的实际投入，甚至将社区一级的社区公共服务财政投入用县级社区公共服务财政投入的平均值来测量，这种指标选择方式明显有偏差。
[1]社区公共服务的投入是多元的，单独使用财政投入数据无法反映城市社区的真实资金投入，因而在投入指标选择上应该更为谨慎。
在城市社区公共服务供给实践中，投入较为多元且差异性大。
从投入主体看，不仅有政府投入，还有市场投入、社会投入。
从投入形式看，不仅有传统的非项目投入，还有项目投入。
从投入的种类来看，不仅有传统的社区公共事务经费，还有政府购买社区公共服务资金。
本研究尽最大可能结合社区公共服务投入的现实，将多种社区公共服务投入指标纳入进来进行测算。
在社区公共服务的人员投入上，大多数研究统计的是社区“两委”的人员，但在供给社区公共服务的实践中，社区自身雇用了许多专职工作人员。
因而在人员投入上，需要将雇用专职人员纳入社区公共服务人员中进行分析。
本研究的投入变量包括两个：
一是城市社区的社区公共服务经费，包含社区公共事务经费、社区专项公共经费、社区承接上级政府的公共服务项目经费、社区配套上级政府的公共服务项目经费、社区支持社区社会组织发展经费、社区购买社会组织服务经费这6个具体指标；二是城市社区的社区工作人员，包括社区“两委”工作人员数与社区雇用专职人员数。
具体变量与指标界定如下。
投入变量1：
城市社区公共服务经费，具体指标分别为以下6个。
①社区公共事务经费：
是指广义的社区公共服务，即社区为全体居民所提供的公共服务，包括文化教育、卫生环境等；不包括上级政府财政下拨的社区工作人员经费、专项公共经费、项目经费、购买服务经费。
②社区专项公共经费：
是指政府为社区居民自治和兴办公益事业配套的专项工作经费，例如成都市为社区配套的专项公共服务资金。
这种社区专项公共经费不属于上级政府下拨的专款专用的项目经费。
③社区承接上级政府的公共服务项目经费：
是指上级政府下拨且指定用途的专款专用的项目经费，例如社区文化建设经费、社区教育专项经费。
④社区配套上级政府的公共服务项目经费：
是指社区在承接上级政府的项目中，为专项项目配套的资金额度，主要由社区的集体资产收入或社会捐赠收入来进行配套。
⑤社区支持社区社会组织发展经费：
是指社区通过补贴、提供场地等方式鼓励社区社会组织向全体社区居民提供社区公共服务的经费。
⑥社区购买社会组织服务经费：
是指社区向社会组织购买社区公共服务的资金投入，例如社区青少年公共服务、社区养老公共服务等。
投入变量2：
社区工作人员，具体指标包含以下2个。
①社区“两委”工作人员数：
主要是指社区“两委”，包括社区党支部委员会和社区居民委员会的工作人员数量，不包括清洁工人。
②社区雇用专职人员数：
主要是指社区自己雇用的“两委”以外的专职工作人员，主要工作是为社区居民提供公共服务，不包括兼职人员。
2.产出变量
产出变量是指在既定的社区公共服务投入下产出的社区公共服务数量。
本研究不研究包括道路交通、农田水利等经济性的社区公共服务，主要研究非经济性的社区公共服务。
根据已有文献，非经济性的社区公共服务包括社区就业公共服务、社区社会保障公共服务、社区卫生环境公共服务、社区计划生育公共服务、社区社会性公共服务、社区教育公共服务、社区文化公共服务、社区法律公共服务、社区社会组织服务。
投入变量反映的是社区这一层级投入的资金和人员，因而产出变量必须要对应社区公共服务投入。
社区医疗卫生服务是由独立运作的社区公共卫生服务站或社区卫生室来供给，其财政资金以及人员的聘用并不经过社区这一层级，同时社区本层级基本没有或者很少会进行投入，因而不纳入产出范围。
因此，本研究的产出变量包括9类：
社区文化公共服务、社区社会性公共服务、社区社会组织服务、社区社会保障公共服务、社区教育公共服务、社区法律公共服务、社区计划生育公共服务、社区卫生环境服务、社区就业公共服务。
具体变量与指标界定如下。
产出变量1：
社区文化公共服务，即社区给社区全体居民提供的公共文化方面的服务。
具体指标：
2014年社区图书室数。
产出变量2：
社区社会性公共服务，即社区为社区居民提供的社区养老、心理健康、青少年发展、亲子关系等服务。
目前，各社区在提供社区社会性公共服务方面差异非常大，但是大多数社区开展了社区养老服务。
