建立现代财政制度.docx

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建立现代财政制度

公民权，所得税与预算监督:

兼谈农村费改税的思路

王绍光，王有强

香港中文大学

《战略与管理》2001年第三期

目前中国农村税费改革即将全面开始,这是继土地改革、实行家庭承包经营之后中国农村的第三次革命。

但不少人把农村税费改革的目的简单归结为减轻农民负担、增加农民收入,从而大大低估了这次改革的意义。

从试点地区的改革方案看,似乎并没有超越明代张居正的“一条鞭法”和清代雍正的“摊丁入地”,无非是“正杂统筹,”“赋役合一,”“丁银摊入田亩”。

我们认为,农村的三乱（乱摊派,乱收费,乱罚款）和由此产生的农民负担过重只是表面现象,造成这个现象的深层原因是我国不合理的财政制度。

深层制度问题不解决,既使把现在的费都并入了税,苛捐杂敛还会卷土重来,不可能从根本上解决农民负担问题。

明“一条鞭法”执行不过十余年,清康熙“永不加赋”的诺言很快失信于民,便是前车之鉴。

税费改革的目标应是建立一个民主，公平，统一，规范，高效的现代财政制度。

只要这样，才能从根本上解决农民负担过重问题，为农村以至整个中国的长治久安奠定坚实的基础。

这篇短文由五部分组成。

第一部分提出一个简单的理论分析框架，第二部分分析“三乱”肆虐和农民负担过重的制度根源，第三部分讨论税费改革的必要性，第四部分谈国外经验的启示，第五部分是政策建议。

第一节理论分析框架

近年来,尽管中央政府三令五申要制止农村“三乱”,地方政府似乎也在积极努力地予以执行和配合,但是“三乱”问题还是相当严重，而且有愈演愈烈的趋势。

人们一般将机构膨胀和贪污腐败看作“三乱”的原因。

但这两个问题在城市也普遍存在，为什么城市居民对“三乱”问题并没有那么强烈的切肤之痛呢？

看来要探求“三乱”的根本原因，我们必须超越对个别人和个别机构的道德谴责。

那么“三乱”的根源到底在那里呢?

在这一节里,我们提出一个分析“三乱”问题的理论分析模型，并据此试图探究“三乱”的根本起因。

在本文中，“地方政府”主要是指乡镇政府及其所辖的村级组织。

地方财政收入有三大来源:

地方本级财政收入,上级政府转移收入,来自摊派（包括乡统筹、村提留和集资）、收费和罚款的收入。

前两者构成地方政府预算收入。

地方财政支出可以分为三类:

本地区政权机关运作所需支出（如行政支出、公安、司法支出）,本地区公共事业和公益事业的支出（如文化、教育、卫生支出）,促进本地区经济发展的支出（如城市基础设施建设支出）。

为方便讨论,我们用g表示由地方政府所提供的某一种公共服务或产品,G=G（g）表示提供g所需要的最低开支,T=T（g）表示地方财政预算中用于提供g的（正规）拔款数,F=F（g）表示地方政府的与g相关之收费、罚款、摊派总收入。

请注意,我们把G,T和F都表示为g的一个函数,也就是说,对于g的每一个值,G,T和F都有确定的值与之对应。

因为G和T是用于提供g的所需开支和预算拔款,显而易见这两者的值理应依g的值而定。

另外,公共服务或产品的提供情况g可能直接或间接地影响与g相关之收费、罚款、摊派总收入F。

为什么呢？

我们用地方社会治安作为一个例子来加以说明。

一般而言,地方社会治安由当地公安部门负责,是一项地方性公共服务。

如果社会治安情况较好,需要用收费或罚款办的案件就会减少,因而相关的收入也会下降。

对于g的每一个给定值,地方政府有关提供g的预算状况可以用下列式子表示:

B（g）=F（g）+T（g）–G（g）=F（g）–D（g）,

其中D（g）=G（g）–T（g）是提供g的预算缺口。

下面我们分两种情形来讨论这一式子.

