国有企业改革.doc
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国有企业改革
按照清理退出一批、重组整合一批和发展壮大一批的思路，分类推进国企改革，到2020年完成改革目标。
国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，为推动我国经济社会发展做出了重大贡献。
经过30多年的探索和实践，国有企业改革不断深入推进，企业管理体制、经营机制发生了深刻变化，企业实力、经营效率和创新能力显著提升。
现代企业制度建设成效显著，全国90%以上的国有企业完成了公司制、股份制改革，多数企业建立了股东会、董事会、经理层和监事会等机构，公司治理结构逐步规范。
一大批国有企业实现了股权多元化，形成了混合所有制的股份有限公司。
适应市场经济发展的激励约束机制逐步建立，企业经营管理效率明显提升。
一批企业在市场竞争中成长壮大，创新能力和市场竞争力明显提高。
国有经济布局和结构进一步优化，国有企业从中小企业、一般加工行业逐步退出，电力、电信、邮政等垄断行业改革取得积极进展。
政企分开、政资分开迈出实质性步伐，国有资产管理体制逐步完善，国有资本经营预算制度初步建立。
总体来看，国有企业活力和竞争力不断增强，国有经济发展质量大幅提升，已经同市场经济相融合，在经济社会发展中发挥着重要作用。
当前，我国经济社会发展进入新的阶段，既面临难得的历史机遇，也面对诸多风险挑战。
必须适应市场化、国际化的新形势，进一步解放思想、开拓创新，深化国有企业改革，激发国有企业活力和创造力，提高国有经济发展质量和效益，推动国有资产和国有企业改革发展取得新突破。
一、加快国有企业股权多元化改革
深化国有企业改革的“重头戏”是积极发展混合所有制经济。
通过实施国有企业股权多元化改革，一方面有利于吸引更多的社会资本与国有资本共同发展、共同受益，促进国有资本放大功能、保值增值；另一方面有利于促进国有企业进一步完善公司治理结构，优化内部运行机制，形成市场化的经营机制。
总的方向是，大部分国有企业要通过股权多元化的改革，逐步发展成为混合所有制企业；国有企业要在发展混合所有制经济中，逐步降低国有股权的比例；大力支持各种非公有制经济资本特别是民营资本参与国有企业的股权多元化改革。
在国有企业股权多元化改革中，必须从实际出发，坚持分类研究，分类施策，分类推进，不搞“一刀切”。
在发展混合所有制企业的过程中，必须“完善产权保护制度，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”，要通过明晰产权关系、规范公司治理、强化资产评估、规范产权流转、加强资产监管等多种措施，坚决防止国有资产流失损失，确保国有资产保值增值。
二、健全完善现代企业制度
国有企业改革的方向是建立现代企业制度。
必须以使市场在资源配置中起决定性作用为改革主线，以完善公司法人制度为基础，以“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本要求，以“规范经营决策、确保资产增值、保证竞争公平、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任”为重点，加快健全完善国有企业现代制度，提高国有企业发展质量，增强国有经济活力、控制力和影响力。
一是继续推进规范董事会建设。
依法落实董事会职权，严格董事履职责任。
完善外部董事选聘、培训、评价机制，健全董事会运作机制，形成股东会、董事会、监事会和经理层协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。
二是建立国有企业长效激励和约束机制。
强化国有企业经营投资责任追究，推进国有企业财务预算等重大信息公开，提高国有企业运营透明度，接受内部员工和社会各界的监督。
三是探索建立职业经理人制度。
要完善国有企业高管人员选拔机制，逐步减少行政任命管理人员，加大市场化选聘和管理力度，对企业领导人员实行分层分类管理制度，充分发挥企业家在企业经营管理中的重要作用。
四是深化国有企业内部人事、用工、分配等三项制度改革。
