我国特大城市社会稳定面临的挑战及对策思路.docx
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我国特大城市社会稳定面临的挑战及对策思路
我国特大城市社会稳定面临的挑战及对策思路
杨 雄 陶希东
2012-8-2415:
18:
29 来源：
《毛泽东邓小平理论研究》2007年第4期
一、社会稳定是多元机制互
动整合的动态平衡状态
我们认为，所谓社会稳定，是不同时期社会的一种相对平衡状态，不存在没有矛盾和冲突的绝对稳定，它是包含多个变量的函数，需要多元化制度或机制的综合保障，即社会稳定是多元机制之间互动整合的动态平衡状态。
根据西方发达国家（特别是西欧国家）的社会发展经验，成功维护社会稳定需要以下主要机制：
第一，社会福利和社会保险机制，加强国家对收入的二次分配，有效缩小贫富差距，这是维护社会稳定的安全网。
第二，具有文化特色、以法律观念和价值观念为基础的社会矛盾多元调节机制，主要包括：
一是建立劳资对话机制，调节社会矛盾；二是社会矛盾和争端的依法解决机制。
第三，以大众媒体为主渠道的市民宜泄机制，让媒体起到民众不满情绪“减压阀”的作用。
第四，注重传统和公共意识的人文教育机制。
注重对公民的社会责任和社会义务等课程教育，使公众普遍具有法制意识和公德意识，做到自我约束、负责任和遵守公共道德。
第五，城市危机管理的社会参与和应急联动机制。
从纽约9．11恐怖袭击、北美地区大停电，到SARS疫情、印度洋海啸、伦敦地铁爆炸案等危机事件的处理表明，西方发达国家特别注重建设缄市应急文化，提高市民应急素质和能力；以社会和社区为基础，把普通城市居民和各种社会组织充分组织和动员起来，使其参与到城市危机管理之中，塑造各种社会主体之间、政府和社会之间横向携手合作、快速联动、相互援助的全社会型防灾和救灾网络，大大提升城市危机应对能力，以保建与文化话语的制定和锤炼进一步结合起来，通过文化话语建设来更好地表现文化价值观。
文化价值观是文化结构中的核心和深层，是文化话语的基础；文化话语则处于这一结构的表层，以具体而生动的方式宋体现文化价值观，使之成为一种实践性的应用。
通过一系列的话语过程，文化价值观获得了实践的形式，从无形的价值形态转变成各种有形的价值形态，这种转变过程使一种文化价值体系不断“增值”或扩大自己的影响域。
文化话语建设是通过理论与经验的创造性集合，建立起观念价值与实践领域的中介，将思想、意义、规范等经过话语转变而广为传播，持特大城市社会稳定。
二、我国特大城市社会稳定面临的新形势和新问题
对我国而言，影响社会稳定的因素主要有三个方面：
首先是境内外敌对势力的渗透、颠覆对社会稳定的破坏；其次是严重刑事犯罪活动突出、社会治安形势恶化对社会稳定的影响；第三是人民内部矛盾引发的群体性事件对社会稳定的冲击。
具体而言，作为我国政治、经济、文化中心的一些特大城市，在保持社会稳定方面普遍面临着以下新的挑战。
第一，城市化、市场化和产业高度化加快了社会结构重组步伐，导致缄市失业率上升，弱势群体增加，社会矛盾复杂化。
城市世界化、世界城市化是当今世界发展的重要趋势之一。
20世纪90年代以来，尤其是21世纪以来，我国城市建设开始进入一个快速起飞期，城市化率逐年攀高，2005年中国城市化率达到42．99％。
虽然特大城市的城市化水平普遍很高，但我国城市化发展存在严重的被动城市化特征，城市建设所带来的地域急剧扩张导致了大量失地农民这一新的弱势群体的出现。
加上因城市建设动拆迁、征用土地补偿、经济纠纷、房屋买卖纠纷、医疗纠纷、历史遗留问题等，造成特大缄市居高不下的上访和信访数量，甚至引发很多群体性事件，给城市社会稳定造成很大冲击。