第一种情形:

T（g）≥G（g）

地方财政预算中用于提供g的支出己足够。

既然地方政府预算收入可以保障公共服务或产品的提供,“三乱”问题不会出现。

当然,这是最理想的情形。

第二种情形:

T（g）＜G（g）

地方财政预算中没有足够的拔款用于提供g,因此地方政府需要寻找其他收入来确保g的提供。

考虑到现实中公共服务和产品的供给难以准确地控制和评估,我们假设g的值在某一个（给定）范围（g0,∞）内可以变动,这里g0可以认为是该项公共服务或产品的最低供给水平。

在g的这一给定取值范围内,地方政府就可能通过选择g的值来获取尽量多的剩余B（g）。

根据我们的定义,B（g）=F（g）–D（g）,这就表明g的取值可能是基于使得收费、罚款、摊派的总收入F（g）与预算缺口D（g）之差尽量大,而不是仅仅弥补预算缺口。

一般而言,如果提供g的预算拔款T（g）相对固定,预算缺口D（g）就随着g增大而扩大。

F（g）的变化情况则视g的特性而定。

对此,我们可以用教育（g1）和社会治安（g2）这两项公共服务为例来帮助理解。

农村教育预算经费严重不足,教育开支往往靠收费或摊派收入来补帖,所以F（g1）随着g1增大而上升。

由于可用收费或罚款办的案件随着社会治安情况转好而减少,F（g2）则随着g2增大而下降。

那么,如下面的图一和图二所示,g1和g2的取值都将靠近其最低供给水平g0,同时F（g1）和F（g2）的值都偏高.

从上面的理论分析可以见到,出现“三乱”问题的根本原因可以概括为:

∙地方财力不足：

T（g）＜G（g）。

∙财政结构不合理：

T偏低（正规税源缺乏）而g偏高（法定支出繁重）。

∙预决算管理不善：

G（g）难以控制,对F（g）和B（g）无法进行有效监管。

我们在下一节中对此一一作更进一步的分析。

D,FD（g1）

F（g1）

g1

g0g3

图一:

F（g1）为与g1相关之收费或摊派收入

D,FD（g2）

F（g2）

g2

g0g4

图二:

