某某省某某市某某路地下综合管廊PPP项目物有所值评价报告.docx

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某某市汇明路地下综合管廊PPP项目

物有所值评价

某某二〇一六年八月

某某市汇明路地下综合管廊PPP项目

物有所值评价

某某二〇一六年八月

目 录

第一章项目概述 1

一、项目基本情况 1

（一）项目名称 1

（二）项目背景 1

（三）项目建设的必要性 1

（四）项目运作的目标和意义 2

二、项目经济技术指标 3

（一）项目地理位置 3

（二）建设内容 8

（三）投资规模 8

（四）资金渠道 9

（五）投融资结构 9

三、项目实施机构 10

四、项目公司 11

（一）项目公司的设立 11

（二）项目资本金 11

（三）出资主体 11

五、项目回报机制 12

第二章 物有所值评价概述 13

一、物有所值评价的含义 13

二、负责机构 13

三、物有所值评价的基本原则 13

四、项目编制依据 13

第三章 物有所值定性评价 16

一、物有所值定性评价指标分类 16

（一）基本指标 16

（二）补充指标 16

二、物有所值定性评价基本指标说明 16

（一）全生命周期整合程度 16

（二）风险识别与分配 16

（三）绩效导向与鼓励创新 19

（四）潜在竞争程度 20

（五）政府机构能力 20

（六）融资可获得性 20

三、物有所值定性评价方法 20

四、定性分析专家小组评审流程 21

五、物有所值定性评价相关表格 21

六、结论和建议 25

第四章物有所值定量评价 26

一、物有所值定量评价概述 26

（一）物有所值定量评价概念 26

（二）物有所值定量评价逻辑思路 26

二、物有所值定量评价测算 26

（一）物有所值定量评价标准 26

（二）PPP值 26

（三）PSC值 38

（四）PSC值与PPP值比较 44

三、结论 44

第一章项目概述

一、项目基本情况

（一）项目名称

某某市汇明路地下综合管廊PPP项目。

（二）项目背景

2016年04月21日国家财政部、住房城乡建设部在中国建筑文化中心开展了

“2016年全国地下综合管廊试点城市竞争性评审”。

本次竞争性评审共有20个城市参加，选取15个作为试点城市，评审结果于当日产生。

最终，某某市市成功入选2016年全国地下综合管廊试点城市。

（三）项目建设的必要性

1、转换政府职能

政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。

双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

2、缓解政府财政支出压力

由于某某市经济发展迅速，财政支出压力较大，公共基础设施建设需求明显，政府财政压力较大。

地下综合管廊项目投资数额巨大且工程建设复杂。

本项目如采用传统模式建设，政府须在两年建设期内投入大量资金，如采用PPP模式政府可通过在10年到30年的运营期内购买服务的方式，向社会资本支付投资成本和合理收益，从而将当期的一次性支出延长为多年的财政稳定性支出。

3、提高公共服务供给效率

通过发挥公私部门的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，并建立激励

28

相容的约束机制，把政府的政策目标、社会目标和私人部门的运营效率、技术进步内在动力结合起来，充分提高公共产品供给效率。

PPP模式通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护地下综合管廊的大部分工作，而地下综合管廊建设最终目的是为公众提供公共产品或公共服务，政府通过可行性缺口补助支付社会资本的建设成本、运营成本及合理回报来采购社会资本提供的这些公共产品或公共服务。

这样，可以增强公共产品和公共服务的供给能力，提高公共服务和公共服务的质量和效率。

4、拓宽社会资本投资渠道

社会资本的发展趋势在中国的发展过程中发挥着十分可观的作用，应利用这种发展趋势来吸引更多的社会资本对地下综合管廊运用PPP模式进行投资，地下综合管廊项目具有稳定、长久的利润回报，能够满足社会资本的基本需求。

5、最小成本实现项目建设和运营。

本项目属于准经营性项目，本项目适合采用可行性缺口补助的回报机制，其本身具备收益性，如采用PPP模式运营，可促使社会资本通过提高管理水平等方式提高利润，通过市场的渠道完成收益，使政府在建设期以较少投入完成综合管廊的建设项目，实现项目的社会服务功能，减少投资，增加产出。