另外，当前特大城市市场化和产业高度化，也带来了较为严重的失业问题。
特别是随着特大城市社会结构与群体利益的分化，社会闲散青少年、吸毒人员、刑释解教人员等群体也日益扩大，如果对这些人引导不好，将严重影响社会的稳定。
第二，特殊发展时期社会二元结构促使城市贫富差距、阶层差异扩大，社会风险积累不断增加。
当前上晦、北京，广州等特大城市正处于人均GDP超过5000美元的人民内部矛盾的凸显期，市民的民主参与意识高涨，特别是二元化的社会结构致使贫富差距急剧扩大，成为影响社会稳定的主导因素。
尽管城市居民之间由于多种原因在收入分配上存在差别是必然的，但这种差别在特定时期应当被控制在适度的范围内，应将现实的社会承受力等因素加以充分考虑。
’一旦基尼系数超高后，低收入阶层就会产生“相对被剥夺感”，引发一系列社会问题。
同时，将使社会两极分化严重，社会风险积累增加，不利于社会健康发展。
第三，城市规模的巨型化，致使特大城市安全凸显隐藏性、突发性和脆弱性。
城市越大，面临的各种传统和非传统、自然和社会的致灾因素越多，安全风险越高。
从某种意义上说，特大城市比其他城市更脆弱。
一是城市规模大，诱发突发公共事件的因素更多、几率更大；二是城市规模大，预防和处置突发公共事件的难度更大；三是城市规模大，突发公共事件可能造成的危害和损失也更大。
所以，特大型城市灾情的致灾因素既有自然地理的因素，也有人为因素，且不同灾情之间的关联度大，灾情有叠加性、群发性、突发性，灾情的危害具有放大效应，社会总体比较脆弱。
第四，行政权力的资本化容易造成某些政治腐败，损伤了政府合法性和政党权威性，官民冲突或对抗有可能进一步增加。
一个廉政型、服务型的政府是维护政府政策合法性井提高执行力的重要前提，也是人民群众高度认同、维护社会稳定的重要手段。
权力资本化趋势下的腐败型政府必然引发当地群众的不满情绪，最终会将社会引向混乱和无序。
如果不能有效地制止公权非程序化、权钱交易和政府腐败问题，就会引发市民对政府形象与政策的“认同危机”，政府将越来越成为一些因社会转型而变成弱势群体的人的发泄对象，形成尖锐的官民对立，必将严重影响城市社会稳定。
第五，全球化与一体化加剧了社会流动，特别是全球化幌子下境外敌对势力插手我国人民内部矛盾，对特大塘市社会稳定带来新的挑战。
首先，伴随着经济全球化和区域一体化，特大城市社会流动速度加快。
流动人口在弥补特大城市劳动力结构性短缺、缓解人口老龄化压力的同时，也给城市公共管理和公共服务带来挑战。
其次，在全球化的幌子下境外敌对势力选择有重要影响的特大城市不断渗透，城市社会稳定将面临新的挑战。
三、构建特大城市社会稳定机制雷要新思路
社会稳定是一个多元函数，必须综合考虑各方面因素。
特别是对社会复杂性很高的特大城市而言，维护社会稳定的制度设计更需要与时俱进，符合时代特征和大都市特征，以便更好地解决社会矛盾。
我们认为，在当前形势下，特大城市社会稳定机制建设应该遵循以下思路：
第一，防止产生新的“路径依赖”，促进经济、社会、政治、文化协调发展。
“路径依赖”指的是一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的“路径”，制度变迁只能按照这种路径走下去。
狭义上，路径依耪意味着一旦一个国家或城市沿着一种轨迹开始发展，以后改变发展道路的成本就非常高。
尽管存在着其他的道路选择，但已建立的制度会阻碍对初始选择的改变。
据此，我国特大城市在维护社会稳定中，应全面树立科学发展观、可持续发展、和谐社会等国内外先进理念，追求经济、社会、政治、文化的协调发展，借助政府、市场、社会的共同力量，维护社会安全与稳定。
