铜川市土地利用总体规划.docx

铜川市土地利用总体规划.docx

《铜川市土地利用总体规划.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《铜川市土地利用总体规划.docx（110页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

铜川市土地利用总体规划

铜川市土地利用总体规划

（2006-2020年）

说明

铜川市人民政府

二0一0年七月

第一章区域状况

第一节基本情况

铜川市位于陕西省中部，处于关中平原向陕北黄土高原的过渡地带，是关中经济带的重要组成部分，介于东经108°34′-109°29′，北纬34°50′-35°34′之间，东邻蒲城县、白水县，南接富平县、三原县，西连淳化县、旬邑县，北靠黄陵县、洛川县，素有“渭北之古邑，延南之旧戍”之称。

全市辖3区（王益区、印台区、耀州区）1县（宜君县），土地总面积388959.00公顷。

2005年底总人口数为84.64万人，其中非农业人口39.93万人，占全市总人口的47.18%。

第二节自然条件

一、地形地貌

铜川市地处鄂尔多斯地台与渭河断陷盆地的过渡地带，属黄土高原南缘的残原区，横跨两个地质构造单元，辖区南北长84.03千米，东西宽83.97千米。

境内地势北高南低，地形起伏较大，海拔高度在650—1700米之间，最高峰庙山1734.2米。

地貌山峦纵横，峪谷相间，台塬广布，梁峁交错，分中高山、低山、塬台和谷地四种地貌类型。

二、河流水系

铜川市山高沟深，河流均是源头或上游，其特点是：

流程短，水量少，水位低，比降大，易涨落，能利用者甚微。

铜川境内的河流分为石川河和洛河两大水系。

石川河水系市内流域面积2240.80平方千米，其中流域面积在10平方千米以上的支流67条，主要河流有漆水河、沮河、赵氏河、浊峪河、清峪河、赵老峪河等。

洛河为铜川东北部的界河，境内流程35千米，流域面积1648.80平方千米，其中流域面积在10平方千米以上的支流78条，主要河流有白水河、清河、五里镇河、雷塬河等。

铜川水资源总量22042万立方米，其中地表水21069万立方米，地下水12607万立方米。

三、气象气候

铜川市属暖温带半湿润半干旱大陆性季风气候，具有四季分明、冬长夏短、雨热同季、雨量适中、温度偏低、地区差异明显、灾害比较频繁的特点。

可分为三个气候区：

南部台塬温暖半干旱气候区；中、东部残塬温和半温润气候区；西北部山地温凉湿润气候区。

多年平均太阳辐射量为1251.8—127.6千卡/平方厘米，年平均日照时数为2345.7—2412.5小时；年平均气温为8.9—12.3℃，极端最低气温-21℃，极端最高气温39.7℃；多年平均降水在555.8—709.3毫米之间；年平均风速2.2—3.1米/秒，常年主导风向为东北风；无霜期185天；最大冻土深度38—56厘米。