抓紧建立健全企业管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度，为企业赢得市场竞争提供制度保障。
五是合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费和业务消费。
建立健全根据企业经营管理的绩效、风险和责任来确定薪酬的制度，不断完善企业薪酬激励约束机制。
对市场化聘任的企业管理人员，研究建立市场化薪酬协商机制。
六是探索混合所有制企业员工持股办法。
允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，这是深化国有企业改革的一项重要措施，要努力取得新突破和新成效。
七是积极探索现代企业制度下党组织发挥政治核心作用、职工民主管理的有效途径。
三、着力完善国有资产管理体制
党的十八届三中全会明确指出，要以管资本为主，加强国有资产监管。
这对提高国有资产监管能力和水平提出了新的更高的要求。
要坚持国家所有、分级代表的原则，坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权相分离的改革方向，按照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的要求，持续推进国有资产管理体制改革。
一是积极探索“以管资本为主加强国有资产监管”的新模式和新方法。
大力推进国有资产资本化，抓紧研究组建或改组国有资本投资运营公司。
国有资本投资运营公司主要开展股权运营，改善国有资本的分布结构和质量效益，培育产业竞争力，实现国有资本保值增值。
国有资本投资运营公司与所出资企业之间是以资本为纽带的投资与被投资关系，必须更加突出市场化的改革措施和管理手段，更加充分体现国有经济的活力和竞争力。
二是完善国有资产监管机构和职能。
要进一步研究国有资产监管机构的职能定位、监管方式和监管措施，落实国有资产监管机构的各项法定职责，按照法律赋予的职能和管资本的要求办事，充分尊重企业市场主体地位，不随意干预企业具体生产经营活动，该管的一定要管住管好，不该管的坚决不管，真正做到监管不缺位、不错位、不越位。
三是健全国有资产监管法规体系。
要抓紧修订完善国有资产监管法规、规章和制度，围绕进一步规范政府、国有资产监管机构与国有企业之间的关系，完善国家出资企业投资管理、财务管理、产权管理、风险管理等专项管理制度，健全国有资产基础管理制度。
四是建立科学的国有企业业绩考核制度。
国有企业大致可以分为公益性国有企业和竞争性国有企业，这两类企业承担不同的功能和作用。
对不同类型的企业以及处在不同发展阶段的企业，要设定不同的发展目标，实行分类考核制度，提高考核指标的导向性和考核结果的准确性。
五是完善国有资本经营预算制度。
这是完善国有资产监管体制的重要方面。
要充分发挥国有资本经营预算在改革发展、结构调整、转型升级中的重要作用，逐步提高国有资本收益上缴比例，2020年国有资本收益上缴公共财政比例要达到30%，更多用于保障和改善民生。
此外，要加快推动国有经济战略布局调整，推进国有资本优化配置，使国有资本更好地服务于国家发展战略。
推动国有资本向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，向具有市场核心竞争力的大公司、大企业集中，向企业主业集中，更多地投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全，有效发挥国有经济整体优势。
要推进国有企业重组和调整，引导国有企业突出主业，加大内部资源整合力度，采用多种方式剥离重组非主业资产。
要积极利用资本市场和产权市场，吸收民间资本和战略投资者参与国有企业改制改组。
鼓励各类投资者通过证券市场、产权市场和股权投资基金等多种市场化方式参与国有企业改制重组。
支持有条件的国有企业通过增发、发行债券等方式扩大直接融资规模，提高证券化水平，使上市公司成为国有企业的重要组织形态。
原标题：
多地出台国企改革方案“混合所有制”成热词
混合所有制热度正在直线走高。
继中石油、中石化公开宣布开放更多领域与民资合资、合作之后，以“混合所有制”为契机的国企改革接连出现了多个地方版本。
根据公开资料统计，截至3月20日，已经提出进行“混合所有制”改革方案的省市将近20个。