为了更有效地进行比较，本研究选取社区养老服务作为社区社会性公共服务的代表，具体指标：
2014年社区养老床位数。
产出变量3：
社区社会组织服务，是指社区通过补贴、提供场地等方式鼓励社区社会组织发展，引导社区社会组织向全体社区居民提供社区公共服务，这是社区层级间接的社区公共服务产出。
我国长期以来形成的“总体性社会”结构[2]导致社会组织发育迟缓，而政府的单一供给方式无法满足居民对社区公共服务的迫切需求。
在文化、政治、社会等多重因素的影响下，政府成为培育与发展我国社会组织的主体。
在社区这一层级，通过发展社区社会组织来为居民提供社区公共服务成为重要的工作任务。
因而，发展社区社会组织被纳入间接性社区公共服务产出的衡量中。
具体指标：
2014年社区社会组织个数。
产出变量4：
社区社会保障公共服务，即社区为社区居民办理的城乡居民基本医疗保险、城乡居民基本养老保险、城乡居民最低生活保障等社区公共服务。
有的社区除了为社区居民提供办理社会保障的社区公共服务外，还从社区层面对于居民参与这类服务进行了资金上的补贴。
具体指标：
居民医疗保险参保人数；居民养老保险参保人数；最低生活保障领取人数。
实行了城乡居民统一基本医疗保险和养老保险的社区，则将分别计算在城乡居民统一医疗保险和养老保险中。
产出变量5：
社区教育公共服务，即社区举办的社区老年大学、社区市民学校、社区青少年空间等文化机构，主要为全体社区居民提供教育方面的服务。
具体指标：
2014年社区公共教育服务机构数。
产出变量6：
社区法律公共服务，即为社区居民提供的法律咨询、教育、矫正等服务，包括为判处管制、缓刑、假释、社会上服刑和监外执行的5种犯罪提供的矫正服务，为社区吸毒人员提供的戒毒服务。
具体指标：
2014年社区矫正人员和戒毒人员数。
产出变量7：
社区计划生育公共服务，即社区为居民提供的计划生育方面的社区公共服务。
具体指标：
2014年社区生育二孩申请服务人数。
产出变量8：
社区卫生环境公共服务，即社区为居民提供的社区环境整治、美化等公共服务。
具体指标：
2014年社区卫生投诉次数。
产出变量9：
社区就业公共服务，即社区为居民提供的就业咨询、培训、帮扶等社区公共服务。
具体指标：
2014年社区零就业家庭户数。
3.环境变量
环境变量是指对城市社区公共服务的效率产生影响但不受城市社区主观因素控制的变量。
根据前文的文献梳理以及调研实际，本研究选取6个环境变量，即社区经济发展水平、社区干部激励政策、社区参与水平、社区精英水平、社区人口结构、社区城市化水平因素的影响。
环境变量1：
社区经济发展水平
社区经济发展水平直接关系到社区公共服务的需求以及供给的数量和水平，从而影响社区公共服务的效率。
通常，经济发展较好的社区，社区公共服务供给的规模较大，而经济发展较差的社区缺乏供给社区公共服务的经费，因而在社区公共服务的内容和规模上都与经济水平较高的社区有较大的差距。
目前衡量经济发展水平的指标主要是人均生产总值、人均可支配收入。
由于社区生产总值难以具体测算，仅以所在省或所在市的平均生产总值来替代。
这显然会造成信息的损失。
而人均可支配收入更能有效反映当地居民的经济状况。
实际上，人均可支配收入高，社区居民对社区公共服务需求就会增加，例如会增加社会医疗保险和社会养老保险的需求；而人均可支配收入低，则会抑制社会保障的需求，但对社会最低生活保障的社区公共服务需求会增加。
因而，本研究衡量社区经济发展水平的具体指标为2014年社区人均可支配收入。
环境变量2：
社区干部激励政策
地方政府对于社区干部的激励政策是影响社区公共服务效率的重要因素。
由于社区并非政府科层体系的正式层级，社区干部难以拥有科层体系内的合法身份。
因而，目前一些地方政府开始出台相关的政策，将给予社区书记体制内的身份作为激励的重要手段。
本研究将“社区书记编制”作为衡量社区干部激励政策的变量，选用的具体指标为2014年社区书记事业编制。
环境变量3：
社区参与水平
梳理文献发现，社区参与和社区公共服务的效率密切相关。
社区居民如果能够参与到居民大会、社区选举中，就能有较多的机会展示自身的需求，提高需求与供给的匹配率，同时有权利选择供给社区公共服务较好的社区干部。