（四）项目运作的目标和意义

本项目运作的目标：

通过社会资本筹集项目资本金和融资，完成全部项目的投资、建设、运营和移交。

本项目的意义在于充分地利用地下空间，节省投资，对拉动经济发展、改变城市面貌、保障城市安全都具有不可估量的重要作用。

通过本项目的实施，将推动政府与社会资本合作模式在我市的应用，起到较好的示范作用：

1、促进经济转型升级、支持新型城镇化建设。

政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

2、加快转变政府职能、提升政府治理能力。

规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。

3、深化财税体制改革、构建现代财政制度。

根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。

政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

推广使用“PPP”模式，是支持新型城镇化建设的重要手段。

有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。

二、项目经济技术指标

（一）项目地理位置

本项目位于某某市西部城区城乡结合部未利用的空地，少部分进入城区道路和绿化带下，自槐安西路与吉恒街交口起，延东南方向与西三环并行，过石铜路立交桥向东，沿规划的汇明路至清水街止。

本项目位置示意图

断面图

现场照片

槐安路

振港路段

红旗大街路段

汇明路段

（二）建设内容

本项目线路全长7.18km，投资范围包括管廊的建筑工程、供电照明、通风、排水、自动化及仪表、通信、监控及报警、消防等辅助设施、入廊电缆支架、入廊污水管道、控制中心、污水提升泵站的相关费用。

项目投资不包括其它入廊管线费用。

汇明路综合管廊建设工程位于某某市西南（南北向为规划吉恒街，东西向为现状汇明路），设计总长7.18km,项目起自槐安路，至清水街止。

途径槐安路、南二环、新石北路、中路、南路、育新路、友谊大街、红旗大街、汇宁街、滨河街等13条被交道路。

其中在新石南路至汇丰路段与规划地铁4号线为共线段，总长约2.0km。

本项目设计管廊为4-5舱（槐安路-汇宁街5舱、汇宁街-清水街4舱），廊体净宽度分为：

15.9m、18.3m、19.5m三个宽度。

管廊位于规划道路东侧（北侧），局部位于红线外10m绿带内。

设计入廊管线包含给水管（DN300-DN500）、再生水

（DN500-DN1000）、污水管（DN600-DN1200）、电力管（220kV高压4回，110kV高压2-7回，10kV中压20-24回，）、通信管（48孔）、热力管（2*DN1400）、燃气管（DN250）共计7类市政管线。

本次管廊区间段设计控制覆土3.5m,节点段覆土1.0m,共计沿管廊区间段内布设端部井1座、出线井31座，投料口与进风井20座及排风井20座。

于汇

宁街与汇明路交叉口西南侧设综合管廊控制中心及污水提升泵站各1座，总计占

地面积约0.85公顷，其中污水提升泵站设计规模为4.0万t/d,占地0.1公顷。

（三）投资规模

投资范围包括工程费、其他费用、基本预备费、建设期贷款利息等。

本项目总投资12.86亿元。

其中建设投资12.38亿元，建设期贷款利息0.48亿元。

本次测算包含专项补助资金，2016年0.8亿元，考虑此因素，贷款、利息、总投资与概算编制说明数不同。

项目投资不包括其它入廊管线费用（污水管线除外）、征地拆迁费用。

（四）资金渠道

结合某某市地下综合管廊建设现状及对比各投融资模式后，选择PPP+EPCO模式作为本项目的投融资及建设运营模式。

资金形式采取“以社会投入为主，地方财政投入为辅”的原则，项目资金渠道包括中央补助专项资金和通过PPP模式筹集资金。

PPP项目公司资本金比例为

20%，其中政府方共出资20%，社会资本方出资80%，剩余资金由项目公司通过银行贷款或其他融资渠道解决。

（五）投融资结构

本项目投资总额约12.86亿元，其中资本金2.60亿元，融资9.78亿元，建

设期利息0.48亿元。

本项目资金渠道包括政府方资本金、社会资本方资本金、上级专项资金、项目公司融资资金筹措。

本项目投资总额约12.86亿元，资本金占总投资（以概算编制说明总投资为基数）比例为20%，各投资方须在项目公司成立后20日内将项目资本金以货币资金形式注入项目公司账户。

