国有企业公司治理的国际比较与启示-090616学报.doc

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国有企业公司治理的国际比较与启示

温宁贞

四川托普信息技术职业学院

【摘要】国有企业的公司治理是当前经济理论界的一个重要研究领域。

本文分析了芬兰、印度、新加坡、澳大利亚等国国有企业公司治理状况，提出了借鉴国际公司治理的成功经验，探索符合中国国情的国有企业公司治理的有效途径的政策建议。

【关键词】国有企业，公司治理，国际比较

ALessonfromtheInternationalComparisonofCorporateGovernanceofState-ownedEnterprises

WenNingzhen

SichuanTopVocationalInstituteofInformationTechnology

[Abstract]Corporategovernanceofstate-ownedenterpriseshasbeenakeyissueinthetheoreticalresearchofeconomics.Inthispaper,thewriteranalyzedthesituationofcorporategovernanceofstate-ownedenterprisesinFinland,India，SingaporeandAustralia,andmakesaproposefornewtheoreticalthinkingandnewpracticesofChina’sreformofstate-ownedenterprisesintermofcorporategovernance.

[Keywords]state-ownedenterprise,corporategovernance,internationalcomparison

1、前言

国有企业是当今大多数国家国民经济的重要的组成成分，又常常是政府推行其政治、经济和社会政策的工具。

国有企业的公司治理效率高低，对一国影响显著。

近年来，相关各国都把改善国有企业公司治理提到了重要的议事日程上。

所谓国有企业称谓众多。

本文所指国有企业，是指有一定国家股本或资本投入的企业，而不论其名称如何。

对公司治理的定义，中外经济理论界还没有达成共识。

本文所称公司治理，包括公司治理结构、治理机制和治理模式。

各国国有企业治理各有特色。

本文选择了芬兰、印度,新加坡,澳大利亚等国作为研究与比较的对象。

以从不同角度获得有益的启示与借鉴。

2、国有企业公司治理的国际比较

2.1.芬兰国有企业公司治理：

芬兰是一个国家竞争力、科技创新力和政府清洁度都很高的国家。

在国有企业公司治理上，芬兰走的是一条独特的道路。

2.1.1.芬兰国营企业概况：

目前，芬兰国有企业总数为53家，包括32家国有公司和21家国联公司。

其中上市公司11家，3家为国有公司，8家为国联公司。

2008年芬兰国企雇工为220,203人。

从政府大部持股的30家公司来看，芬兰国企分布从国防、航天、资源、能源、交通、信息技术，到政府采购、公共管理咨询、广播电视，到酒类、种业、风险投资、信贷、出版印刷，乃至六合彩、铁路售票等，几乎覆盖了国民经济的方方面面。

根据芬兰总理办国有产权管理处（OwnershipSteeringDepartment）2009年5月底发布的2008年度国有企业管理报告，大多数国有企业运行状况继续保持良好态势。

截止2008年底，国有股总市值140.52亿欧元。

在过去十年，芬兰国有企业平均股息率为其他在纳斯达克赫尔辛基市场上市公司的1.6倍。

2.1.2.芬兰国有企业的立法与国家所有权政策：

芬兰国有企业的相关立法较为完善，分别有基本法、专门法和部门规章等。

目前，芬兰国有企业基本法为，规范国有公司和国联公司的国有企业法（ActonStateShareholdingsandOwnershipSteering）。

国有企业专门法有，国家对商业有限责任公司行使股东权利法,以及国有金融公司法、国有酒类公司相关法规等等。

全部有限责任公司都受公司法约束。

上市公司则还同时受证券市场法和赫尔辛基证券交易公司的财务监督指导方针的约束。

此外，国有企业还受政府国有企业政策、内阁经济政策委员会相关决议和其他政府部门规章约束。

芬兰的国家所有权政策包括国有企业管理、国家分红、私有化、投资政策、国有控股公司的交易等。

其目标是获得理想的分红、增加投资价值和流动性，并以此吸引其他投资者。

国有企业管理的具体措施总是根据具体情况确定的。

对于市场化运作的国有企业，政府设立的目标是，在既定时间内取得最好的总体经济效益，由盈利和股东价值的长期增值来评估。

对于负有特殊任务的国有企业，政府目标则是以实现社会目标为主，同时要求企业运营的经济效益。

以主管部门对国企完成社会目标的质量和成本控制来评估。

国有企业监管的相关政策都予以公布，以保证其他的市场参与者信息对称。

2.1.3.芬兰国有企业公司治理模式：

芬兰政府对国有企业实行二级分类管理。

按照国家持有公司投票权的多少，国有企业分为国家持有其投票权至少50.1%的国有公司和国家持有其10-50%投票权的联合公司。

依据政府的目标要求，国企分为国家对其具有股东利益和战略利益的两类。

按照国企的社会角色，国企分为市场化运作的公司和负有国家特殊任务不参与竞争的公司两大类，分别由总理办公室国有产权管理部和政府各部主管。

芬兰总理办公室的国有产权管理部对国有企业的监督管理，包括制订国有企业政策，对下属国有企业行使所有者权利，实施国有企业股权结构多元化，分支机构重组，股票投资，协调国家各部委国有企业管理与合作。