四、土壤和植被

由于铜川市地处陕北台凹南缘和陕甘宁凹缘褶断束的过渡地段，土壤地带性规律明显，兼有关中平原和陕北黄土高原土壤类型。

境内共有9个土类、15个亚类、72个土种，种类占全省的60%。

土类中以褐土分布最广，占51.5%；其它依次为黄绵土占1.5%，潮土占0.06%，水稻土占0.03%，紫色土占0.02%。

按照土壤质量等级高低依次排序为娄土、新积土、黑垆土、潮土、水稻土、黄绵土、褐土、红粘土、紫色土。

铜川市地处黄土高原苹果最佳适生区的中心地带，土地资源具备宜农、宜林、宜牧、宜果等多宜性特征，植被类型多样，植物种类繁多，构成了五种植被子生态系统：

森林、牧草地、传统农业、园林以及复合型生态系统。

拥有维管束植物618种，分属106科，384属。

其中蕨类植物9科13属16种；裸子植物2科3属3种；被子植物95科318属599种，5个亚种，38个变种。

此外还包括农作物、蔬菜果树、花卉和药用栽培植物184种，18个变种，分属70个科。

这些植物分别占全国植物科、属、种的30%、11.9%、2.4%。

五、矿产资源

铜川市矿产资源丰富，拥有能源、建材、金属、水气矿产资源四大类，12个矿种。

截至2005年，煤炭探明储量30.85亿吨，保有储量27.69亿吨，原煤总产量占全省的30%；油页岩探明储量5.216亿吨，居陕西省之首；铝土矿探明储量66.7万吨，占全省的91%；耐火粘土、陶瓷粘土探明储量分别为3400.8万吨、79.9万吨，居全省前列；水泥、化工用石灰岩探明储量11.27亿吨，保有储量10.67亿吨，居全省前列；另外还有煤层气、石油、水泥配料用黄（粘）土矿、铁矿、建筑用石料、砖瓦用粘土、紫砂土、矿泉水等。

第三节社会经济条件

全市交通便利,咸铜公路、西包公路、三铜一级公路、铜黄一级公路及正在实施的西铜高速公路改扩建工程，贯通南北，成为连接关中、陕北的枢纽，这种优越的地理交通区位条件为铜川市的社会、经济发展提供了可靠的保证。

城市化特征明显，2005年末，全市非农人口39.93万人，占总人口的47.18%。

境内矿产资源丰富，是陕西省煤炭、水泥、耐火材料、陶瓷和电解铝生产基地。

境内旅游资源也很丰富，位于耀州区的药王山、香山和印台区的玉华宫都是有名的旅游胜地。

2005年底，铜川市国内生产总值69.52亿元，占全省国内生产总值的1.89%，人均国内生产总值8236.97元，全社会固定资产总投资34.19亿元，社会消费品零售总额22.33亿元。

第二章规划修编的经济社会发展背景

本轮铜川市土地利用总体规划修编是在以下特定背景下进行的：

一、西部大开发战略深入实施

国家深入实施西部大开发战略和推进“兴边富民”行动，鼓励东部产业和外资向中西部地区转移，重大项目布局优先考虑支持中西部地区，尤其是近年来，西部大开发战略将进入基础设施和产业发展并重的新阶段。

铜川市在继续得到基础设施、生态环境、教育卫生等方面支持的同时，一些基础好、潜力大的优势特色产业有望获得更多的支持。

借西部大开发战略之东风，进一步推动铜川市的经济社会发展将是本轮规划中应当考虑的一个重点。

国家发改委提出了五个方面的扶持“西部崛起”：

一是加大对粮食主产区农业的投入力度，保障国家粮食安全，解决好“三农”问题，支持农产品生产基地和农业产业化体系的建设，加大对农田水利基础设施建设的投入，保证粮食产量的稳定和提高，适当增加对粮食主产区粮食的风险基金的补助，支持粮食批发市场的建设；二是指导和支持中西部中心城市为依托，加快发展城市群，经济带等经济密集区；三是中部六省有良好的工业基础，有些地方也是老工业基地，在中部和全国都占有重要地位，要继续巩固，支持其加快结构调整，促进新型工业化的进程；四是放宽对外开放的权限，从国家战略利益和WTO原则出发，统一对外开放政策，增加外商的选择余地，从整体上确保国家利益，因此，国家赋予东部、西部和东北老工业基地的有关信贷、税收、外贸、出口等对外优惠政策；五是支持中部六省基础教育的发展，建立中央、省、县三级财政对农村基础教育投入的合理分担机制，在实行以县为基础的同时，中央和省要加大投入比重，加大对劳动力的培训力度，充分发挥中部劳动力资源的优势。

二、《关中——天水经济区发展规划》逐步落实

《关中—天水经济区发展规划》的批准实施，进一步明确了铜川市作为关中——天水经济区“一轴”上的次核心城市，关中——天水经济区重要的能源、现代建材和农副产品加工基地以及与陕北能源重化工基地优势互补的承接地的战略地位。

随着《关中——天水经济区发展规划》的逐步落实，省内外资本、技术、产业流动日趋频繁，铜川将进一步发挥作为西部重要的地区中心城市的优势，在铝业、煤炭、水泥、陶瓷、果业、电力、食品、医药、电源及旅游等领域扩大影响力，加速全市工业化进程和产业优化升级，从而为优化全市土地利用结构和用地布局，促进全市土地利用和管理方式转变提供了原动力。