F（g2）为与g2相关之罚款收入

第二节三乱肆虐和农民负担过重的制度原因

在中国农村,上面谈到的两种情形都存在。

T（g）≥G（g）的情况主要出现在东部地区。

例如在辽东半岛,胶东,苏南,珠江三角州,浙江和福建沿海地区,农民个人一般都没有社会负担,或负担不重。

无论是在以集体经济为主的苏南,还是在以私营经济为主的温州,农民除了缴纳必要的农业税和少量提留统筹外,基本上不用负担集资和摊派,几乎没有农民负担过重之说。

这些地区的共同特点是非农产业,尤其是农村工商业相当发达。

以种植业为支柱的中西部地区农村则不然,T（g）＜G（g）的情况十分普遍。

不过也有另外，在中西部那些非农产业已占主导的地方（如河南省临颍县的南街村,巩义县的竹林村,新乡县的刘庄等）,依然会出现T（g）≥G（g）的情况。

我们的关注点主要是T（g）＜G（g）的情况。

为了解释T（g）为什么会小于G（g），让我们对T和G分别进行一番解析。

为什么正税收入不足？

T包括两部分,一部分是地方政府本级财政收入（T1）,另一部分是上级对本地的财政补贴（T2）。

乡镇本级财政收入主要由工商税，企业所得税，契税和农业税构成。

显然，非农产业发达的地区可以从工商税，企业所得税和契税中获取大量收入。

用这些收入支付G往往就已经足矣。

而在以种植业为主的地区，这三类税收极其有限，故只能依赖农业税。

种植业的收入不高，农业税的税率又低（约5%），因此来自农业税的收入不可能提供充沛的税源。

这在很大程度上可以解释为什么东部地区农民负担轻，而中西部地区农民负担重。

如果T1不足以支付G，只要来自上级政府的财政补贴T2足够高，两者相加还是有可能大于G。

遗憾的是，中国各级政府财政收入总和占GDP的比重还不足15%，从中央到乡镇，各级政府的财政都是捉襟见肘，几乎没什么钱可以用来补贴下级。

在中西部地区农村，乡镇的直接上司--县政府绝大多数收不敷出。

它们自顾尚且不暇，不向乡镇伸手就谢天谢地了。

即使它们有补助乡镇之心，也没这个能力。

省政府面对的是嗷嗷待哺县级财政，连县级财政的赤字问题解决不了，岂有余力补助乡镇财政？

中央的日子也不好过。

其财政收入占GDP的比重只有6%左右，在全球各国中是最低的。

除去国防开支和行政开支，中央财政所剩无几，只能靠借债度日，也拿不出钱来解决乡镇财政问题。

在九届人大四次会议闭幕后的记者招待会上,朱总理在回答有关税费改革问题时，透露了中央政府的尴尬地位。

他指出，“目前从农民手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，恐怕从农民那里一年要拿1200亿元甚至更多。

我们这一次的税费改革，就是要把现在收取的300亿元的农业税，提高到500亿元，也就是农业税率从5％提高到8.4％；与此同时，把乡统筹、村提留的600亿元和各种乱收费一律减掉。

这样会出现一个很大的收支缺口。

中央财政准备拿出200亿到300亿元补贴给农村，给有困难的省、自治区、直辖市。

但是，这个缺口还是很大的。

”在现存体制下，中央财政额外拿出两三百亿来补贴农村的确不是件容易的事。

当然在预算之外，各级政府还有其它收入，如所谓“预算外收入”和“体制外收入”。

但这些收入都不受预算监督，更不可能用来作转移支付。

由于T2数额很小，如果T1

为什么开支难以控制？

现在让我们对G，即地方支出作一番分析。

上面提到，地方财政支出可以分为三类，我们把它们简称为行政支出（G1），公共支出（G2）和发展支出（G3）。

如果量入为出，使G1，G2，G3的总和小于T1与T2之和是完全可能的。

但由于种种原因，地方政府往往不愿也不能控制开支的膨胀。

曹锦清在《黄河边的中国》中对此有敏锐的观察。

关于行政开支（G1）：

“改革开放以来，各机构‘办公成本’急剧上升，与各级官吏要求提高福利待遇的压力，是两个最引人注目的现象。

（1）党政各机构的‘办公成本’包括：

A.办公室内条件的普遍改善，办公大楼的兴建；B.吃喝送礼的招待费用（主要是应付上级部门官员的各种检查）；C.交通通讯设备的现代化（县各局委办主要负责人与乡镇第一二把手基本上配备轿车与手机）；D.有车必修路，乡，县通路必须‘硬化’。