国有产权管理部下设专家小组，负责为国有企业管理提供咨询，主要为评估全球化趋势，提供国有企业管理反馈，发展薪酬与激励机制。

关于国营企业经营者提名、考核与薪酬，芬兰政府均有相关指导方针。

此外，政府还设立了专业人士组成的国有公司薪酬评估小组，审查国家的国有公司薪酬指导方针并提出改革建议，包括管理层薪酬机制，对全体职工的酬劳，薪酬机制与公司长远目标的结合，防范过度和不合理的薪酬制度，审查退休金标准和作为薪酬机制组成成分的人力资源成本等。

现行薪酬体系结构为基薪、基于股票市值的补偿和绩效奖金。

国企主管部门在其年度国企监管报告中，除了对国企整体情况包括国资监管和国企政策、国企监管的新立法等作出汇报外，还包括对单个上市国有公司和其他市场化运作的国有企业的运营状况的汇报。

投资者和社会公众从宏观层面的国有企业法律、政策、监管机制与其效率，到微观的国有企业运营状况和国有资产保值增值情况，都享有很高的知情权。

芬兰国企的公司内部治理一般为三个层次：

股东大会、董事会和以CEO为首的执行管理团队。

董事会一般有审计委员会、提名与薪酬委员会。

在国家只具有股东利益的国有企业中，国家仅作为投资者，不参与企业实际经营管理。

有11家国有公司和两家设有监事会。

2.1.4.芬兰国有企业的改革：

上个世纪初叶，芬兰政府设立了大量的国有企业，在芬兰工业化和社会发展中发挥了重要的作用。

二十世纪八十年代特别是1993年以来，芬兰政府基于保障国有企业资金供应、通过产业重组提高竞争力的实际需求，实行了稳健的、国企股权结构多元化改革。

政府将一部分国企的股份出售给国内外机构投资者、国内私人企业和证券市场个体投资者，同时大规模实行国有企业的业务重组。

从1993以来,芬兰国有企业通过股权多元化获得了14亿欧元的资金用于发展，而芬兰政府则获得了158亿欧元的收益。

出售国有企业的收入主要用于冲抵政府债务。

如年度出售国有企业收益超过4亿欧元，则其中的25%、最多不超过1.5亿欧元的部分，可用作经济发展和增长。

于此同时，芬兰政府也在根据实际需要对国有企业进行股本投资。

从2000年到2008年，累计投资10.688亿欧元。

【1】

2.2．印度国有企业公司治理：

印度是近年来快速崛起的亚洲经济体，与我国同属第三世界，也有着不少相同的发展中的问题。

印度也是我国在发展中国家中的主要竞争对手。

研究印度的国有企业公司治理，有助于探讨如何在国家主导经济、国民经济发展处于快速增长而总体水平偏低的情况下，合理设计国企公司治理体系。

2.2.1.印度国有企业概况：

印度国有企业的组织形式可以为政府公司、公营公司、部门企业、公共部门银行和公共部门金融机构、合作社、自治团体、信用社和国有民营企业。

各类国企分属于中央、各州和地方政府。

中央（联邦）政府主要控制处于重要资源类关键领域的命脉企业，如印度国家石油集团公司、印度石油天然气集团公司等。

邦联或州级以下的地方政府只是对其创办的公益性国有企业进行监管。

国有企业在印度的经济建设和社会发展中，发挥着重要作用。

近来发生的全球经济衰退，则进一步增加了印度政府对依靠国有企业的战略的信心，使之强调国有企业在未来继续发挥其重要作用。

目前，印度国有企业主要集中在关系国民经济命脉、国家安全和基础设施如粮食、电力、能源、交通等领域。

截止2006年，印度中央政府在金融领域以外，拥有217家国有企业，国有企业年度盈利7，015.1亿卢比，生产总值占到印度GDP的13.1％。

其中，国有企业的产值占公共部门GDP的61.5%，占生产性部门的GDP的14.4%。

217家中央企业从数量上看不多，但拥有的国有资产数额巨大。

2.2.2.印度国有企业治理模式：

印度政府对国有企业实行中央政府、州政府和地方政府三级管理。

国家把资产所有权赋予给内阁或总理府，重大问题和相关立法提交国会决定，出资人职责由政府相关部门分别行使。

对国有企业的日常监管，由公营企业局负责，为政府各部门更好地行使所有者监管职能提供服务。

国有企业的主管部门为印度的重工业部，该部负责国有企业的管理和营运。

印度设立了国有企业常务委员会（SCOPE），其宗旨是“促进政府进行高质量公共投资”。