3月19日，全国两会后首次国务院常务会议上，经济增长仍成为主要命题。
其中，李克强总理在会上再度强调“要坚持向深化改革要动力。
大力推进简政放权、国有企业发展混合所有制经济、有序放宽市场准入等重点领域和关键环节改革等”。
改革已是强势起航之势，如何共赢，成为当下国企与民企共同关注的焦点。
多地提量化目标
不光有态度，更有目标，是这轮以混合所有制为前提的国企改革一大亮点。
3月17日，贵州省国资委举行了监管企业产权制度改革3年行动计划启动暨推介会。
会上明确茅台集团、盘江集团等28家省国资委监管企业3年时间完成产权改革。
首批集中推出股权转让、增资扩股等128个项目，预计投资总额2763亿元。
和贵州省国资委同样提出量化目标的还有河北省。
河北省国资委要求其监管的二级企业要纳入股权多元化改革范围，确保2~3年内完成70%以上二级企业的股权多元化改革任务，各企业每年吸纳利用的社会资本原则上不少于上年净资产规模的3%~5%。
重庆市的计划是用5年时间左右让八成以上竞争类国企实现混合所有制。
广东省则计划2017年混合所有制企业户数比重超过60%，允许混合所有制经济实行员工持股，到2020年混合所有制企业户数比重超过80%，二级及以下竞争性国有企业基本成为混合所有制企业。
湖南省出台的《关于进一步深化国有企业改革的意见》则提出了湖南进一步深化国企改革的路线图和时间表：
用两年左右时间，基本完成上一轮国企改革任务和遗留问题处理。
目前省属监管企业层面国有资产证券化率达到了50%左右，到2020年竞争类省属国有企业资产证券化率要达到80%左右。
对此，安邦咨询公司高级研究员贺军看来，国企混合所有制改革的重点不应该是完成多少混合股权的指标，而是市场化。
“从宏观来看，混合所有制改革希望改变的，其实是国有企业在一些领域近乎垄断的市场格局，使国内市场增加更多的竞争活力；从微观来看，期望通过混合所有制改革改变一股独大的国企的僵化机制，提高国有企业的效率。
”贺军称。
国家统计局工业普查数据显示，国有工业企业的资产回报率在2007年达到6.7%的峰值，2009年下跌至3.6%，2013年仅回升至4.5%左右；而非国有工业企业2007年的资产回报率约为8%，2009年下跌至7%左右，目前的资产回报率已回升至超过9%。
“民营资本在市场上的潜力大，对市场比较敏感且营销能力更灵活，让民资参与进来可以提供很多创新思维与技术，也可弥补国企不足，更好地提升国企竞争力。
”中国中小商业企业协会常务副会长孔庆泰接受《中国经营报》记者采访时认为。
民企盼共赢
“我认为民资本身就相当有活力，只是缺乏施展空间。
如果大力发展混合所有制是激活了国资的活力，那最终实现了两者共赢。
”浙江陆特能源科技有限公司（以下简称陆特能源）董事长夏惊涛在接受记者采访时表示。
2013年10月，第二届世界浙商大会中举行的“国企民企对接会”上，浙江省国企在会上推出129个国资领域项目与民企对接，投资总额达3244亿元人民币。
陆特能源正是在这次对接会上“邂逅”了国企浙江能源集团。
后者在这次对接会上拿出投资额接近100亿元的8个能源项目，涉及天然气热电联产、城市燃气等。
2014年将开启国企改革与国资监管新篇章
2013年12月12日11:
06:
16来源：
《国企》杂志
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2014年将开启国企改革与国资监管新篇章
——《决定》第二节五、六、七、八条解读
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在国企改革领域有什么重大突破，近一段时间以来，一直为业界及所有关注国有企业的人们所关注。
中国企业研究院首席研究员、中国企业改革与发展研究会副会长李锦在仔细研读《决定》后，对《国企》记者乐观表示，国有企业改革在人们最为关注的五个重大问题上获得了具有历史意义的进展。
国资委《深化国有企业改革的指导意见》将是《决定》的实施方案，2014年将是国企改革与国资监管制度新的开始。
在李锦看来，国企改革问题，重点集中在《决定》第二节的五、六、七、八条。
这四条，提出了全面深化企业改革的指导思想、目标任务、主攻方向、核心环节、推进方式等。