（2）干部的奖金与住房等福利。

”（315页）

关于公共开支（G2）：

“中央把农村九年义务制教育的重任全部推给乡镇政府，这在工商经济发达的沿海乡村，问题不大。

但在内地依然是一个以低效农业为主的地区，工商业极不发达。

全乡中小学教师的吃饭问题，就占去一级财政收入的百分之六七十，光这项负担就把乡政府压得喘不过气来。

教师的工资，只是办教育的一个方面，另外还有校舍，教学设备，办公经费等等，都要花钱。

这笔钱从哪里来？

！

就是把乡财政的全部收入都用到教育这块都还不够呢。

”（468页）

“上面制定一个法是很容易的，也可以制定得很纯，很好看，但制定法的部门并不出钱。

出钱落实的是乡与村，归根结底是农户。

一方面叫减轻农民负担，一方面又加重农民负担，弄得我们工作很难办。

”（518页）

关于发展开支（G3）：

“各级地方党政与部门都在‘加快经济发展’的名义下，搞‘显示政绩’，大搞各种低效甚至无效的投入。

”（365页）

概括而言，行政开支膨胀主要是由于乡镇官员相互攀比，甚至与城市办公条件攀比造成的。

公共开支膨胀主要是由于所谓“中央请客，地方出钱”（即中央和上级政府定政策，下指标，却让地方负责经费来源）造成的。

发展开支膨胀主要是由于乡镇干部想在任期内做出看得见的“政绩”，不顾民力财力，大搞“短平快”的“政绩工程”而造成的。

有些开支，乡镇干部不愿控制；有些开支，乡镇干部不能控制，再加上一些干部以权谋私，中饱私囊，其结果必然是开支失控。

上面的讨论表明，如果T1或T2足够大，或G（G1+G2+G3）足够小，政府就不必借助来自摊派，收费、罚款的收入，或者F。

但在目前的制度安排下，这两个条件都难以实现。

一方面，对乡镇的税源结构使得中西部地区广大农村的T1不可能足够大；政府总体汲取能力虚弱使得T2不可能足够大。

另一方面，缺乏对政府机构及其官员个人行为的有效制约机制，以及上级政府部门不断向乡镇转嫁支出责任使得G不可能足够小。

由于这些制度上的原因，在中西部广大农村地区，T＜G的情况几乎必然会出现。

为什么摊派，收费，罚款失控？

为了填补G-T的预算缺口，政府只好允许诸如乡统筹，村提留，劳动积累工，义务工之类的摊派，并鼓励政府各部门以收费，罚款，集资等方式自筹资金，还美其名曰“创收”。

多年的实践证明，一旦打开摊派，收费，罚款这个“潘多那的盒子”，失控状态是不可避免的。

为什么呢？

F可以概括为两类：

第一类是收费，包括行政性收费，摊派和集资，我们将它称为F1。

政府向民众收取费用的理由是为了支付提供公共服务的成本。

第二类是罚款收入，我们将它称为F2，其目的是以罚款的方式对违反法律和政策的行为进行阻吓。

在任何体制下，收费和罚款也许都是必要的。

不过，收费和罚款本身不是目的，而仅仅是达到其它目的的手段。

因此，在正常情况下，收费和罚款的收入在政府收入中所占的比重微不足道。

一旦收费和罚款收入变成了主管机关的主要收入来源，它们的性质便会随即产生异化：

主管部门会本末倒置，把收费和罚款本身变为目的，千方百计使收费和罚款收入最大化，即使与设置收费和罚款的本来目的背道而驰也在所不惜。

让我们再来看看曹锦清在《黄河边的中国》中对此有什么样的观察。

关于收费：

“如今，财政给的钱连人都养不好，只好让他们自己搞钱去养活自己，往往‘逼良为娼’”。

（288页）

“财政养不好本该由它养活，养好的党，政，教等庞大人员与机构，那么只得鼓励他们自己去创收……有的机构创收能力强一点，有的弱一点，便引起贫富不均，相互攀比。

说实在的，有不少机构整天忙着，想着的就是如何搞钱，哪有心思与精力去做本该做的工作。

如今人们都痛恨地方党政腐败，贪官污吏横行，但仔细分析起来，实在有不得己而为之的原因。

”（287-288页）

“各级地方政府为了解决‘入不敷出’的财政状况……[便]容忍，甚至鼓励各级党政机关，司法部门及教育事业单位自己去搞‘创收’。

这样导致‘副业’转化为‘正业’，而‘正业’本身陷入混乱与低效。

如部门集体创收不足，则导致公务人员去从事各种个人创收。

绝大多数公务人员的收入结构差不多由财政拨款，单位创收与个人创收三块组成，且收入重心有由前者向后者移动的倾向。

一旦保证‘正业’运转的财政拨款降到次要地位，整个社会公共事物的管理必然导致混乱与腐败，并将导致灾难性的后果。

”（594页）

关于罚款：

“超生罚款成为内地不少村，乡，县‘预算外收入’的重要来源。

某县计生委按人均10元指标分摊到各乡镇，并要求各乡镇政府预先垫付缴纳。

超生罚款的分配，乡镇留存50%，上缴县20%，返回村委30%。

若县按人均10元分摊，则乡镇必须按人均50元征收。

各乡镇超生率有高有低，超生率低的乡镇，超生者的罚款势必更高，征款任务势必更重。

故为了征收到足额的超生罚款，往往放松生育控制。

罚款从手段成为目的，而罚款的目的也便走向它的反面。

”（16页）

“征税不足就征费，费款不足，便用罚款。

征税成了地方政府的第一财政收入，名目繁多的费成了地方政府的第二财政收入，甚至罚款（尤其是计划生育罚款）差不多成了第三财政之源。

此起彼伏的集体上访上告，甚至发展到小股农民骚动，差不多皆根源于此。

一个对发展地方经济，保持社会稳定，增进社会福利负有重大责任的地方政府，完全有可能走向它的反面。

”（770页）

问题的严重性还在于，不论是本地居民还是上级政府，都无法对收费和罚款进行有效监督。

就居民而言，政府行为具有垄断性，收费和罚款涉及的服务事项并不存在竞争性“市场”，居民没有选择的余地。

加上政府行为缺乏透明性，他们也无从判断什么样的收费和罚款水平是合理的。

就上级政府而言，尤其中央政府而言，由于信息成本太高，有效监督各类收费和罚款是完全不可能的。

全国有四万五千个乡镇，几十万个乡镇政府机构，近七十五万行政村，它们对本地居民的收费和罚款种类加在一起必定是个天文数字，行政能力再强的中央政府也不可能对下面的一举一动了如指掌。

