建设平安西藏的法治基础研究.docx

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建设平安西藏的法治基础研究

■唐小民

摘要：

长期以来，由于境外达赖集团从来没有放弃分裂祖国西藏的图谋及其他因素的影响，我国西藏不安定的因素始终存在。

为建设平安西藏,制度建设势在必行，而这种制度当首选法治，法治是也设平安西藏的有力保障。

因此，研究建设平安西藏的法治问题显得尤为重要而有意义。

关键词：

建设;平安;西藏;法治基础

建设平安西藏是构建和谐西藏的前提和基础，是促进西藏社会经济又好有快发展的内在要求。

法治是建设平安西藏的重要保障。

因此,夯实法治基础对促进西藏平安建设具有非常重要的意义。

-、建设平安西藏的重要意义

西藏地处我国西南边疆，青藏高原的西南部，全区面积120多万平方公里，有长达几千公里的边防线,地理位置非常重要。

因此，西藏平安则边防巩固，边防巩固则国家平安；而西藏不稳则影响国家的稳定。

所以，建设平安西藏事关全国，意义非常重大。

（一）建设平安西藏是构建和谐社会的需要

中国共产党十六届四中全会明确提出要“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”。

所谓和谐社会就是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。

从本质而言，和谐社会首先应该是平安社会。

只有社会平安稳定，和谐社会的各项要求才能实现:

一是社会平安,民主法治才有保障。

民主就是人民当家作主,法治是把人民的意志上升为国家的意志，转化为法律，以反映人民意志的法律来治理国家，法律在国家的生活中居于至高无上的地位。

只有社会平安稳定,人民才能当家作主,人民的意志才能按照法定程序转化为法律，且成为治理国家工具。

如社会处于无序状态，人民的意志就无法转化为法律，民主的作用、功能就无法实现。

二是社会平安，公平正义才能得以实现。

所谓公平正义是指公平合理、妥善地处理人与人、社会不同阶层之间的利益关系，权益受到侵害能够得到法律的救济。

公平正义的实现依赖于相关制度规则，依靠规则来处理不同利益主体之间的利益关系，其前提是社会稳定平安，否则，社会不稳，便会出现强盗逻辑，不按照制度规则办事，破坏已有规则,强者以强凌弱情况便会时有发生,因而，公平正义也无法实现。

三是社会平安，公众才能做到诚信友爱、充满活力。

诚信友爱、充满活力必须以社会平安稳定为前提条件，否则,没有平安，人人没有安全感，诚信友爱、充满活力是无从谈起的。

人整天为生活琐事奔波，为一己私利而忙碌，怎么可能讲诚信、讲友爱，也很难有活力去创新。

四是社会平安，安定有序、人与自然和谐相处才能得以实现。

安定有序、人与自然和谐相处同样是以平安为前提。

只有社会平安，人与人、人与自然才能有序相处。

否则，没有社会的平安,人与人、人与自然是不会有序相处。

因此，要实现和谐社会,构建和谐西藏，首先应建设平安西藏。

（二）建设平安西藏是促进西藏经济社会繁荣发展的需要

邓小平同志早在改革开放初期就指出，稳定是发展的前提保障。

他指出“我们坚定不移的原则是要有稳定的政治局面，以保证有秩序地进行四个现代化建设。

没有安定的政治环境,什么事情都干不成。

”②所以，稳定是条件，是保证。

这是小平同志在改革开放初期针对“改革、发展与稳定”的关系时所作的重要指示,对当前我们西藏的工作仍有指导意义。

在这里要特别指出的是:

小平同志当时所指“安定的政治环境”应作广义的理解,即还应包括安定的社会环境。

西藏经济社会要繁荣发展，仍然离不开稳定平安。

客观地说,西藏经济是一种依赖型经济，西藏经济的发展离不开中央的支持，离不开内地兄弟省区的支持。

只有西藏平安稳定，西藏地方政府才能集中精力发展经济;只有西藏平安稳定,区外企业才愿意到西藏来投资,区内企业也才能全心全意进行生产经营,也才会有大勉的旅客到西藏观光旅游，才能带动西藏其他产业的发展，西藏的经济社会才能繁荣发展。

否则，中央和西藏地方政府整天疲于维护稳定，何来西藏经济社会的繁荣和发展？

西藏不稳，区外的企业、商户不愿意到西藏来投资，区外的旅客不愿到西藏来旅游，何来西藏经济社会的又好有快发展?