政府方与社会资本方在项目公司中股权出资比例为2:

8。

某某市人民政府授权某某市城市建设投资控股集团有限公司为本项目中的政府方出资代表，与社会资本共同成立PPP项目公司。

其中，某某市城市建设投资控股集团有限公司占股20%，约0.52亿元，社会资本占股80%。

约2.08亿元，剩余资金由项目公司通过银行贷款或其他融资渠道解决。

根据《开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》财建【2014】839号，文件指出：

中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。

对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励

10%。

”某某市作为全国第二批地下管廊试点城市每年有4个亿补助资金，共补贴3年，用于本项目2016年财政专项补贴资金约0.80亿元。

三、项目实施机构

本项目由某某市人民政府授权某某市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）为该项目实施机构，市住建局在授权范围内负责某某市汇明路地下综合管廊项目的前期评估论证、实施方案编制、社会资本方选择、PPP项目合同签订、项目监管、项目及资产移交等工作。

四、项目公司

（一）项目公司的设立

本项目以公开招标的形式选定社会资本方，与某某市城市建设投资控股集团有限公司（以下简称市城投集团）成立项目公司。

项目公司成立后，由政府指定出资方和社会资本成立的项目公司负责本项目的投资建设、经营、管理以及维修养护等，项目采用PPP+EPCO方式运作，合作期限30年，其中建设期2年，经营年限为28年。

（二）项目资本金

本项目投资总额估算为12.86亿元。

根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》相关规定，项目公司应由社会资本控股。

根据国务院《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发【2015】51号）的要求：

“一、各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按以下规定执行。

城市和交通基础设施项目：

城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。

房地产开发项目：

保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%。

产能过剩行业项目：

钢铁、电解铝项目维持40%不变，水泥项目维持35%不变，煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目维持30%不变。

其他工业项目：

玉米深加工项目由30%调整为20%，化肥（钾肥除外）项目维持25%不变。

电力等其他项目维持20%不变。

”本项目资本金比例为总投资（以概算编制说明总投资为基数）的20%。

（三）出资主体

1、政府方的出资主体为某某市城市建设投资控股集团有限公司。

2、社会资本的出资主体通过公开招标方式确定。

五、项目回报机制

依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南》（财金【2014】

113号）第十一条第四款的规定：

“社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式”。

使用者付费（UserCharge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

可行性缺口补助（ViabilityGapFunding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

政府付费（GovernmentPayment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（AvailabilityPayment）、使用量付费（UsagePayment）和绩效付费（PerformancePayment）。

项目公司根据政府制定的的标准收取入廊费、管廊日常维护费，属于准经营项目，经测算使用者付费部分不足以覆盖项目总投资，不足部分需政府对项目公司予以经济补助。

本项目回报机制为可行性缺口补助模式。

第二章 物有所值评价概述

一、物有所值评价的含义

物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式实施基础设施及公共服务项目的一种评估方法。

物有所值评价包括定性分析和定量分析。

政府传统采购模式是指政府及其所属机构直接负责项目设计、投融资、建设和运营维护等工作（含委托他人执行其中部分工作），并承担项目主要风险，一般不奉行全生命周期管理理念的采购模式。

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》要求：

财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

二、负责机构

财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量开展工作。

三、物有所值评价的基本原则

物有所值评价应遵循真实、公允、客观、公正的原则。

四、项目编制依据

1、《关于开展2016年中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财办建

【2016】21号）；

2、《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发【2013】36号）；

3、《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国发【2014】27号）；

4、《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建【2014】839

号）；

5、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发【2015】

61号）；

6、《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国办发【2015】

51号）；

7、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）；

8、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金【2014】156号）；

9、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76

号）；

10、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】

113号）；

11、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库【2014】215号）；

12、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发【2015】42号）；

13、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015第25号令）；

14、《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》（冀政【2014】125号）；15、《开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建【2014】839号）；

