巴塞尔协议Ⅲ的新近进展及其影响初探.docx
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巴塞尔协议Ⅲ的新近进展及其影响初探
巴塞尔协议Ⅲ材料
摘要：
次贷危机带来了对全球金融监管框架的反思，2010年9月出台的巴塞尔协议Ⅲ，全面改善了原有协议的资本框架和资本充足率要求，强调了普通股的重要性和逆周期审慎的重要性，并引入防范系统性风险和流动性风险的新指标，降低了金融行业的经营杠杆，有可能推动全球金融新一轮的改革和增资进程。
关键词：
巴塞尔协议Ⅲ资本留存缓冲系统性风险流动性风险
中图分类号：
F831 文献标识码：
A
引言
2008年以来的全球金融危机的爆发，促使全球金融监管当局反思监管框架并加强了对大型金融机构的监管，尤其是系统性风险的防范问题，对次贷危机和巴塞尔协议Ⅱ的争议和反思，直接推动了巴塞尔协议Ⅲ大致内容的迅速出台。
在次贷危机之后，新协议的补充稳健主要集中在公允价值的度量和建模、健全流动性监管的若干原则和额外风险要求准则等[1]。
而这次新协议所进行的大规模监管改革，主要集中在以下领域：
一是资本监管要求，包括资本的重新定义、资本留存缓冲、逆周期资本缓冲和杠杆比率；二是流动性监管要求，给出了流动性监管的一些工具；三是对巴塞尔协议Ⅲ的过渡期的时间表安排。
巴塞尔协议Ⅲ从2009年7月新协议的提案到2010年9月的决议通过，只用了不到一年的时间，体现了加强银行体系监管的重要性和紧迫性。
到2010年底，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）将对新的资本要求进行微调，各银行逐步采用新协议的实施标准。
新协议大大缓解了资本充足率的顺周期性并强化了对系统性风险的防范，必然给全球以及中国金融业带来持续而深远的影响。
一、对资本框架的再定义和新要求
巴塞尔协议Ⅲ在资本结构的框架方面发生了较大变化，一是一级资本尤其是普通股的重要性上升，二级、三级等较低级的资本重要性削弱；二是资本充足率的顺周期性下降，逆周期或者风险中立的资本要求明显上升；三是正视“大则不倒”问题并提出了资本配置要求，旨在确保银行拥有稳健运行的能力。
新资本结构框架包括更强的资本定义、更高的最低资本要求以及新资本缓冲引入的组合，将确保银行能更好地抵御经济和金融的紧张时期，从而促进经济增长。
（见表1）
表1 新协议资本框架的调整
资本要求和留存缓冲（所有数字为百分比）
普通股（扣除之后）/
风险加权资产
核心资本（Tier1）/
风险加权资产
总资本/风险资产
最低资本要求
4.5
6.0
8.0
资本留存缓冲
2.5
最低资本要求+资本留存缓冲
7.0
8.5
10.5
逆周期缓冲范围
0-2.5
系统重要性银行资本要求
1
资料来源：
BaselCommitteeonBankingSupervision,GroupofGovernorsandHeadsofSupervisionAnnouncesHigherGlobalMinimumCapitalStandards,Sep.12,2010.