第二，建立一个具有高度威权的政治领导集团和政府管理机构。
国际社会发展经验表明，有一个高度威权、有能力的政治领导集团和政府，是一个社会形态得以长久存在和持续发展的关键。
我国特大城市要想成为真正具有世界影响的国际大都市，就必须强化党政工作法治化、规范化、程序化，遏制腐败，重塑执政党和政府权威，提升执政党的执政能力和政府的执行力，依靠“强政府（规模小而能力强的政府）、大社会”体系使各项政策得以有效落实。
特别是在社会治理过程中，特大城市当政者要特别关注执政能力与人才圈之间的关系，通过建立新机制和新制度，确保强有力的人物或人才源源不断地进入领导层，才会切实提高执政能力，保持政治社会的稳定。
第三，建立一套有中国特色和特大城市特点的城市社会稳定机制。
社会稳定与经济发展水平和发展阶段紧密相关，处于不同经济发展水平和阶段的城市，社会稳定所面临的问题及解决方式不尽相同。
因此，特大城市的社会稳定机制建设，既要充分吸收借鉴世界其他城市的相关经验，·又要考虑自身的功能定位，寻求一套具有中国特色、特大城市特点的社会稳定机制。
具体而言，就是要充分考虑外来人口集中、中心城区人口密度高、城市规模巨型化、经济高速发展、体制深度转型、文化多样性突出、国际化趋势强劲等特征，理性分析特大城市社会系统的复杂性、群体事件的潜在突发性、城市整体系统的脆弱性等特殊因素，特5，j注重城市日常治安管理和应急联动管理。
第四，构筑政府、市场、社会、公民间合作互动的复合治理体系。
风险社会的来临带来了公共领域的扩展与私人领域的再造双重结果。
随着公共领域的扩展，任何单个治理机制都无法应对经济全球化时代的风险，因此需要建立起新的治理机制，这就是复合治理。
治理主体多元化和多元主体间网络互动合作化是复合治理的基本特征。
据此，特大城市在社会稳定机制建设中，除了强化政府自身的能力和权威外，还要注重培育民间商会、协会、中介机构、社区自治组织等非政府组织和社会工作者队伍，充分发挥社会自身力量，力争走社会稳定社会化和自组织的发展模式。
第五，加强省市际与国际合作，共筑安全、共赢的和谐区域与和谐世界。
在当今全球化时代，维护社会稳定是一个城市、国家乃至整个国际社会的共同义务。
因此，我国每个特大城市应加强与周边兄弟省市之间的协商，在公共卫生事件、流域污染、跨界犯罪、自然灾害等跨界性区域公共安全领域，构建信息共享、政策法规协同、联合打击的区域安全合作框架，共创安全和谐的大都市圈。
同时，要在恐怖主义、因特网安全、公共危机、企业社会责任、国际劳工标准等全球性问题方面加强国际合作，不断提升特大城市安全防范的国际化水平。
四、特大城市社会稳定重在综合机制内容的建设
我们认为，特大城市社会稳定机制是一个机制群的集合体，它主要包括社会宜泄机制、社会监督机制、社会保障机制、社会预警机制、社会控制机制、基层矛盾化解机制和应急协作联动机制。
而只有重视多元机制的综合建设，发挥整合功能，才是维护特大城市社会稳定的关键所在。
第一，疏通市民利益表达渠道，构建规范、理性的社会宜泄机制。
宜泄机制是一种“社会安全阀”，是一种能够及时疏导群众的不满情绪、排放社会中积累的各种冲突因素的机制，它对普遍存在社会焦虑情节的特大城市来说，具有重要意义，主要包括利益表达和公众参与两个方面：
首先，构建畅通、合理的市民利益表达机制。
主要包括：
一是创造平等化的利益表达权利格局。
平等化的利益表达权利，是完善利益表达机制的关键，也是公民的法定权利和社会公平正义的核心所在。
我国特大城市应率先运用强制性力量，通过制度安排保证弱势群体实现政治权利的平等和利益表达机会的平等，消除强势群体、弱势群体和中势群体在话语权上的不平等现象。
二是构筑合理化的利益表达渠道。