而社区居民社区参与积极性不足，则不利于社区公共服务效率的提升。
本研究将“社区召开居民大会的次数”以及“社区居民参与社区选举的人数”作为衡量社区参与的变量。
环境变量4：
社区精英水平
社区精英是指在社区中具有某方面能力、积极参与社区公共事务且易获得居民认可的人。
[3]社区精英的素质及水平直接关系社区公共服务供给的质量，影响社区公共服务供给的效率。
本研究将“社区党员人数”作为衡量社区精英数量的变量，而“社区党员大专及以上学历人数”以及“社区‘两委’大专及以上学历人数”作为衡量社区精英文化水平的变量，选用的具体指标为2014年社区党员人数、社区党员大专及以上学历人数、社区“两委”大专及以上学历人数。
环境变量5：
社区人口结构
人口结构反映了社区的人口数量关系，与社区公共服务的需求直接相关。
通常情况下，人口数量越多，对公共服务的需求量越大，如老龄人口多，则对老年社区公共服务的需求会增加。
人口密度越大，规模效应为正，社区公共服务的效率越高。
因而本研究将“社区户籍人数”“社区人口密度”“社区老龄化程度”作为反映社区人口结构的变量，选用指标为2014年社区户籍人口数、2014年社区人口密度、2014年社区60岁以上老人数。
环境变量6：
社区城市化水平
社区城市化水平反映社区的现代化水平，而户籍是反映社区城市水平的重要指标，城市户籍人口占社区户籍人口的比例越大，社区城市化水平越高。
因而，本研究将“社区非农业人口数”作为反映社区城市化水平的变量，选用指标为社区非农业人口数。
（三）城市社区公共服务供给效率评价数据的处理
1.决策单元数量
在运用DEA模型进行投入产出效率分析时，首先要注意的是决策单元的数量应该是投入产出指标数量总和的两倍以上。
投入产出指标过多而决策单元的数量过少会降低DEA分析的有效性，因而在指标过多而决策单元数量过少的情况下，大多采取以下处理方式：
通过降维的方式运用因子分析将多个指标合并为几个公共因子，并通过客观赋权的方式建构一个综合性的指标，或者是直接将指标通过平均化，即每个指标同等权重的方式构建综合性指标。
综合指标的构建存在信息的损耗，如因子分析中只纳入绝大部分的信息，因而会影响对效率的评价。
本研究的研究数据高达715个基本决策单元，大大高于投入产出指标数量的总和，因而不需要通过降维或者平均化的方式进行测算，可以直接测算。
2.负向数据的正向化
DEA模型要求投入与产出数据为正向数据，即投入越多，消耗的资源就越多；产出越大，产出的值就越大，因而对于投入与产出指标，采用绝对数而非人均数，更符合DEA分析中数据的特点。
同时，需要对产出指标中的负向指标进行正向化处理，对负向绝对数指标进行倒数处理，对负向相对数指标进行负数处理，保证所有产出指标都为单调递增。
例如，社区卫生投诉次数是负向指标，值越大，社区卫生环境公共服务的产出就越小。
因而本研究对负向指标进行了正向化处理。
3.缺失数据的处理
DEA分析中，要求数据不能有任何缺失，且投入变量不能为0。
但是在实际调研中，有一些数据出于多种原因无法获取或者是缺失。
通常情况下，对于缺失比例较小的，可以将缺失数据舍弃。
但是对于样本数量并不大的数据，如果对缺失数据进行舍弃处理，会损失许多重要信息，并使结果产生较大差异。
为了避免这种情况，通常对缺失数据进行插补，常用的有热层方法、距离函数匹配法、回归插补法、多重插补法。
本研究所采用的是均值插补法，用总体样本的均值来代替缺省值，可以减少估算方差。
4.冗余度相关分析
由于输入变量与输出变量之间容易存在线性相关关系，这样会影响评价结果，而输入变量之间或输出变量之间存在局部的线性关系，不会影响评价结果。
如果输出变量之间相关度很大，可以对指标进行适当的删减或合并处理。
如果DUM的数量较大，也可以不进行删减。
本研究采用Pearson相关系数对指标进行了相关分析，将一些冗余指标进行了剔除，最后得到了表3-1的指标。
5.数据的标准化处理
各个指标数据单位不同会影响结果，因而对于数据进行了标准化处理，采用公式
，以消除不同单位的影响。
二城市社区公共服务投入产出变量分析
（一）城市社区的分布情况