1、巴塞尔协议Ⅲ对资本框架的重新定义
在原有的资本框架定义中，简单清晰的以普通股为主的一级资本比重趋降；日益复杂的、在金融体系中相互融资的二级资本，以及更低级的抵御市场风险的三级资本却占据了大部分的资本构成。
这使得原巴塞尔资本充足率具有明显的顺周期性，和公众难以理解的复杂性。
巴塞尔协议Ⅲ大大简化了资本框架的定义，重新突出了普通股、资本缓冲等的重要性。
巴塞尔协议Ⅲ对银行资本进行了如下重新定义：
[2]
第一，银行的一级资本必须充分考虑在“持续经营资本”（goingconcerncapital）的基础上吸收亏损，其核心形式是普通股和留存收益，剔除少数股东权益、无形资产等项目；不满足普通股核心资本标准的资本工具，自2013年1月1日起，将不计入普通股核心资本；
第二，二级资本在银行“破产清算资本”（goneconcerncapital）的基础上吸收损失，并取消了二级资本结构中的所有子类别；
第三，银行的三级资本被废除，以确保市场风险要求下的资本质量与信贷和操作风险要求下的资本质量看齐。
相对于巴塞尔协议Ⅱ的资本充足率要求，新协议规定，截至2015年1月，最高亏损吸收资本形式¬——由普通股构成的核心一级资本占银行风险资本的下限将从现行的2%提高至调整生效之后的4.5%；包括普通股和其他基于更严格标准的合格金融工具的一级资本，在同期内将从4%提高到6%。
这种对资本框架的再定义简化了资本结构、降低了附属资本的地位、突出了股东必须对银行直接承担风险的原则，缩减了银行业利用复杂资本结构向市场或者政府转嫁风险的空间。
2、资本留存缓冲被纳入资本框架
巴塞尔协议Ⅲ引入了全新的资本留存缓冲（CapitalConservationBuffer）要求，这一改变使银行必须在最低资本充足率的基础上，建立总额不低于银行风险资产2.5%的资本留存缓冲资金池，该留存缓冲在一级资本中表现为普通股权益。
资本留存缓冲主要用于经济下滑时，缓冲金融危机给银行带来的资本损失。
第一，留存缓冲是为了确保银行维持一个恰当的资本缓冲区，银行在金融和经济紧张时期把资本缓冲抽出，用来吸收或有损失。
资本留存缓冲和拨备率的明显区别在于，资本留存缓冲是相对风险资产总额提取的，拨备则是相对于不良资产提取的；资本留存缓冲因风险资产的增加而增加，拨备覆盖却有可能在拨备余额并无增加时，因资产不良率的下降，而出现拨备覆盖率虚增的现象。
因此资本留存缓冲比拨备率具有更强烈的抵御周期能力。
第二，当银行的监管资本率越接近于最低要求时，其在收益分配上的限制就越大。
一旦银行的资本留存缓冲比率达不到该要求，监管机构将强行限制其派息、回购股票以及发放红利等活动，从而加强银行抵御不良冲击的能力，确保在危机发生时能够独自应对，进而保护纳税人利益不受侵犯。
这一机制可以防止一些银行在资本头寸恶化时也大量发放奖金和高红利的情况。
[3]
这一规定将在2016年1月至2019年1月之间分阶段执行，至此银行普通股权益资本要求达到7%，目前也不排除未来新协议对银行的贸易金融、衍生工具及证券化业务提出更高的资本要求的趋势。
3、逆周期资本缓冲成为备选工具
巴塞尔协议II下银行采用可变的风险权重，监管资本对风险资产更为敏感，这可能导致商业银行对风险管理工具尤其是内部模型法的滥用，并以此放大杠杆节约资本，使得银行的资本充足率呈现更强的顺周期性，从而加剧了经济周期的演变乃至银行体系的波动。
为了实现更广泛的宏观审慎目标，巴塞尔协议Ⅲ提出了0~2.5%的逆周期资本缓冲（CountercyclicalCapitalBuffer）作为备选工具的要求。
[4]
第一，资本留存缓冲是有明确过渡期时间表安排的资本要求，各监管当局一旦接受新协议就必须实施资本留存缓冲。
但逆周期资本缓冲则是巴塞尔委员会的建议，各监管当局可以根据自身判断，决定是否引入该工具。
第二，逆周期资本缓冲主要针对的是一国信贷的高速扩张。
银行在信贷高速扩张时期（经济上行期）计提超额资本，当信贷过快增长以至于系统性风险出现，在经济下行期银行得以将逆周期资本缓冲用于吸收损失，以维护整个经济周期内的信贷供给稳定。