例如，国家为农民负担规定了一个综合性的量化指标，即村提留和乡统筹之和不超过上年人均纯收入的5%。

但多年的实践证明，这个指标毫无约束作用。

至于行政性收费，罚款和集资，从九十年代初以来，国家各部门多次下文明令禁止。

但由于它们花样繁多，层出不穷，其结果不光是禁而不止，而且是越禁越多，越禁越严重。

现在，结论应该很清楚，只要不从制度上解决T

指望在不解决T

正是基于这个认识，费改税的历史任务才被提上了议事日程。

第三节税费改革的意义

现在有些讨论把农村税费改革的意义仅仅局限于减轻农民负担。

我们认为，如果只把税费改革的目标设定为减轻农民负担，这项改革很可能半途而废。

以减轻农民负担为目标的税费改革也许可以在短期内把农民负担减轻一些，但可能因此而忽略更为重要的制度建设。

如果不把农村财政放到一个更坚实的制度基础上，摊派，收费和罚款的卷土重来只是时间问题，几乎是不可避免的。

最终，减轻农民负担可能变成一个无法兑现的许诺。

要全面认识农村税费改革的意义，有必要回答下面这个简单的问题：

不管是费还是税，都是向居民收钱，那么将费改成税到底有什么意义呢？

费与税有什么本质上的区别？

就征收而言，税与费有五大区别。

第一，税必须以国家税法为依据，而费往往没有法律依据。

中国的现状是，“政府职能部门依照法律或国家政策规定审批的收费项目少，各部门和地方政府越权审批的收费项目多。

”在强调“依法治国”的今天，首先应该限制的就是政府部门的越权行为。

如果继续容忍政府部门的违法，违规行为，“依法治国”不可能取信于民。

第二，税法对税种，税基，税率有明确和严格的规定，便于监管。

收费的随意性却很大。

政府机关哪些行为可以收费？

计费标准如何确定？

都没有一定之规。

因此政府部门往往根据自身的资金需要来设立收费项目和收费标准。

而这种需要可能变成无底洞。

结果，不该收费的收费，该少收费的多收费，多收费少服务，只收费不服务的事相当普遍，为制度性腐败开了方便之门，搞的民众怨声载道，却又无法对此进行有效约束。

罚款的问题更大。

一旦罚款从手段变成目的，政府管制部门往往与被管制对象形成共生关系：

为了保证源源不断地获得罚款收入，管制部门往往不是设法消除被法律和政策禁止的现象，而是有意对其加以保护。

公安派出所机关保护辖区内的赌博和嫖娼，计生委对超生现象睁只眼闭只眼，盐政部门与私盐贩子串通一气，便是这方面的例子。

第三，税的征收效率高，费的收取效率低。

一方面，税的种类比费的种类少的多；另一方面，税是统一征收，而费是分散征收。

因此，前者比后者的征收要方便的多，收取相同数目的金额征管成本也要低得多。

另外，资金统一征收有利于部门协调；而资金分头征收容易造成政出多门。

第四，公民依据其经济能力纳税是现代税收制度最基本的原则，而费的实质是人头税，违背了最起码的公平原则。

以村提留，乡统筹为例。

现行政策规定，农民上缴的“三提五统”不超过上年人均纯收入的5%，并以一乡或一村的人均纯收入为计提标准。

这样，如果一户的收入超过所在乡或村的人均收入，其负担就会低于5%；反之，就会高于5%。

换句话说，费不是累进性质（progressive），而是累退性质（regressive）：

收入越低，负担越重。

在这个意义上，三乱加重的主要是贫苦农民的负担。

在农村贫富悬殊日益扩大今天，这种劫贫济富的做法只会加剧阶级矛盾，引发社会冲突。

第五，除了为政府获取收入外，税收还具有调节收入分配，调控经济行为的功能；而收费的唯一功能便是获取收入。

就支出而言，税与费也有两大区别。

第一，税收纳入预决算管理，而收费不纳入预算，却划入“预算外资金”。

必须经过预决算程序的开支便于监管；进入“小金库”的预算外资金却很容易被随意支配和使用。

乡镇政府用来盖楼堂馆所，买高级轿车，配置移动电话，发奖金的钱，以及村干部用来大吃大喝和请客送礼的钱，几乎全部来自收费和罚款资金。