三、区内发展势头强劲

未来十五年是铜川市发展的黄金时期，将成为铜川市继往开来、加快发展的关键十五年。

铜川市已经积累了加快发展的基础，一批重大资源转化、传统产业技改项目相继建成和接续建设，煤炭、水泥用灰岩等优势资源储备充足，初显城市雏形的新区为新一轮发展开辟了广阔的空间，产业结构和经济增长方式发生了初步转变，经济增长的内在活力明显增强，全市人民思富求强的积极性空前高涨。

这些都为铜川市提供了优良的内外部发展环境，抓住这一可以大有作为的时期，对于铜川市实现跨跃式发展、夯实全面建设小康社会基础至关重要。

四、交通建设不断推进

铜川市扼南北交通要冲，是关中通往陕北的主要通道，是陕西境内铁路、公路均较发达的区域交通枢纽，综合交通优势十分显著。

而且依据《铜川市“十一五”交通发展规划》等相关规划，铜川市交通建设不断推进，“四通八达”的市域交通网络得以充实、扩建。

便利的对外交通网络使铜川市物资、原材料、产品等的运输具备了全方位的便利条件，为资源开发、信息传输、发展外向型经济不断提供新的机遇，对铜川市发展成为渭北的中心城市具有巨大的推动作用。

第三章土地利用现状和上轮规划实施情况

第一节土地利用现状与存在问题

一、土地利用现状

（一）土地利用结构

2005年铜川市土地总面积为积为388959.00公顷（583.44万亩），其中农用地面积为357735.00公顷（536.60万亩），占土地总面积的91.97%，建设用地面21647.00公顷（32.47万亩），占土地总面积的5.56%，其他用地面积为9596.00公顷（14.39万亩），占土地总面积的2.47%。

农用地中，耕地面积为82787.00公顷（124.18万亩），占农用地面积的23.14%；园地面积为22067.00公顷（33.10万亩），占农用地面积的6.17%；林地面积为180533.00公顷（270.80万亩），占农用地面积的50.47%；牧草地面积为67620.00公顷（101.4万亩），占农用地面积的18.9%；其他农用地面积为4728.00公顷（7.09万亩），占农用地面积的1.32%。

建设用地中，城镇建设用地为2006.00公顷（3.01万亩），占建设用地面积的9.27%；工矿用地3265.00公顷（4.9万亩），占建设用地面积的15.09%；农村居民点用地面积为13617.00公顷（20.43万亩），占建设用地面积的62.92%；交通用地面积为1708.00公顷（2.56万亩），占建设用地面积的7.89%；水利设施用地面积为525.00公顷（0.79万亩），占建设用地面积的2.42%；其他建设用地面积为521.00公顷（0.78万亩），占建设用地面积的2.41%。

其他用地中自然保留地土地面积为7635公顷（11.45万亩），占其他用地面积的79.56%；水域面积为1961公顷（2.94万亩），占其他用地面积的20.44%。

（二）土地开发利用程度

2005年，铜川市土地利用率为97.54%，土地垦殖率为21.28%，复种指数为140.8%，森林覆盖率为25.30%，人均土地面积0.46公顷（6.89亩），人均耕地面积0.10公顷（1.47亩），人均农村居民点用地306平方米、人均城镇工矿用地118平方米。

（三）土地利用效益

2005年，铜川市土地产出率为1.79万元/公顷，农用地产出率为0.11万元/公顷，建设用地产出率为14.11万元/公顷。

二、土地利用存在问题

（一）农业基础设施投资减少，耕地质量下降

上世纪80年代初土地包产到户以后，相关部门普遍存在轻农行为，对耕地统筹使用和规划指导越来越弱，对水利设施和水土治理投入越来越少。

长期以来，不但靠天吃饭，而且耕地质量令人担忧，水土流失、土地板结、耕层变浅、土壤酸化、环境污染等现象大量存在。

此外，近年来耕地占补平衡中的“占优补劣”，也加速了耕地质量下降和耕地污染面积的扩大，加之人口增长，农村工业化、城市化建设和西部大开发战略的实施，耕地面积也将不断减少，如不加以有效控制，势必影响粮食安全。