根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心“2015年城乡社区治理调查”数据，总计29个省（区、市）（不含新疆、西藏）的715个城市社区作为样本被纳入模型进行分析（如表3-2所示），东部地区有372个城市社区，中部地区有176个城市社区，西部地区有167个城市社区。
本研究将从社区、省际、区域三个层面对城市社区公共服务的供给效率进行比较分析。
各样本社区的具体名称作为保密资料，目前未公开，因而做社区层面分析时，只能用社区ID来替代。
表3-2城市社区分布情况
（二）城市社区公共服务总投入变量的描述性分析
如表3-3所示，首先，从经费投入来看，在统计的715个城市样本社区中，城市社区公共服务经费均值为71.63万元，标准差为422.87万元，最小值为0.05万元，最大值为9990万元，充分说明各城市社区之间在社区公共服务经费上的差距非常大。
其中，社区公共事务经费最大值为4990万元，最小值为0元，平均值为33.25万元；社区公共服务专项经费最大值为2000万元，最小值为0万元，平均值为9.26万元；社区承接上级政府的社区公共服务项目经费最大值为1000万元，最小值为0元，平均值为16.02万元；社区配套上级政府的社区公共服务项目经费最大值为2000万元，最小值为0元，平均值为10.72万元；社区支持社区社会组织发展经费最大值有1000万元，平均值仅为2.03万元；社区购买社会组织服务经费最大值为48万元，平均值仅为0.36万元。
可见，在构成社区公共服务经费的总投入中，社区用于发展社会组织与购买服务的经费比例较小，甚至许多社区并没有这两项经费的投入，而社区公共服务专项经费、社区承接上级政府的公共服务项目经费、社区配套上级政府的公共服务项目经费这些项目经费，占社区公共服务经费投入的比例基本达到了50.3%，传统的社区公共事务经费占到46.4%。
可见社区公共服务的项目经费比重较大，已经超越了传统的社区公共事务经费。
其次，从人员投入来看，社区工作人员（包括社区“两委”工作人员以及社区雇用专职人员）平均值为22.46人，标准差为38.22人，最小值为2人，最大值为534人，最大值是最小值的267倍，充分说明不同社区在社区人员上的投入差距也非常大。
具体从人员类型来看，社区“两委”工作人员最小值为1人，最大值为500人，平均值为13.10人；社区雇用专职人员最大值为150人，平均值为9.37人。
表3-3城市社区公共服务投入变量的描述统计
如表3-4所示，从城市社区公共服务经费的省际差别看，城市社区平均公共服务经费排在前三位的分别是浙江（404.60万元）、福建（201.96万元）和广东（118.72万元），排在后三位的分别是宁夏（14.13万元）、贵州（11.45万元）和甘肃（8.17万元）。
省际间投入最大值与投入最小值之间的差别约为49倍。
再具体到各项投入指标，城市社区公共事务经费投入排在前三位的分别是浙江（162.21万元）、福建（123.18万元）、广东（93.12万元），排在后三位的分别是黑龙江（3.90万元）、江西（3.18万元）、甘肃（2.51万元），最大值与最小值之间的差别约为64倍。
城市社区公共服务专项经费排在前三位的分别是浙江（217.42万元）、福建（74.85万元）、四川（53.14万元），排在后三位的分别是贵州（5.34万元）、海南（4.11万元）、河南（3.54万元），最大值与最小值之间的差别约为60倍。
城市社区支持社区社会组织发展经费排在前三位的分别是浙江（24.79万元）、北京（2.19万元）、江苏（1.49万元），河北和青海完全没有投入支持社区社会组织发展的经费。
城市社区购买社会组织服务经费排在前三位的分别是山西（2.97万元）、福建（2.51万元）、安徽（1.25万元），社区完全没有投入购买社会组织服务经费的省（区、市）多达6个，分别有海南、黑龙江、内蒙古、甘肃、青海、宁夏。
可见，在城市社区公共服务经费投入上，省（区、市）间的差别非常大。
从城市社区投入工作人员上看，人数排在前三位的分别是上海（46.58人）、海南（44.18人）、甘肃（41.85人），排在后三位的分别是河北（10.65人）、河南（10.06人）、宁夏（9.45人），最大值是最小值的4.9倍。