为此，李锦对《决定》这四条内容给予了重点解读。
综述
三中全会改革力度超预期
《国企》：
近年来，社会舆论对国企改革的保守状态多有异议，有种强烈的期待。
您认为这个文件在推进国企改革的深化上，具有什么样的意义？
李锦：
在我看来，《决定》）对国企改革力度之大，改革措施之硬，可操作性之强，都令人振奋。
影响国有企业改革全局的重大问题，在《决定》中都得到了认可，甚至超出了我所预想的地步。
《决定》第二节的五、六、七、八条，充分回应了社会呼声、社会诉求和社会期盼，对一些热点问题没有回避，不仅是可能性、可行性，而且有很强的可操作性。
堪称是全面深化企业改革的一次总部署、总动员、总设计。
我们可以感觉到“改革”、“政企关系”、“市场化”这些高调的词汇，都结结实实地落在地上了。
这些必将会对推动今后十年企业的发展与产生重大而深远的影响。
国企改革与国资监管的前十年，已经戛然而止，新的十年从这次全会踏踏实实地开始了。
因此，这个《决定》具有里程碑式的意义。
方向
混合所有制是基本经济制度实现形式的突破
《国企》：
《决定》对基本经济制度做了新的阐述，焦点在混合所有制上，如何理解这一概念？
李锦：
这次全会重在制度建设。
在坚持基本经济制度里重新强调了国有经济的主体地位，有两点新的提法值得重视。
一个是公有制和非公有制都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。
两个“都是”是历史上第一次提出来，不是老大和老二、主和副的问题，是并列的，提升了非公有制的地位。
一个是把两个“毫不动摇”落脚点放在混合所有制上，混合所有制将是国家基本经济制度的实现形式。
在以后一段时间内，将会出现一个混合所有制改制的高潮，大量的民营资本将会涌入国有经济。
现在在央企中，已有57%的央企和它的下属企业开始实行混合所有制。
一个形式是用证券市场，就是股票参股。
第二就是产权改革，除了中国建材等少数几家外，多数停留在二三级公司，而且规模也不大。
今后几年内，将会出现民营经济组团式与国有企业相融合的现象。
还有一种方式，就是国有企业退出一部分竞争领域，自已则转型升级到产业链更高的层次去。
民营资本去年在新增加的投资中已经占到63%，应当将民营资本的存量调动起来，和国有资本形成国民共进、国民共赢的形势。
当然也包括外资，过去人们过多地指责“国进民退”，今后出现的将是国民共进的现象。
核心
产权保护制度凸显重要性
《国企》：
《决定》的第五条，是完善产权保护制度。
这个提法的用意何在？
李锦：
《决定》第五条是完善产权保护制度，第六条是混合所有制，为什么产权保护制度要放在混合所有制前面？
因为这个产权保护制度是产权改革的核心问题，也是国有企业改革的前提。
完善产权保护制度，重在“保护”两字。
它本来是一个操作性的用语，称不上重大，现在提升为改革的重大问题、重要环节的位置上了。
这是因为，混合所有制若没有产权制度保护，非常容易造成混乱，所以要先从管理入手，要健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。
这16个字的要求是明确的，只有保护严格才能做到流转顺畅。
搞混合所有制产权改革，可能出现三种风险。
第一种风险，是出现国有资本私有化的风险。
因为国有资本应该在关键领域保持控制力。
《决定》在第二节开始一段讲：
“坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。
”其实，控制力就是控制权的问题，国有资本的股份中要具有控制地位。
第二种风险就是民资得不到保护。
民营资本是小河流进大海，可能造成实际上被消失的现象，必须保护民营资本在混合所有制中的权益“流转顺畅”问题。
第三种风险，就是可能出现国有资本领导者在改制过程中，存在化公为私的问题，不能归属不清。
《决定》第五条后面有一段：
国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。
这已经把意义讲得很明确了。
基础
准确界定不同国有企业功能
《国企》：
《决定》第七条是国企分类问题。
这两年媒体议论纷纷，呼声很高，但是官方一直没有表态。
此次在最高层面首次提出要准确界定不同国有企业功能，这是否意味着国企分类也将开始?