2008年发生在西藏拉萨的“3.14”事件给西藏经济社会造成的巨大损失充分说明，西藏不稳定，西藏经济社会无法繁荣发展。

西藏改革开放20年的稳定发展，也说明只有西藏平安稳定，才有西藏经济社会的繁荣发展。

（三）建设平安西藏是巩固我国西南边疆的需要西藏地处我国西南边疆，青藏高原的西南部，全

区面积120多万平方公里，分别与缅甸、印度、不丹、锡金、尼泊尔等国接壤,有长达几千公里的边防线。

边防与西藏的关系非常紧密，可以说,边防的巩固离不开国家的支持，首先离不开西藏的支持;西藏的平安需要巩固的边防，而西藏的平安反过来也会支持边防的巩固。

因此，西藏的平安稳定是对巩固边防的有力支持。

否则，西藏不稳,无法支持边防，边防也就没有坚强的后盾。

因此,西藏不稳直接影响着边防的巩固。

为了巩固国家边防,必须建设平安西藏。

（四）建设平安西藏是与达赖分聚集团作斗争的需要。

达赖集团从来没有放弃分裂粗国西藏的图谋,从来没有停止阴谋分裂祖国的活动。

上世纪八十年代末，达赖集团在拉萨先后策划、煽动了一系列骚乱事件，严重地干扰了社会秩序，危害了社会安定。

2008年3月14日，在达赖集团极力策划下,极少数不法分子在拉萨实施打砸抢烧等暴力犯罪行为，给人民群众生命财产造成了巨大损失，严重破坏了西藏的稳定和发展。

达赖集团实施这些阴谋分裂破坏活动的目的，是不愿意看到西藏人民过上安居乐业、平安和谐的日子，是不愿意看到西藏经济社会繁荣发展，是不愿意看到西藏跨越式发展。

达赖越是不希望西藏经济社会发展，我们越要加快促进西藏跨越式发展,越要加快西藏经济社会繁荣发展，越要让西藏人民过上安居乐业、平安和谐的日子。

只有这样，才能不断打破达赖分裂集团的罪恶企图；只有这样,才是对达赖分裂集团最有力的斗争。

而只有建设平安西藏才能促进西藏跨越式发展，才能促进西藏经济社会繁荣发展，才能让西藏各族人民过上安居乐业、平安和谐的日子。

因此，建设平安西藏是对达赖分裂集团最有力的斗争。

二、法治是建设平安西藏的有力保障

依法治国，建设社会主义法治国家是我国宪法确立的治国方略。

西藏是中华人民共和国不可分割的一部分，实行法治是依法治国方略的根本要求。

而法治是一项复杂的系统工程，包括立法、执法、司法、法律监督与法律教育等环节。

法治以具备完备的法律体系为前提；通过司法、执法、法律监督的运行来维护社会秩序，促进社会经济发展;以法律的强制力发挥作用。

因此，法治对确保社会有序发展，促进社会平安具有非常重要的作用。

要建设平安西藏,促使西藏和谐有序发展,必须加强法治基础建设，法治能够为西藏的平安建设提供长效机制。

（一） 刑事法律能够打击分裂祖国、破坏社会穗定的刑事犯罪分子的嚣张气焰，在西藏影响平安稳定的重要因素是与达赖分裂集团勾结在一起的境内外分裂分子及其他刑事犯罪分子，尤其是与达赖分裂集团勾结在一起的分裂犯罪分子，他们对西藏和谐稳定的威胁最大，经常会实施一些分裂破坏活动。

对此，只有按照刑事法律的规定,给予严厉的刑事制裁和惩罚，才能打击分裂犯罪分子的嚣张气焰，维护西藏社会的平安稳定。

当然，普通的刑事犯罪分子，对社会造成的混乱和破坏也不可低估。

因此,还必须通过刑事法律对普通的刑事犯罪分子给予严厉打击。

在我国的法律制度中，刑事处罚是最为严厉的处罚。

同时，刑事法律是专门针对各种刑事犯罪活动进行打击的法律制度。

达赖分裂集团所实施的分裂祖国的活动，其他刑事犯罪分子所实施的犯罪活动，都具有严重的社会危害性、刑事违法性、应受惩罚性，尤其是达赖分裂集团所实施的分裂祖国的活动严重侵害了祖国的统一，完全应当适用刑事法律给予严厉的处罚,这也是刑事法律应当承担的使命。

而刑事法律及其功能的发挥是法治的重要环节。

因此，刑事法律对达赖分裂集团破坏社会稳定等刑事犯罪分子的打击,其本质是法治对建设平安西藏的有力保障。

（二） 法治的立法环节，能够为建设平安西藏提供法律依据。

任何一个社会人与人都会存在矛盾和纠纷，在西藏亦是如此,没有矛盾纠纷是不可能的。

关键是如何解决矛盾和纠纷。

矛盾和纠纷解决好了，几方当事人都得到满意结果,社会也就和谐平安了，否则，便会产生不安定因素。

从国家法治建设而言，本有一整套解决各种矛盾与纠纷的相关法律制度，比如,《中华人民共和国民法通则〉、《中华人民共和国婚姻法〉、《中华人民共和国继承法）、《中华人民共和国草原法〉等。