相当于普通股或其他完全亏损吸收资本的0-2.5%的逆周期缓冲，取决于各国经济状况。
对一国而言，这种资本缓冲仅仅在“信贷增速过快并导致系统性风险扩张”的情况下有效.，且逆周期缓冲一旦实施，将会带来留存缓冲范围的扩展。
对于资本充足率低于2.5%的银行，其股息发放、股票回购以及现金红利都将受到不同程度的限制。
该资本缓冲将于2016年开始实施，2019年完成。
二、新协议对系统风险的高度关注和杠杆限制
次贷危机使得人们对系统性风险、对大机构的风险高度关注。
危机至今，监管当局倾向于认为“大则不倒”的概念破坏了正常的监管规则。
为处理“大则不倒”问题，监管者需要一种特殊的处理程序，使其可以有序处理具有系统重要性的大机构，这就是所谓的“生前预嘱”及相关法律，G20伦敦峰会上该设想得到了正面评价。
美联储理事塔鲁洛DanielK.Tarullo指出了“生前预嘱”的局限：
一是很难预测出公司哪一部分在危机时面临压力最大，也不会知晓危机时的具体经济状况和市场状况如何；二是政府可能不愿意依赖一个有濒临倒闭的金融公司制定的清算计划；三是机构的管理层可能会在计划中尽可能地保存股东权益。
然而监管者对大银行进行有序地清算，几乎意味着消灭股东的利益。
[5]
次贷危机之后，巴塞尔严厉批评大机构的复杂化往往是出于监管套利或税收方面的考虑，而不完全是出于竞争压力的创新，分拆已在所难免。
巴塞尔委员会跨境银行处理组（CBRG）建议关注大型机构的复杂性和关联性问题，并建议应当简化大机构的组织结构。
巴塞尔《跨境银行处理组报告及建议》中指出，某些大机构在金融体系中起到中枢作用，类似于基础设施或公共事业设施，因此应急处理计划应该成为复杂的大型跨国机构监管进程的一部分。
[6]
巴塞尔协议Ⅲ的出台，很大程度上呼应了上述关注。
危机中巴塞尔考虑的是简化大机构的结构、让股东为机构倒闭买单以及通过“生前预嘱”引导有序破产，而在新协议中，对系统性风险的防范，直接体现在对具有系统重要性银行的特别资本要求、以及对银行业的杠杆约束两方面。
1、对具有系统重要性银行的特别资本要求
巴塞尔协议Ⅲ引入了“系统重要性银行”（SystemicallyImportantBank）这一概念，对于业务规模较大、业务复杂程度较高，发生重大风险事件或经营失败会对整个银行体系带来系统性风险的银行，提出特别资本要求，使其具有超出一般标准的吸收亏损的能力。
按照资产规模来看，资产规模5000亿美元以上均可被归为此类。
[7]
第一，对于“大则不倒”的银行，该规则能够减少道德风险和对经济的冲击，降低系统性风险。
监管机构主张使用目的在于增强非核心一级资本（Tier1）和附属资本（Tier2）的亏损吸收能力的资本工具，包括额外资本要求，即资本附加费（CapitalSurcharges）、或有资本（ContingentCapital）和缓释债务（Bail-inDebt）的组合，流动性和其他谨慎性要求，或降低组织机构的复杂性。
此外，还要确保非稳健性监管资本的亏损吸收能力。
第二，新协议对系统重要性银行的附加资本充足率要求为1%，这一附加资本可以由非核心一级资本（即一级资本中普通股以外的部分）来承担。
由于系统重要性银行的特殊地位，在实施时间和达标时间上，新协议要求上述系统重要性银行从2013年开始实施该资本要求，2018年达标。
在新协议的压力下，大机构面临要么分拆，要么再融资并充实资本的压力。
在未来，大机构的组织架构、业务类型、交易对手甚至薪酬结构等都有可能得到监管当局的重点关注，大机构之间“高度自我交易”（highelementofproprietarytrading）的趋势，也可能被更密切地服务于实体经济所取代。
2、基于风险中立的杠杆比率
巴塞尔协议II的资本充足率要求导致了不正当激励问题，即基于风险的资本充足率往往被用于节约资本，增加杠杆。
为了减少监管套利，新协议在最低资本要求之上补充了一个基于风险中立的杠杆比率（Non-risk-basedLeverageRatio），这是一项逆周期措施，设定一级资本占非权重资产的杠杆比率下限为3％，以此降低银行的顺周期性。