利益表达渠道不仅要完善，更要注重利益表达的质量。
为此要继续强化群众来信来访、大众传媒读者来信、各部门公布投诉电话等工作，适当开辟各种形式的社会协商对话渠道，如设立区、街道行政服务中心投诉站等，使市民遇到问题能够找到相应的解决部门，做到有话可以说，有冤可以申，有气可以出，特别是要采取切实可行的措施，畅通弱势群体和中势群体的利益表达渠道。
三是依法规范和引导市民采取理性的利益表达和行为宣泄方式。
特大城市应加快公众利益表达的法治化进程，在尊重宪法和有关法律的前提下，完善利益表达的法制体系建设，依法规范市民利益表达的内容、范围、方式、组织形式、准则和程序等内容，引导市民利益表达的理性化、经常化和秩序化。
其次，健全规范有序的民主化决策和公众参与机制。
让更多的公众参与政府的公共决策过程，做到公共决策科学化和民主化，是反映民情民意、促进社会公平公正的重要举措。
特大城市应建立健全市民利益诉求和政治决策参与的制度性平台，具体包括市民民意调查制度、政府信息公开制度、市民代表听证会制度、官民协商谈判制度、市民投票表决制度、法制化“代言人”制度等，让各种利益群体代表或广大市民在自身利益攸关的公共政策制定中有话语权，特别要注意流动人口、失地农民、下岗工人、残疾人等城市贫困群体的参与权，以保证每一项政策的出台与市民心理承受能力相适应，最大限度地增加市民对公共政策的认同和支持。
第二，以防治政治腐败为重点，构筑全方位的社会监督机制。
社会稳定的关键是领导和干部队伍思想的稳定，社会稳定的基础是民心的稳定。
如何完善制度、如何建立健全有效的多元监督监管机制、如何防范“绝对权力”的产生，是解决问题、维护稳定的必要条件。
首先，法律监督。
通过特大城市地方立法的形式，制定地方性《行政监督法或行政监督条例》，使法律监督机关在进行相关工作时有法可依，有章可循；建立监督预防职务犯罪机制，尤其是要完善对党政“一把手”的监督约束机制，从制度上、体制上保证监督的有效进行，严防依靠权力的职务犯罪和政府腐败。
司法监督应该站在维持社会公平、正义、公道的立场出发，追求司法公正，维护广大市民的各项合法权益，特别是在处理市民与政府之间、劳资关系矛盾过程中，保护弱势群体的合法权益，注重监督和促使政府依法行政、依法治市。
其次，媒体舆论监督。
加快新闻媒体舆论监督的立法工作，依法强化和保障新闻媒体的舆论监督职责，依法保护市民的知情权、保护记者的采访权和大众传媒对各种不良现象的评论权。
与此同时，要依法明确各党政机关就某些重大问题接受媒体记者采访的义务，提高党政机关和公务员队伍对新闻监督和群众监督的承受力。
再次，“中间状态”廉政监督机制。
所谓“中间状态”就是属于犯罪和违纪的边缘交叉状态，是指不够起诉要件的轻微犯罪或处于犯罪预备阶段的状态。
对这些“中间状态”群体的有效监督，是预防腐败的关键环节。
建议特大城市政府积极借鉴香港的廉政训诫制度，设立公职人员廉政训诫式谈话制度，并对谈话人员和谈话内容通过媒体公开报道，充分发挥社会监督的力量。
第三，多元并举，构筑社会安全运行的社会保障机制。
作为再分配范畴的社会保障，具有调节收入分配、缓解社会经济发展过程中的机会不均等、促进社会公平公正等作用，是特大城市防范社会风险的安全网。
我们认为，特大城市应注重以下机制建设：
首先，国家基本保险全覆盖机制。
目前，特大城市以养老、失业、医疗保险和城镇最低生活保障为主的社会保障制度框架已基本建立。
在当前经济发展格局下，这一基本保障体系对社会稳定至关重要。
因此，特大城市政府要随着经济发展，对基本保障线实施动态调整，兼顾公平与效率，不断出台惠及广大市民的相关政策，推动国家基本保障“广（或全）覆盖”，让每一位为特大城市发展做出贡献的市民，都能分享城市发展成果，全面平衡利益关系。