（二）坡耕地和中低产田面积大

铜川市是一个地形相对复杂的地区，地貌主要受外营力作用划分为山、塬、川和边坡重力等类型，以山地、丘陵为主，占土地总面积的67%；川塬占33%。

山地坡度大，25°以上陡坡、极陡坡地占67.1%，15-25°坡地占6.5%。

由于受地形地貌、土壤、气候、耕作栽培措施等因素的影响，耕地质量总体水平不高，坡耕地和中低产田面积大。

（三）人均耕地少且分布极不均衡

铜川市1999年耕地面积为97766.00公顷，人均耕地面积0.12公顷，尽管通过对耕地后备资源进行开发整理补充了部分耕地，但2005年铜川市耕地面积较1999年净减少15067.00公顷，2005年铜川市拥有耕地资源82784.00公顷，人均耕地为0.10公顷。

另外，因自然条件和历史发展等原因，耕地分布极不均衡，其优质耕地主要分布于耀州区，占全市耕地的45%左右。

（四）非农建设占用耕地逐年加大，土地供需矛盾日益突出

由于经济增长快，产业结构调整加快，与之对应的耕地利用变化也非常迅速。

当前铜川市正处于二、三产业快速发展时期，经济建设对耕地的占用数量将会逐年增加，耕地非农化现象将较为普遍。

一些经济较发达地区扩张增量式发展，导致集中连片的耕地大量被占用，一些地方开发区随意设立、盲目扩张，一些地方随意将农民的土地作为生财之道，违法用地现象屡有发生。

这些都必将加剧全市土地供需矛盾。

（五）城市、农村和工业的垃圾、污水对耕地的污染日趋严重

近年来城市、农村和工业的垃圾、污水对耕地的污染日趋严重，一些地区和工矿企业周边的耕地受“三废”污染较为严重，部分污水和废物直接排入农田，造成耕地土壤中重金属和有毒有机物含量大大超标；农用化学物质大量使用，农药、化肥、地膜残留过多，引起耕地土壤理化性质发生变化，造成耕地质量退化。

（六）大量圈地使耕地资源遭受破坏与浪费

根据铜川市土地利用变更调查结果，造成耕地减少的原因主要是生态退耕、农业结构调整和建设占用。

前两个方面的耕地减少，对耕地保护和粮食安全不具有根本性的破坏力。

但各类建设占用耕地的现象需要引起足够重视，对耕地的人为浪费和破坏，很难恢复其耕作条件和地力状况，远大于自然灾害对耕地的损毁力，后果十分严重，是今后铜川市耕地保护和粮食安全潜在的最大威胁。

第二节上轮规划实施情况

一、耕地保有量控制指标执行情况

上轮规划确定铜川市2010年的耕地保有量目标为97370.00公顷（146.06万亩），净减少330.00公顷（0.50万亩）,平均每年净减少约20.00公顷（0.03万亩）。

规划实施到2005年，耕地现状面积为82787.00公顷（124.18万亩），与规划目标相比，减少了14583.00公顷（21.88万亩）。

1996年铜川市耕地面积97700.00公顷，规划实施到2005年耕地面积为82787.00公顷，耕地净减少14913.00公顷，年均减少1657.00公顷。

规划实施期间，从1996-1999年，耕地面积比较稳定，保持在97700.00公顷左右，占农用地比重稳定在25％左右。

到2000年，耕地比1996年减少3138.00公顷；到2001年，比1996年减少7910.00公顷；到2002年，比1997年减少8194.00公顷；到2003年，比1996年减少10636.00公顷；到2004年，比1996年减少12198.00公顷；到2005年，比1996年减少14916.00公顷，耕地占农用地的比重下降到23.14％。

铜川市1996-2005年耕地变化情况及与2010年规划目标对比如图3-1所示。

图3-11996-2005年铜川市耕地变化情况及与2010年规划目标对比图

规划实施期间，铜川市由于建设占用、生态退耕、农业结构内部调整以及灾害损毁减少一部分耕地，同时通过土地开发复垦整理又补充了一定数量的耕地，但是耕地减少数量依然很大。

耕地减少的原因和去向是:

建设占用耕地837.73公顷（1.26万亩）；生态退耕10403.33公顷（15.60万亩）；农业结构调整5915.33公顷（8.87万亩）；合计减少耕地17200.39公顷（25.80万亩）。