在计算杠杆比率时，所有的表外资产必须通过一定的系数转化计算，同时衍生金融资产也需要计入。
这一规则将在2013年至2017年期间进入“平行测试阶段（parallelrunperiod）”，银行应从2015年开始公布其杠杆水平，委员会将结合平行测试的结果，于2017年上半年进行最终调整，杠杆比率上限将于2018年最终确定，并逐步纳入到新协议的第一支柱部分。
风险中立的杠杆比率，使跨国银行试图通过复杂的内部模型法节约资本的做法，受到了很大限制。
风险管理和计量技术不再能被过度滥用在节约资本上。
总体来说，巴塞尔新协议大大强化了对系统性风险的关注，降低了银行的经营杠杆，也弱化了银行资本充足率的顺周期性。
一是正视系统性风险的防范，对具有系统重要意义的大银行有了特别的资本补充要求；二是正视了内部模型法的缺陷，引入风险中立的系统杠杆比率，以限制银行通过计量技术降低风险权重并节约资本的做法。
尽管如此，新的资本监管要求也存在一定的局限性：
一是对上述措施可能会导致不同规模的银行受新协议影响不一，同时这些措施是否激励相容也值得观察；二是由于金融集团资本要求的复杂性，上述监管规定是否能有效实施值得观察；三是更加严格的资本定义所带来的去杠杆化压力将导致银行业回报率下降，化解银行业有毒资产的过程更为艰难。
三、强化流动性监管的框架和要求
在次贷危机爆发之前，全球并不存在一个统一协调的流动性监管标准，各国银行业的流动性监管制度虽各有不同，但都是建立在支持和保护其金融体系的安全和稳健的基础之上。
2010年4月巴塞尔委员会正式发布的《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》（以下简称《国际框架》）被各国监管当局广泛使用[8]。
大多数国家都采用了定量的监管指标，比如流动性比率、期限缺口比例等来衡量银行的流动性，少数国家还通过压力测试来建立流动性预警机制。
次贷危机后出现了强化流动性监管的趋势，下列流动性管理原则得到较多认同：
一是在常态和压力状态下，均应保持足够的资本缓冲和充足的流动性；二是表外资产和负债应纳入监管过程；三是改善金融信息系统和压力测试对流动性风险管理不可或缺；四是合理的流动性管理要求透明的、多样化的资金来源和运用方式；五是监管者在流动性风险管理中扮演的角色至关重要。
[9]
针对本次金融危机呈现出的流动性风险管理的粗放和低效性，《国际框架》中建议监管者采用下述四种监测工具，即合同期限错配、融资集中度、可用的无变现障碍资产，以及与市场有关的检测工具，这些工具有助于监管者掌握银行现金流、资产负债表结构、可用无变现障碍抵押品和市场指标的信息[10]。
2010年9月12日，《巴塞尔协议Ⅲ》引入了全球流动性监管标准，并分阶段做了渐进安排。
其中，流动性偿付比率（LCR）自2011年进入观察期，并于2015年达到最低标准；净稳定资金比率（NSFR）自2012年进入观察期，并在2018年以前达到最低标准。
委员会将在过渡时期制定严格的报告程序并进行监控，在必要时发布这些结果。
[11]
1、新的流动性监管指标：
流动性覆盖比率和净稳定融资比率
流动性覆盖率主要描述短期（30天以内）特定压力情境下[12]，银行所持有的无变现障碍的、高质量的流动性资产数量，以此应对资金流失的能力。
该比率一方面可以反应机构的个别情况，另一方面套用全球金融危机的历史数据也可以反应整个金融系统的情况。
净稳定融资比率主要考核的是银行中长期（1年以上）的流动性，即各项资产和业务融资，至少具有与它们流动性风险状况相匹配的满足最低限额的稳定资金来源。
（见表2）
目前，巴塞尔委员会将两个流动性标准的指标最低值均设定为100%，并允许各国监管当局在此最低要求基础上增加额外的监管要求，如110%、120%等。
同时，还对流动性资产和负债界定了不同的权重和压力测试的场景，这有助于银行在常态和压力状态下，维持恰当的流动性。