其次，商业保险与风险转移机制。
从世界各国的经验看，基本社会保险、企业补充保险和商业保险是保障体系的三大支柱。
通过商业保险提供损失补偿，可以帮助人们有效转移和化解生产经营或生活中的各种风险，促进经济与社会稳定发展。
为此，应支持和鼓励保险业发展，做大做强保险产业，特别是要充分运用保险的风险转移机制，引导企业开辟预防自然灾害或突发事件的巨灾保险及个人风险转移的其他保险等，真正有效地为保障市民生产生活提供高质量的风险转移和保险服务，为社会稳定构筑长远、密集的“安全网”。
再次，家庭、社区、民间救助与公益服务机制。
依托街道办事处，建立区级和街道级慈善超市，完善“救助超市物流配送管理”功能，为困难居民提供救助服务。
按照“整合做强、调整做全、协作做精”的原则，依托机关、企事业单位、各类社区民间组织和义工队伍，全面发展扶弱助困、医疗保健、社区老年福利、培训教育等公益服务项目，满足居民群众的公益需求，促进和谐社区建设。
第四，注重社会心态调查研究，构筑城市社会预警机制。
社会预警机制是对社会运行状况发出信号，显示社会已经或即将发生无序现象的临界状态，以期引起社会管理者和社会公众的注意，及时采取对策，使社会运行状态不再继续恶化的一套制度和方法，它是维护社会稳定的保护网。
社会预警机制建设应侧重以下内容：
首先，社会心态调查研究机制。
经济、政治、文化的变动是影响社会风险发生的根潭所在，但经济、社会与政治领域的非良性发展对社会稳定的影响始终以社会成员的主观感受为作用渠道。
因此，特大城市有必要建立健全社会心态调查研究机制，定期调查市民社会心态，了解各阶层群体对改革措施、政府工作、收入分配和物价、社会风气、社会秩序等问题的看法，通过建立科学、客观、公正的社会心态指标体系、统计方法、观测分析方法、风险预测等，制定正确有效的诱导和干预措施，做到防患于未然。
其次，社会风险预警量化与预报机制。
通过制定社会预警量化指标体系及其分析，重视和强化社会舆情研究，及时发出社会风险预警，是预防社会公共危机的科学方法。
特大城市预警指标体系的选择要充分考虑社会发展特征和影响社会稳定的主要因素，不仅应该包括社会发展的客观指标，更应该把民心、民意反映在其中。
再次，风险前馈控制机制。
大多突发事件的发生都是前期矛盾不断酝酿、积累、爆发的结果。
因此，建立健全前馈控制机制，注重突发事件的信息工作，及时应对，力争在突发公共事件发生前把问题解决在萌芽状态。
第五，软硬兼施，构筑城市社会控制机制。
一般而言，社会控制的主要工具和手段是共享的价值观、有效的制度和组织、统一的行为规范（包括法律、规范、习惯、传统等），通过外在的强制和内在的认同两个主要机制，达到约束行为、维持相互依赖、保持沟通、推进不同社会群体和社会成员相互合作的目的，从而实现社会秩序的稳定和有序变迁。
社会控制主要包括以法律、政治组织为主的硬控制和以道德、舆论、思想等为主的软控制。
首先，法律控制机制。
加强法制建设，严格执法，全面构筑法治城市，依法协调各种利益关系，控制和约束人们的行为。
其次，组织控制机制。
在单位体制面临弱化和解体的挑战时，重建社会控制的社会化机制，成为回应社会变迁风险的重要制度建构。
在继续发挥国家行政组织控制外，大力发展“中介性组织”（非政府组织、民间组织或社会团体），在组织内部实行协调和控制，在组织外部实现竞争和协调；大力发展“地域自治组织”，例如城市社区自治组织，追求基于地域基础上的共同利益。
再次，文化教育机制。
加强民族文化、传统文化的深度宣传和教育，重构具有中国特色和特大城市自身特点的市民价值观体系，包括意识形态、道德理念、生活理念及生活观念，努力形成占主导地位、共享认同的都市生活价值观念（诚实节俭、开放宽容、公共参与、平等互助等）和社会和谐文化。