这些对解决西藏社会的矛盾与纠纷发挥了重要的作用。

然而，西藏是一个生活着以藏民族为主的少数民族地区，有特殊地理位置、气候、宗教习惯及文化传统等，因此，西藏社会人与人的矛盾与纠纷具有浓厚的地方性。

这就需要一套适合西藏地方风俗习惯、文化传统的地方性解决矛盾纠纷法律制度。

在这方面，我国宪法、民族区域自治法等授权西藏地方人大可以根据西藏的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。

因此，西藏地方人大及地方政府有相应的立法权。

而西藏地方人大及地方政府能够依照立法权，制定、出台适应西藏地方实践情况的自治条例和单行条例，为解决西藏地方性矛盾纠纷提供法律依据，因而对建设平安西藏提供有力的保障。

（三） 法治的司法环节，能够化解各种社会矛盾，解决各种纠纷，促进社会和谐发展。

近年来，随着社会的转型、体制的改革及市场经济的不断发展等，各种社会矛盾突显，从而引发了不少群众之间的利益纠纷;同时，由于部分政府机关工作人员工作作风问题,引发了不少群众对政府机关的偏见。

这些问题处理不好，很可能发展演变为群体性事件，从而构成影响西藏平安稳定的因素。

司法功能能够通过法定程序，公正合理地解决这些矛盾纠纷，使群众正当的利益诉求得到保护;行政诉讼也能够通过法定程序,公平合理地裁判政府行政机关与群众之间的矛盾，从而把群众之间的利益纠纷、政府与群众之间纠纷消除在萌芽状态。

（四） 法治的执法活动能够依法管理各项事务，维护行政管理相对人的合法权益，消除不安定因素。

行政执法与公民、特别是行政管理相对人的关系非常密切。

行政机关公平、公正执法，能够维护国家正常的行政管理活动，保障行政管理相对人的合法权益，从而促进平安西藏的建设。

行政机关如果执法不公，就会侵害行政管理相对人的合法权益，日积月果，天长日久，会激化人民群众与政府的关系，严重者也可能形成群体性事件。

反之，行政机关公平公正执法，切实维护了行政管理相对人的合法权益,树立了政府的良好形象。

群众支持政府工作、配合政府工作，对促进西藏社会和谐发展，平安与稳定无疑具有重要的意义。

（五） 法治的宣传功能够提高公民的权利意识，也能够提高公民尊法、守法的意识。

法律宣传的重要作A用在于把法律知识传授给公民，公民掌握了法律知识，£知道违反了法律要承担法律责任，触犯了刑法，要受到<刑法的处罚，这能促使公民尊法、守法，能够按照法律履提供的行为规则实施自己的行为，这样违法犯罪行为M发生的可能性也就大大减少，因此，法治的普法功能能s够促进西藏社会朝着健康有序、稳定而平安的方向发口展。

三、努力夯实建设平安西藏的法治基础

通过上述分析可以明显看出，法治是建设平安西藏的有力保障，因此，必须努力夯实建设平安西藏的法治基础。

（-）在人民法院设立专门的危安案件审判庭

当前及今后较长时期，达赖集团的分裂破坏活动及其他刑事犯罪将是影响西藏平安稳定的最大根源。

因此，建设平安西藏的任务在很大程度上是依法严厉打击达赖分裂集团的分裂破坏活动及其他刑事犯罪分子。

为了更有力、更准确、更有理地依法严厉打击达赖分裂集团的分裂破坏活动及其他刑事犯罪分子，必须在加强普通刑事审判工作，依法严厉打击普通刑事犯罪分子的同时，结合我国当前正在进行的司法改革，在人民法院设立专门的危安案件审判庭，以加强对危害.国家安全案件的审理，并不断总结危安案件的审判经*验，不断提高危安案件审判人员的审判业务能力。

（二）完善宗教亨务管理制度，严格执行宗教管理法律制度

由于历史及群众性信仰宗教等原因，达赖分裂集团始终把向西藏进行渗透的主要目标放在西藏境内的寺庙内，因而，寺庙僧尼是达赖集团拉拢渗透的主要对象。

因此，必须完善宗教事务管理制度,依法加强对宗教事务及寺庙的管理，严防达赖集团向区内寺庙进行渗透。

1、建立宗教教职人员退出机制

根据国务院出台的《宗教事务条例》，西藏自治区制定了实施《宗教事务条例》办法（以下简称《办法〉），应当说这个《办法》对于西藏依法管理宗教事务提供了法律依据，对推进西藏宗教事务管理法治化起到了重要的作用。