表2新协议的流动性监管指标
项目
流动性覆盖率（LCR）
净稳定资金比例（NSFR）
公式
监管目标
短期流动性风险的监测
调整期限错配、稳定资金来源
分析基础
资产负债表
现金流量表
作用
保障银行基本的流动性
促进银行使用更长期的结构性资金来源以支持资产负债表内、表外风险暴露和资本市场业务活动
目的
通过确保机构拥有足够的优质流动性资源来提高应对短期流动性风险的能力
让银行运用更加稳定、持久和结构化的融资渠道来提高其在较长时期内应对流动性风险的能力，防止银行在市场繁荣、流动性充裕时期过度依赖批发性融资
对应的压力场景
1、机构公众信用评级显著下降；2、储蓄的部分损失；3、无担保的批发资金的损失；4、担保资金头寸的显著增加；5、对衍生品交易提出追加抵押品的要求；6、对契约性与非契约型的表外风险暴露提出高额提款要求
1、信用等级被调低；2、因风险造成的清偿或盈利能力下降；3、突发事件造成银行的声誉损失或者社会信任度下降
资料来源：
巴曙松等,国际银行业的流动性监管现状与述评,中国金融40人论坛，2010年10月15日
2、流动性监管的辅助检测工具
除了流动性覆盖比率和净稳定融资比率这两个具有强约束力的标准外，巴塞尔协议Ⅲ还提出了若干辅助性的监测工具，以更好地获得关于银行现金流、资产负债结构的信息（见表3）。
新的流动性监管框架和逆周期、注重系统性风险防范的思路一起，从宏观和微观两方面为审慎监管奠定了良好基础。
表3 流动性监管的辅助性监测工具
监测工具
作用
合同到期期限错配评估
基线评估，以了解银行最基本的流动性需求
资金集中度
对已知和潜在的交易对手、货币、市场和交易工具类别的批发融资集中程度进行分析，反映银行的资产负债表中的大型资产风险暴露分析结果
可用的未抵押资产
评估银行能够在市场上进行抵押或通过中央银行的常设信贷，在短期内筹得流动资金的资产水平
市场监控工具
鼓励监管机构定期收集市场数据，补充上述的其他三种监控工具，如大额存单展期、股价变动、各种波动度指标，及个别机构的消息
资料来源：
根据BIS相关资料整理。
四、巴塞尔协议Ⅲ主要规则的过渡期安排
新协议将于一系列不同的过渡期内分阶段执行，这种安排有助于确保银行界能通过合理的留存收益和资本筹集，应对更高的资本标准，使得全球银行业在满足更高要求的同时保持合理的盈利水平并进行融资，为经济发展提供信贷支持。
所有成员国将从2013年1月1日开始执行新协议内容，并且必须在此日期之前将新协议规则写入国家法律规范和相关规定当中。
各项规则的最终落实期虽有所不同，但最晚均于2019年1月1日实施。
[13]（见表4）
表4 新协议Ⅲ各项规则的分阶段安排（阴影为过渡期）
时间指标
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019年起
杠杆比率
监管监测期
过渡期为2013年1月1日——2017年1月1日，从2015年1月1日开始披露
纳入第一支柱
最低普通股充足率
3.5%
4.0%
4.5%
4.5%
4.5%
4.5%
4.5%
资本留存缓冲
0.625%
1.25%
1.875%
2.50%
最低普通股充足率+资本留存缓冲
3.5%
4.0%
4.5%
5.125%
5.75%
6.375%
7.0%
核心资本中普通股的扣减项*
20%
40%
60%
80%
100%
100%
最低核心资本（一级资本）充足率
4.5%
5.5%
6.0%
6.0%
6.0%
6.0%
6.0%
最低总资本充足率
8.0%
8.0%
8.0%
8.0%
8.0%
8.0%
8.0%
最低总资本充足率+留存缓冲
8.0%
8.0%
8.0%
8.625%
9.25%
9.875%
10.5%
逆周期资本缓冲
0.625%
1.25%
1.875%
2.5%
系统重要性银行附加资本要求
1%
1%
1%
1%
不属于非核心一级资本和二级资本的资本工具的过渡期
从2013年起，分10年逐步取消；固定面值在2013年之前仍未偿付的，被认定为原面值的90%，此后每年减少10%