第六，以民为本，构建社会基层矛盾化解机制。
当前的群体性矛盾从本质上看，是发展中的问题，是发展不平衡带来的问题。
只要存在发展的不平衡，就会存在矛盾。
以民为本，有效化解社会基层矛盾，是检验执政能力的重要标准之一，也是特大城市维护社会稳定的根本手段。
首先，信访首访责任机制。
信访是当前反映和化解矛盾的主要渠道之一。
在受理信访工作环节中，以解决问题为目标，以方便群众为要求，一方面全面实行错时工作制、信访承诺制、巡访接待制，另一方面将“分级”、“归口”与“一办到底”的首办责任制结合起来，运用行政、经济、法律、道德等多种手段有效解决基层各类信访事项，以最大限度地减少重复和盲目信访的发生。
其次，多元矛盾差别化调解机制。
要多策并举化解矛盾，关键在于找准切入口。
在基层矛盾化解过程中，建立健全多元矛盾的差别化调解机制，要对每个矛盾进行具体分析，弄清问题的症结，特别是要从每个当事人的家庭情况入手，分析其家庭成员、家庭关系和生活、工作、学习状况等各个方面的差异性，依此来寻找解决问题的突破口。
再次，社会化自主调解机制。
对社会基层矛盾，除了行政调解和司法调解（仲裁）之外，应注重建立社会化的自主调解机制，支持和强化“人民调解工作室”，特别应发挥民间团体、行业协会以及街镇、社区群众自治性组织的矛盾自主调解职能，力争通过非诉讼渠道有效化解基层社会矛盾，从根本上解决社会稳定问题。
第七，协调合作，构建非常态社会应急联动机制。
首先，信息收集与公开共享机制。
在危机的应对过程中，信息的获取是非常关键的要素，特别是对危机信息是否及时收集、准确分析等，常常决定着危机事件能否被有效处理。
在危机事件发生时，一定要通过顺畅的信息采集通道和网络系统，使政府能够在第一时间获得危机发生的时间、地点、范围等基本情况，以便做出最快速的指挥协调、部门联动应急工作。
在此过程中，媒体的信息披露、大众传播及意见沟通不可或缺，要避免媒体的缺失或沉默，媒体要及时、真实、客观、全面地报道事件，做好与政府、社团、市民之间的沟通，充分满足市民的新闻知情权，以防止市民因不知情而造成谣言四起、人心惶惶，甚至造成“人祸”局面。
其次，统一指挥和快速联动机制。
处置突发事件是一个系统工程，需要各职能部门协同配合和共同努力，在党委、政府统一领导下，充分发挥各自的职能作用，做到整体联动，不失信、不错位、不越位。
这是真正建立应急联动机制并有效处理突发事件的核心所在。
再次，现场管理和移动救援机制。
重特大型社会公共危机事件发生时，一般会造成巨大的财产损失和威胁生命安全，实施以人为本的现场和移动救援，就成为高效处置危机的重要保障。
因此，在现场处理危机事件时，政府、媒体、社会力量、市民之间要紧密配合，政府相关职能部门要发挥主导力量，全力救援，同时在信息公开的情况下，要充分动员社会民间组织也到现场帮助救援或对受害人进行心理干预，共同控制危机事态的扩大与发展。
更为重要的是，在市、区等层面上，建立健全“救援物资储备体系”和“紧急救援中心”，保证将受伤人员进行及时转移救援，以最大限度地减少生命损失。
最后，危机总结与评估机制。
重大危机事件结束后，要及时进行危机总结，充分发挥危机评估系统的作用，对危机后果、将来的形势动向进行分析评估，以弥补危机暴露出的管理漏洞和工作失误，全面升级危机管理工作体制和机制，并排除潜在危机。
同时，加强对市民的危机教育和训练，进一步提升社会反危机和自救互救能力。
【作者单位：
上海市社会科学院】
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