其中，社区“两委”工作人员数排在前三位的分别是海南（37.82人）、上海（32.45人）、甘肃（25.54人），排在后三位的分别是河南（7.00人）、宁夏（6.64人）、黑龙江（6.23人），最大值是最小值的6倍；社区雇用专职工作人员人数排在前三位的分别是广东（18.32人）、山西（16.61人）、甘肃（16.31人），排在后三位的分别是河南（3.06人）、宁夏（2.82人）、江西（1.50人），最大值是最小值的12倍。
表3-4省（区、市）间城市社区公共服务投入变量的比较
表3-4省（区、市）间城市社区公共服务投入变量的比较-续表1
表3-4省（区、市）间城市社区公共服务投入变量的比较-续表2
如表3-5所示，从城市社区公共服务投入的地域差别看，东部地区各省（区、市）城市社区公共服务经费均值为103.33万元，高于全国城市社区公共服务经费的平均值（71.63万元）。
其中，城市社区公共事务经费为55.12万元，高于全国平均值（33.25万元）；城市社区专项公共经费为44.32万元，高于全国平均值（35.99万元）；城市社区支持社区社会组织发展经费为3.55万元，高于全国平均值（2.03万元）；城市社区购买社会组织服务经费为0.33万元，低于全国均值（0.36万元）。
社区工作人员投入平均值为25.16人，高于全国平均值（22.45人）。
其中，社区“两委”工作人员为15.20人，高于全国平均值（13.10人），社区雇用专职人员为9.94人，高于全国平均值（9.37人）。
中部地区各省（区、市）城市社区公共服务经费均值为30.42万元。
其中，城市社区公共事务经费为9.91万元，城市社区专项公共经费为19.60万元，城市社区支持社区社会组织发展经费为0.38万元，城市社区购买社会组织服务经费为0.53万元。
除了社区购买社会组织服务经费高于全国平均值，其余全都低于全国平均值。
中部地区的社区工作人员投入均值为20.07人。
其中，社区“两委”工作人员为11.11人，社区雇用专职工作人员为9.01人，均低于全国平均值。
西部地区各省（区、市）城市社区公共服务经费均值为44.44万元，高于中部地区，低于东部地区。
其中，城市社区公共事务经费为9.09万元，城市社区专项公共经费为34.72万元，城市社区支持社区社会组织发展经费为0.38万元，城市社区购买社会组织服务经费为0.24万元。
社区工作人员投入平均值为18.96人。
其中，社区“两委”工作人员为10.05人，社区雇用专职工作人员为8.46人，均低于全国平均值。
总体上看，东部地区城市社区在社区公共服务经费、社区工作人员的投入上均为最高。
而中部地区在社区公共服务上的经费投入最低，但在社区工作人员的投入上高于西部地区。
西部地区在社区公共服务上的投入高于中部地区。
表3-5城市社区公共服务投入变量的地域比较
（三）城市社区公共服务总产出变量的描述性分析
从城市社区公共服务产出变量（见表3-6）来看，在统计的715个样本中，社区图书室数的平均值为1.07个，最多的社区设置了19个，而仍有社区没有建立社区图书室；社区社会组织个数平均值为3.57个，最多的社区可高达98个；社区养老床位数的平均值为6.80张，最多的社区提供300张床位；社区居民医疗保险参保人数的平均值为5079.04人，最高的社区人数可达50163人；社区居民养老保险参保人数的平均值为4630.14人，最高的社区人数可达44756人；最低生活保障领取人数的平均值为146.82人，最高的社区可达3100人；社区公共教育服务机构数平均值为1.44个，最多的社区高达191个；社区矫正人员与戒毒人员数的平均值为8.70人，人数最多的社区高达670人；社区生育二孩申请服务人数的平均值为12.23人，人数最多的社区高达500人；社区卫生投诉次数的平均值为7.90次，次数最多的社区高达1000次；社区零就业家庭户数的平均值为28.56户，户数最多的社区达250
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