总的资本充足率**
8.0%
8.0%
8.0%
10.25%
11.5%
12.75%
14%
流动性覆盖比率（LCR）
观察期
引入最低标准
净稳定融资比率（NSPR）
观察期
引入最低标准
注：
*核心资本中普通股的扣减项包括递延所得税限额、抵押服务权等；**总的资本充足率=一级资本充足率+资本留存缓冲+逆周期资本缓冲+系统重要性银行附加资本要求。
资料来源：
BaselCommitteeonBankingSupervision,GroupofGovernorsandHeadsofSupervisionAnnouncesHigherGlobalMinimumCapitalStandards,Sep.12,2010
第一，核心资本要求的提高。
不包括资本缓冲在内的普通股占风险加权资本的比率和核心资本比率要求，将在2013年1月至2015年1月逐步落实。
2013年1月1日，最低普通股要求将从目前2%的水平提高到3.5%，核心资本要求将从4%提高到4.5%；2014年1月1日，银行将面临4%的最低普通股要求和5.5%的核心资本要求；2015年1月1日，银行面临4.5%的最低普通股要求和6%的核心资本要求。
总的资本要求将继续保持在目前8.0%的水平，不需要改变。
第二，对资本监管框架的调整。
即从普通股当中扣除的部分，包括总额超过15%的对金融机构投资的限制、抵押服务权以及来自时间差异的递延所得税，将于2014年1月至2017年底之间逐步扣减。
从2014年1月1日起，对普通股中需要扣除的部分进行20%的扣减，2015年1月达到40%，2016年1月达60%，2017年1月达80%，直至2018年1月1日全部扣除。
在此过渡时期，剩余未从普通股中扣除的部分，将继续遵照各国现有的处理方式。
第三，对资本留存缓冲的落实更为宽松。
银行可以在2016年1月至2019年1月期间分阶段落实。
从2016年占风险资产的0.625%开始，往后每年增加0.625个百分点，并于2019年达到最终占风险资产2.5%的水平。
监管机构可以考虑加快建立资本缓冲保护，酌情制定更短的过渡期限。
已经满足了在过渡时期的最低比例要求，但仍低于7%的普通股目标（最低普通股充足率加上资本留存缓冲）的银行，应保持审慎的收入策略以尽可能快地满足留存缓冲区的要求。
第四，不属于非核心一级资本和附属资本的资本工具，将在从2013年1月1日起，分10年逐步被淘汰。
如果这些工具的固定面值在2013年1月1日之前仍未偿付，则从即日起，它们将被认定为原面值的90%，并在其后的每年减少10个百分点。
此外，具有赎回激励的工具也将在其有效期内被逐步淘汰。
五、巴塞尔协议Ⅲ对全球金融监管的初步影响
巴塞尔委员会此次制定的新协议，旨在促使各国商业银行减少高风险业务，提高抵御金融危机的能力，并确保银行持有足够的储备金，在发生金融危机时能够不依靠政府救助而独自应对危机。
新协议尚未正式获批实施，已引起全球金融界的广泛讨论，在短期和长期内必然给全球金融业带来持续而深远的影响。
1、新协议对国际银行业的可能影响
巴塞尔协议Ⅲ要求提高银行持有资本金的水平，以抵御银行未来的运营危机。
多数人士认为，即将实施的新资本标准将大幅增加银行的运营成本，并对信贷活动带来限制，对实体经济的负面影响不可避免。
也有观点认为，新资本监管规则旨在促使银行拥有更强动力来改变银行业务发展模型，促使金融体系更加稳定。
第一，全球银行业面临较大的融资压力，欧洲银行业最受冲击。
对于未达到新协议改革条件的银行，可能还需要从市场上筹措资金。
未来几年，为了监管达标，全球银行业需要从不同途径融资高达上千亿美元。
受冲击最大的应该是欧洲银行业，如果普通股核心资本充足率为5%，则需要融资300亿美元，7%的话就需要融资570亿美元[14]。
而欧债危机的阴云并未完全消散，股票市场尚未回暖，欧洲
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