但是，还应当看到，这个《办法》还存在问题，没有建立宗教教职人员的退出机制。

该《办法〉只规定了教职人员的进入机制。

如第二十九条只规定宗教教职人员经宗教团体确认，报县级以上人民政府宗教事务部门备案后，可以从事宗教教务活动。

如果宗教教职人员违反相关规定，如何退出，没有相应规定，只是笼统规定“已被开除寺籍”，未持《宗教教职人员证》的人员,不得以宗教教职人员身份从事宗教活动。

但是，如

何退出、开除条件、开除程序等均没有明确规定。

因而影响了该《办法〉的可操作性。

因此,应当完善西藏自治区实施《宗教事务条例〉办法。

首先，建立宗教教职人员退出机制。

设立退出条件，退出程序。

对于自愿退出宗教教职人员身份的,经本人申请,所在寺庙民管会同意，在相关管理部门登记备案，则可以退出宗教教职人员身份。

这也可以体现宪法所规定的信仰宗教自由的原则。

其次，完善开除寺籍制度。

设立开除条件及开除程序。

开除条件可规定为实施了违法违章行为的予以开除，具体包括：

1、违反我国宪法、法律法规的;2、破坏信教公民与不信教公民和睦相处的;3、破坏不同宗教之间和睦以及宗教内部和睦的;4、歧视、侮辱信教公民或者不信教公民的;5、传播、美化民族分裂主义、宗教极端主义和恐怖主义的;6、其他违反法律法规规定的;7、不服从管理的。

开除程序可规定为：

1、开除。

对于实施了违法违章行为的僧尼，由该寺庙的民管会核实与事实相符的，向主管部门报告并经审核,对符合开除条件的予以开除;2、公示。

对拟开除寺籍的宗教教职人员，在其所在寺庙及当地给予公示。

开除制度在《办法》中应属重要的制度,通过这个制度可以把不遵守法律、法规及相关寺规的僧尼清退出宗教教职队伍。

2、依法加强对宗教事务及寺庙的管理。

尽管国务院制定出台了《宗教事务条例〉，西藏也制定了实施《宗教事务条例〉办法（试行）。

但是,在依法管理宗教事务方面仍然存在管理不到位、存在管理死角等问题。

因此，要在总结过去管理宗教事务经验的基础上,加强依法管理宗教事务:

一是要完善对寺庙僧尼的基本资料进行登记建档。

在对寺庙僧尼进行建档时，注意既要登记基本资料，同时，更要注重掌握僧尼的动态信息，还要掌握外来学经人员信息。

二是加强民管会组织建设。

三是要加强对游僧的管理。

（三）不断提高行政执法队伍的执法水平。

行政执法是国家行政管理的重要组成部分，行政执法队伍是国家行政执法主体。

行政执法队伍执法水平不高，执法不公，资任感不强，容易侵害行政管理相对人的合法权益,破坏政府机关形象，日积月累，会激化政府与行政管理相对人之荷的矛盾，严重者会产生群体性事件，形成不安定因素。

因此，必须不断提高执法队伍执法水平，消除执法不公,强化责任感。

1、完善行政执法人员准入制度

完善现有公务员录取制度，当前公务员在考录时法律内容所占的部分篇幅非常有限，因此，建议今后在进行公务员录取时要扩大对法律知识的考核，从源头上切实保证行政执法机关执法人员的素质，把严进口关。

2、 建立教育培训制度，强化执法人员培训教育

对法律知识严重欠缺，执法水平低下的相关执法人员，要通过组织教育培训的方法提高其执法水平。

在具体做法上要有针对性，根据不同部门的职责要求，分层次、有重点地研究和制定专门培训、定期培训制度，在培训形式上，采取集中与分散、缺什么补什么的方法，全面提高执法人员的素质。

3、 严格实行执法主体资格制

行政执法机关也应顺应国家司法制度改革的潮流,建立完善、统一、权威的执法资格考试制度，全面推行执法主体资格制，明确规定、严格执行只有通过资格考试的人员才能上岗执法。

执法违法、造成不良社会影响的,坚决取消资格，直至离岗学习再考取资格。

（四）加强普法宣传工作，提高全区各族人民的法律意识

在我区建设平安西藏法治基础，必须加强法律宣传教育，而法律宣传教育必须借助于全国正在进行的“五五”普法工作,但必须结合我区实际，有针对性地进行法律宣传工作。

首先,在法律宣传的内容上，应当选择刑法中的“危害国家安全罪”、“破坏社会秩序罪”、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国治安处罚法》、国务院《宗教事务条例》、西藏实施《宗教事务条例》办法（试行）等相关规定作为重点宣传内容。

其次,在宣传对象上,应当把寺庙僧尼、重点人口作为主要宣传对象。

应当在寺庙加强社会主义法治教育，教育寺庙僧尼爱国、爱教，遵守国家法律法规，坚决维护祖国统一，反对分裂。

在重点人口中，要广泛宣传法律法规，提高其自觉守法意识。

作者单位:

西藏自治区党校综合教研部责任编辑:

次仁多吉