16、《河北省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》（冀政【2014】44

号）；

17、《关于在全省公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（冀政办发【2015】36号）；

18、《关于推进城市地下综合管廊建设的实施意见》（冀政办发【2015】35号）；

19、《关于印发某某市推进城市地下综合管廊建设实施意见的通知》（石政办函

【2015】157号）；

20、某某市发改委《关于汇明路综合管廊建设项目建议书的批复》（石发改投

资【2016】229号）；

21、《关于汇明路综合管廊建设项目可行性研究报告的批复》；

22、《汇明路综合管廊建设项目可行性研究报告》；

23、《汇明路综合管廊建设项目初步设计》；

24、《某某地下综合管廊试点实施计划》。

25、《PPP物有所值评价指引（试行）》财金【2015】167号

第三章 物有所值定性评价

一、物有所值定性评价指标分类

（一）基本指标

物有所值定性评价基本指标有6项，分别是：

全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、融资可获得性。

（二）补充指标

物有所值定性评价补充指标有6项，分别是：

项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性。

二、物有所值定性评价基本指标说明

（一）全生命周期整合程度

全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

本项目合作期限为30年，

其中建设期2年，运营期28年。

政府方在项目全生命周期内负责建设期部分出资责任、运营期可行性缺口补助责任、项目市场价格的调节责任和对项目的监管责任。

社会资本方负责除政府出资外所有的出资责任和设计、建设、运营、维护、融资等责任。

（二）风险识别与分配

风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

本项目风险矩阵如下：

风险承担主体

风险类别

政府

社会资本

共同分担

备注

政治风险

宏观经济变化

√

征用和公有化

√

恐怖袭击

√

政策

风险

政策法律

√

政治因素

√

合约/管制风险

合同违约

√

合同约定指标发生变化

√

设计

风险

管廊设计相关参数

√

建设风险

征拆风险

（征地拆迁、搬迁）

√

审批获得/延误

√

土地使用

√

行业标准变化

√

技术风险

√

融资方式，融资成本高

√

资金不能满足施工进度要求

√

施工质量

√

施工安全

√

施工成本超支

√

政府原因工期延误

√

社会资本原因工期延误

√

缺陷与隐蔽缺陷

√

施工技术

√

风险承担主体

风险类别

政府

社会资本

共同分担

备注

迟延提供施工图纸

√

工程变更

√

分包商违约

√

劳资\设备获取

√

劳动争端\罢工

√

项目管理风险

项目管理

√

自然环境风险

生态环境

√

大气环境

√

水体环境

√

噪音环境

√

固体废弃物影响

√

社会环境风险

交通出行

√

基础设施

√

文物古迹

√

社会其他影响

社会舆论

√

社会治安

√

经营风险

经营策略失误

√

服务质量差

√

技术落后

√

运营成本超支

√

维修事故

√

设备故障

√

信息网络故障

√

风险承担主体

风险类别

政府

社会资本

共同分担

备注

执业人员流失

√

运营不达标

√

项目公司破产

√

品牌信用变差

√

市场风险

市场最低需求

√

通货膨胀

√

税收风险

√

市场需求变化

√

利率变化

√

移交

风险

项目移交风险

√

法律

变更

法律变更

√

不可

抗力

自然灾害、如火灾、地震、风灾、大雪及战争等

√

（三）绩效导向与鼓励创新

绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，能否鼓励社会资本创新。

本PPP项目为某某市第一个PPP项目，某某市政府在地下综合管廊项目上实施PPP模式的目的是发挥社会资本自身优点，在满足设计要求的基础上，鼓励社会资本集思广益，利用建设方法和管理模式的创新，为社会提供更多更优质的服务，从而提高社会生产效率，降低社会生产服务成本。

（四）潜在竞争程度

潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

（五）政府机构能力

政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

本项目的政府机构能力主要考核某某市政府对地下综合管廊PPP项目与潜在使用者的协调能力、政策制定和实施能力、PPP项目合同履约能力、PPP项目日常监管能力等。

（六）融资可获得性

可