由于难以监管，这类资金被挪用，贪污的情况也屡见不鲜。

第二，税收不光是统一征收，也是统筹使用；而收费和罚款通常是收支挂钩，部门所有。

统一征收和统筹使用意味着跨部门，甚至跨地区的再分配；而收费中“谁收取，谁所有，谁使用”的权属关系意味着部门间，地区间的苦乐不均。

资金统筹使用可以提高资金使用效率；资金分散使用却可能造成收费多的部门浪费资金，而收费少的部门无法履行其基本职能。

对税与费本质区别的分析说明，加重农民负担只是“三乱”的一个恶果。

除此之外，“三乱”还是造成以权代法，腐败横行，部门分割，政出多门，效率低下，社会不公的制度根源。

因此，即使在农民负担问题并不突出的地方也必须进行税费改革。

仅仅认识到费改成税的意义恐怕还不够，我们还必须进一步考虑费改成什么税，以及如何从制度上防止支出失控等相关问题。

这些都是税费改革的题中应有之意。

总而言之一句话，税费改革必须超越减轻农民负担这个短期目标，着眼于建立一个能够确保农村以至整个中国长治久安的公共财政制度。

第四节国外经验的启示

可能有人会质疑上面这句话。

公共财政制度真与国家长治久安有关吗？

参考一下国外的经验也许对我们会有所启发。

先让我们来看首打油诗：

如果老外注意到咱这儿的税收,

定会纳闷我们哪有什么自由

样样事情都得纳税,包括晒了天上的日头

马一备鞍就得上税,不管它是奔驰还是慢走

另外的收费更加邪门,真可叫作无奇不有

写自己的姓名,进山打野兽

夜里点灯,墙上开口

红白喜事,购买销售

当官的样样都要把税抽

死神也帮不了你的忙,见阎王之前还得把税款留.

--阿龙

谁是上面这首打油诗的作者阿龙?

如果让读者猜,十有八九人们会认为他是位名不见经传的当代中国民间诗人,这首诗是以夸张的手法抨击怨声载道的农村三乱。

其实阿龙的原名为Anon,是十八世纪英国诗人,这首诗作于1784年。

我们引用这首诗的目的是为了点出一个简单的事实:

中国农村目前的种种乱象在发达国家的历史上也曾存在过。

苛捐杂税多如牛毛,贪污腐败肆虐横行决不是当代中国农村独有的现象。

其它国家的经验显示，要解决这些问题，出路在于制度创新。

限于篇幅，我们只能简单介绍一下美国在“进步时代”（theProgressiveEra,1880-1920）的财政制度建设。

熟悉这段历史的人都知道，美国在十九世纪末面临的问题与中国今天面临的问题非常相象。

那时的美国也是腐败横行，假冒伪劣猖獗，重大灾难屡屡发生，社会矛盾异常尖锐。

但危机也是转机，美国在这个时期进行了一系列深刻的制度建设（state-building），其现代国家的基础就是在这个时期奠定的。

到20世纪20年代，美国已建立了一个高效的现代国家机器（regulatorystate）。

没有在进步时代打下的基础，罗斯福的“新政”不可能成功，“福利国家”（welfarestate）不可能出现，美国资本主义的命运也许完全会是另外一种结局。

“进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。

在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。

就收入而言，那时的税种极多，凡是想像得出的名目都可用来向民众征税，与今天中国多如牛毛的收费和罚款差不多。

但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。

就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。

每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。

一级政府并没有一份详尽而统一的预算。

这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效