李锦：
按功能对国企分类，是国企改革的基础问题，牵涉到国企改革的性质、标准、途径、社会资源分配、干部管理以及效益目标。
你是哪一类国企就应该用哪一类办法，如果还是混在一起吃大锅饭就容易造成混乱，以致于引发社会的误解。
因此，界定不同国有企业功能对于下一步国有资本管理体制改革，厘清监管部门、市场以及企业主体的关系，监管好国企具有重要意义。
同时，对于下一步组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司也有决定性作用。
《国企》：
作为一个一直为国企分类鼓与呼的国企研究者，您觉得国企改革要怎样分类？
需要从几个方面入手？
李锦：
按功能定位，应该分为公益性、特定功能性和盈利性企业三类。
现在国资委管理113家央企，要逐一明确其存在对国家的意义、必要性和法律基础，从而具体界定每家央企的使命。
公益性企业是指提供重要的公共产品和服务的行业的企业，包括教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业等。
这类国有企业不以盈利为目的，主要承担公益目标。
保障性企业，具有自然垄断特征，主要是指处于涉及国家经济安全的行业、支柱产业和高新技术产业的企业。
它包括军工、石油及天然气和高新技术产业等，这类企业既有公益性特征，又追求盈利。
一般商业性企业。
这类企业处于竞争性行业，在央企中有70多家，与一般商业企业一样其生存和发展完全取决于市场竞争。
管理
政府职能转变：
由管企业到管资产
《国企》：
《决定》第六条明确提出政府以资产管理为主，这或许意味着国资委作为国家出资人管资产，您认为“国有资本”概念的提出，对国有企业意味着什么？
李锦：
“以管资本为主加强国有资产监管”，这是监管理念的重大转变，也是国企改革最大的理论创新。
《决定》还提出一系列国有企业在分类分层改革与监管方面的新论述，这意味着国有企业或将进入分类分层改革与监管的新时期。
根据功能分三类、资本分三层和国资委监管实现三个转变，我称其为“三三工程”。
“国有资本”概念的提出，意味着国资委将少管企业，更加关注资本的效率与回报率，而非资产规模。
这为“积极发展混合所有制经济”和国有股份减持提供了理论基础。
央企的国有股份比重极有可能下降，今后重点在提高资本的杠杆效应。
在“管资本”思路的引领下，《决定》提出“积极发展混合所有制经济。
鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”。
这意味着更多的国有企业将可以顺利地转变为混合所有制企业，甚至由非公资本控股。
《国企》：
如果国资委作为国家出资人管资产，经营则由若干投资经营公司管，过去国资两层结构是否会被打破？
李锦：
今后，将国有资本分为国资委、国有投资经营公司、企业三个层次，这是很明确的了。
央企可以分成若干板块，有能源、机械制造、文化产业、金融产业等，由大的投资经营公司管企业，像中石油、铁道、电力这样大的国有企业可以改组为国有资本投资运营公司，原有企业将会被分拆。
当然在操作上，要支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，避免在国资委与中央企业之间再筹建一个资本运营公司。
在中央政府层面，组建大国资委负责全国国有资本的监管，履行国家所有权的政策执行职能；中层成立若干国有资本管理公司或投资基金承担国有资本经营职能，由它们作为所对应企业中的国有资本持股者，在金融市场上实施专业化管理和交易。
政府不管企业的经营，而是管政策，管发展环境。
新的投资经营公司，如一把刀切西瓜，一切两瓣，政企分离，政资分离，使得所有权与经营权分开。
显然，国有资本授权经营体制的改革，是下一步的热点问题。
《国企》：
改革国有资本分为三层、三类，这会给国资委监管带来什么变化？