其中在2000、2001和2003年实施山川秀美工程减少耕地面积8722.00公顷（13.08万亩）。

规划实施期间，耕地增加2263.75公顷（3.4万亩），其中土地复垦、开发、整理增加耕地1757.25公顷（2.64万亩），农业结构调整增加耕地85.00公顷（0.13万亩）。

增减相抵后，与1997年相比耕地减少14926.00公顷（22.39万亩）；与规划目标相比，耕地减少14586.00公顷（21.88万亩）。

若将生态退耕不计入耕地减少，到2005年，耕地保有量与规划目标相比，减少4182.67公顷（6.27万亩）。

综上分析，上轮规划实施到2005年，全市耕地保有量与规划目标相比，减少了14586.00公顷（21.88万亩），并且与规划确定的耕地保有量控制指标之间的差距有明显的扩大趋势，实现耕地保有量目标的难度正在逐年加大。

因此，铜川市今后要采取积极有效的措施保护耕地，进一步加强对耕地的保护力度，占用耕地与开发复垦耕地相平衡，并重点提高耕地质量，将保护耕地与发展经济放在同等重要的层面。

二、基本农田控制指标执行情况

上轮规划确定的铜川市基本农田保护目标为79200.00公顷（118.80万亩）。

规划实施期间，基本农田减少了11341.09公顷，其中:

生态退耕8740.99公顷，占77.07%；农业结构调整2580.82公顷，占22.76%；灾毁基本农田19.28公顷，占0.17%。

铜川市1996-2004年基本农田减少情况如图3-2。

图3-21996-2004年占用基本农田结构图

三、新增建设用地控制指标执行情况

铜川市上轮规划确定新增建设用地指标2830.00公顷（4.245万亩）。

从数量上看，上轮规划实施以来新增建设用地1386.77公顷（2.08万亩），占规划指标的49%，年均增加154.09公顷（0.23万亩）。

从结构上看，城镇新增用地705.29公顷（1.06万亩），占新增建设用地总量的50.86%；农村居民点177.25公顷（0.27万亩），占新增建设用地总量的12.78%；独立工矿109.36公顷（0.16万亩），占新增建设用地总量的7.89%；交通用地391.39公顷（0.59万亩），占新增建设用地总量的28.22%；水利设施用地1.48公顷（0.002万亩），占新增建设用地总量的0.08%；其他用地2.34公顷（0.0035万亩），占新增建设用地总量的0.17%。

从来源上看，新增建设用地主要来源于农用地，其中占用耕地1160.82公顷（1.74万亩），占新增建设用地总量的83.71%。

铜川市新增建设用地结构、占用耕地结构如图3-3，3-4所示。

图3-31997-2005年铜川市新增建设用地结构图

图3-41997-2005年铜川市新增建设用地占用耕地结构图

四、新增建设用地占用耕地控制指标执行情况

上轮规划确定建设占用耕地指标3000.00公顷，规划实施到2005年，建设占用耕地837.73公顷，是规划指标的27.92%，规划指标剩余2162.27公顷，规划实施情况良好。

但是，就铜川市的实际状况和发展形势分析，在规划实施的后五年里，经济增长、社会发展和生态保护等各方面都将显著增加对土地的需求，建设占用耕地会逐年增加，到2010年，规划确定的建设占用耕地指标很可能有大的突破，其理由如下:

（一）在规划实施的后五年，铜川市正处于经济上升时期，将迎来三个以大量用地为支撑的“高峰”，即:

人口高峰、城市化高峰、工业化高峰。

这三个高峰的叠加，将出现建设用地增加的刚性需求，导致建设占用耕地明显增长。

（二）铜川市社会消费结构正处于由“生存型”向“发展型”转型升级的过程中，对汽车、居住、休闲、娱乐、环境等用地需求内外发展经历中早就验证了的用地趋势。

（三）由于国家实施扩大内需政策，很多大型建设项目正加速建设，如西-延第二条高速公路等，这将导致用地需求不断增加，而铜川地处关中平原与黄土高原的过渡地带，耕地比例大，基本农田保护率高，相关建设项目的实施将不可避免的占用耕地。