李锦：
随着国有资本分为三层、三类，国资委监管要实现三个方面改变，在管资产、管干部、管事情上，都会发生转变。
第一个转变是，国资委管全部资产向管投资资产的转变。
现在省、市、县都有国资委，管投资资产和管全部资产是有区别的，全部资产是个板块，都得管，然而管投资，只抓投入产出率，这个是一个重要的转变。
第二个转变是，干部由管企业领导层向管董事会的代表转变。
过去，企业经营管理者中间层都是由国资委任命，以后是只管董事长、董事会的代表，总经理由董事会聘任，不由国资委来任命了。
第三个转变是，国资委在项目由管国资委项目审批向经营公司授权转变。
由投资经营公司来管理项目，包括重大事项向部分委托董事会授权管理的转变。
这样一来，管资产、管人、管项目，国资委本身的职能就发生转变，这个转变是很大的了，就是过去十年的好多做法要改变了，国资委有一部分的责任就转移到投资运营公司，权利下放，责任下放、压力下放、投资运营公司这一层将变得非常重要。
下一步的国企改革，将对三个层次提出不同的转型要求。
这方面三个层次都要转型，所以国有企业下一步改革的任务是很艰巨的。
《国企》：
《决定》要求：
“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。
国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。
”你认为这种提法对国企重组有什么影响？
李锦：
影响很大。
从国有经济战略性重组目标要求看，国有企业应该主要体现为公益性企业和特定功能性企业，要不断将国有资本集中在这两类企业。
针对个别央企业务较杂的局面，可以通过合并下属公司同类型业务的形式，推进中央企业兼并重组，对国企进行分类是基础。
而一般盈利性企业，应淡化所有制概念，原则上不新设这类央企，国有资本应择机逐步退出；对于滞留不退的国有资本，应提高国有资本经营收益上缴比例至合理水平。
国企改革与监管“三三工程”刚刚揭开大幕，完成要用几年时间。
从短期看，没有必要“一刀切”，国企的进退不能强行要求。
可以考虑先在一些地方国有企业或者在一些央企进行试点，积累经验，然后在全国推广。
财政
上交30%利润是很大的改变
《国企》：
中央企业从2007年开始上缴红利以来，上缴公共财政比例一直是个焦点问题。
《决定》里写到2020年提到30%，这个幅度是不是有点大？
李锦：
《决定》突出划转部分国有资本充实社会保障基金。
完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多地是用于保障和改善民生。
这是一个非常重要的突破。
央企2007年开始上缴红利，到2012年大体上分为四类：
中国烟草交20%，其他像中石油等企业交15%，大概有16个企业。
还有78个企业占10%。
军工、院校等企业大概交5%，中储棉和中储粮是不交的，由于是为国家储备战略物资的，不存在利润问题。
以后仍然以这四类为基础，结合国企的功能的细分，可以分成5类以上，但是平均幅度肯定会大幅提高，一般的要以每年2个百分点上涨，幅度是非常大的。
过去有个说法，企业都是国家的，所以钱留在企业里还是国家的，实际上，我认为，这极易转化为红利在企业内部的循环，容易导致资产转化为被少数人占有和使用。
利润上缴分配的问题迟迟处于拉锯的状态，征求意见很难形成统一意见，现在是用倒逼的方法，是中央出来倒逼。
目标定好了，现在平均应该在15%左右，7年以后是30%，每年大概以2%的速度上涨。
这就克服了国有资本在企业内部循环的现象，更多地加速向公共保障事业发展，有效地加快民生建设的步伐。
当然，这对国企的压力是相当大的，可能要引起一系列的深刻变化，有些亏损的央企不加
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