第四章上轮规划编制实施评价

第一节上轮规划编制实施中存在问题

一、规划编制的问题

（一）规划理念的前瞻性不够，指标的编制不够科学

现行土地利用总体规划基本上都是土地行政主管部门组织编制的，是一种控制性规划，往往对当地社会经济发展的宏观前景和土地利用特点缺乏透彻分析。

规划实施表明，这种规划理念计划性太强，建设用地市场需求与规划指标计划分配的矛盾非常突出，缺乏体现土地利用总体规划的区域性、社会性、市场性、动态性和实用性。

规划的频繁修改，也充分暴露了原规划制定得不够科学，缺乏公众参与和知情，缺乏坚实的群众基础和可行的社会经济基础。

另外，现行规划是在1997年编制，1999年全面完成并经批准付诸实施的。

此后国家西部大开发战略、退耕还林还草工程、铜川市实施发展新区等重大工程的实施，以及规划编制时不少用地项目还处于建议、申报、论证阶段，有的甚至连意向性方案都没有，还有的部分项目是突发性等一系列问题，从而使铜川市建设用地的实际情况与规划所确定的目标之间存在较大差距，用地需求与现行规划之间出现比较突出的矛盾，结果导致规划的现实性差。

（二）规划编制的技术手段落后，制度建设滞后

随着计算机和地理信息系统技术的飞速发展，国土资源信息化管理已经成为土地管理的发展趋势，国土的信息化管理要求规划编制与实施管理信息化。

同时规划法制建设是实施规划的首要措施和根本任务。

经批准的土地利用规划是土地利用和管理的依据，具有法定效力，任何地方、任何人都无权随意调整或修改，这是规划严肃性和权威性的根本体现。

人们对此认识不足，加之地方经济发展与土地资源宏观管理之间的矛盾，从而导致规划实施中先占后批，多占少批等现象时有发生。

（三）规划过多地强调土地数量的平衡，忽视质量平衡

现行土地利用总体规划强调了耕地总量动态平衡、基本农田保护和建设用地规模控制，而忽略了推进集约利用、提高土地利用效益的重要性，使土地利用总体规划对社会经济可持续发展和土地资源可持续利用思想体现不多，生态经济的理念在规划中反映不足。

在耕地总量动态平衡的目标下，土地利用控制指标被简化为三项：

建设占用耕地指标、土地开发复垦指标和净增耕地指标。

在这样的条件下，土地利用总体规划的用地平衡也就相应地成为简单的耕地增减平衡。

二、规划实施过程的问题

（一）编制规划时对铜川社会经济发展的用地需求估计相对不足

现行规划是在1997年编制的，但随着社会经济的发展，同时国家先后实施了西部大开发战略，退耕还林工程，以及铜川市实施了“大力发展铜川新区，积极建设绿色产业走廊，完善改造调整老城”的建设策略，使全市城镇建设用地量明显加大，造成建设用地指标的提前透支和规划的频繁调整，从而使规划的控制力相对下降，降低了规划的实用性和权威性。

（二）有效控制耕地总量目标的难度较大

从数量上看，耕地减少的主要途径是建设用地占用、生态退耕、灾毁、农业结构调整等方面。

土地利用总体规划（1997-2010）提出到2010规划目标年，全市耕地控制在97370.00公顷以上，但实际上到2005年铜川市耕地面积仅为82787.00公顷，远远少于规划目标。

建设用地虽然实行占补平衡，但补充耕地的质量明显差于占用耕地。

在生态退耕方面，铜川市是黄河流域生态保护重点区域，生态退耕面积较大。

因此，生态退耕和灾毁占用的耕地在很大程度上不能实现耕地的动态平衡。

（三）各业实际用地情况与规划指标之间存在一定的差距

主要表现在：

（1）建设用地超出了规划所确定的规模。

到2010规划目标年，全市城市用地增加控制在2200.00公顷以上（其中：

新区城市用地增加控制在1900.00公顷以内，市区在建成区的基础上新增用地控制在300.00公顷以内），交通用地增加控制在630.00公顷以内。

而实际中各项用地基本上都超出了当初的规划指标。

（2）耕地保有量远远低于规划确定的规模。

规划要求到2010年，全市耕地控制在97370.00公顷以上，其中一级保护的基本农田33330.00公顷；二级保护的基本农田45870.00公顷。

耕地总面积减少330.00公顷，平