SCOPE的成员单位涵盖了印度中央政府投资的所有企业，国有独资企事业单位，以及国有股权不少于26％的其他组织、团体、公营机构等等。

印度政府强调董事会在国有企业公司治理中的作用。

政府只负责董事人选的选择，建立国有企业的评价体系并实施考核，审核国有企业的重大投资决策等重大事宜。

国有企业的其他决策由企业董事会决定。

印度企业局规定，相关领域专家应当以兼职、非官方董事的身份加入董事会，且人数不少于董事会成员的1/3。

对董事会中政府官员董事的数目和选择也有严格规定。

2.2.3..印度的国有企业改革：

上个世纪末，为减轻政府负担、降低管理成本，印度开展了对部分国企的激进式的私有化改革。

例如，限制公营企业发展，鼓励私营资本投资和经营，出售非战略性国企股份，将电信行业、金融行业和能源行业等对非国有企业和社会公众开放，大幅度降低传统垄断行业国有企业的国家股份，等等。

1999年，印度政府为避免过度私有化造成政府实力削弱，又对战略性领域进行了新的划分。

把军火与国防设备、飞机船舰相关的产品，原子能，铁路运输等行业划为战略性领域，由国家掌握51%以上的股份，保证国家的控制权，同时增大对其投资。

中央企业的总投资额从1993-1994年的16，305.5亿卢比增加到2006-2007年间的48，254.4亿卢比.而在其他领域中，国家的股份则要降到26%或低于26%，并大幅度削减对这些领域的投资。

对业绩不良的国有企业，则依法关闭。

【2】

2.3.新加坡的国有企业治理与改革

新加坡是亚洲的发达经济体。

在世界经济论坛2008-2009国际竞争力排行榜上位居第五名。

新加坡政治经济体制与我国不同，但是，由于华人华裔在该国的地位和作用，其政治文化与我国有不少相通之处。

研究其国企公司治理，可得到有益的启发。

2.3.1.新加坡的国有企业治理

新加坡是世界上国有企业经营效率最高的国家。

有资料表明，1989年国立新加坡大学的3位经济学家曾对全新500家最大企业进行了调查，发现国有企业、外国跨国公司和本地私有企业的平均利润率分别28.8%、7.3%和2%。

表明国有企业的效益明显高于私有企业。

【3】

新加坡国有企业的公司治理有以下特点：

第一，.政府与企业的关系界定清晰。

政府监管国企的经营方向，任命国有企业的领导者，考核国有企业的经济效益；对国有企业的日常监管，主要是通过律师事务所等中间机构进行，并不直接干预企业的日常经营活动。

从产权角度，政府对企业的管控通过中间机构实现。

主要有法定机构、政府控股公司和国联公司等。

法定机构隶属于国家行政部门，其设立、职责和权利均由议会单独立法来规定。

资金来源是经财政部担保的贷款。

一些法定机构兼有企业和管理机构作用。

国家控股公司依照公司法设立，比较著名的有淡马锡、政府投资有限公司等。

国联公司则是竞争性企业，按照公司法设立，其主业覆盖新加坡各个行业。

国联公司一般为国家控股公司控股或参股的公司。

国有企业依法经营，不受国家任何特殊保护。

政府推出中央公积金制度，解决国有企业员工的养老、医疗、住房等社会福利，解除了企业的社会负担。

第二，国家实行高效的经营者激励与约束机制。

国家控股企业的董事长和总经理由政府从有良好教育、行业和管理背景的高级人才中选拔，按照既定程序提名、任命。

国家及时撤换业绩不良的国有领导者，对业绩良好的企业领导者则不惜重金予以奖励。

例如，凡企业资金增殖的增长率超过年息率的部分，企业可从中提取I5%的金额作为奖励基金，其中三分之一奖给企业董事长和总经理两个人所有，余下三分之二由他们奖给下属。

第三，国有企业的公司治理效率良好。

从内部治理结构来看，新加坡国企董事会由来自行业专家的独立董事、执行董事组成，保证了其既独立于经理层、又独立于大股东的特点，发挥监督、制衡与决策等重大作用。

基于市场化的经理层选择和激励与约束机制，又能保证新加坡国有企业拥有国际化的高精尖管理人才，使企业的经营管理居于先进水平。

从外部治理机制来看，由于国家控股公司大部分属上市公司，资本市场、经理人市场、产品市场以及公众舆论，对公司的治理起着高效的监督和控制作用。

2.3.2.新加坡国有企业的私有化：

新加坡国有经济在国民经济中占有重要比重，在其发展初期尤其如此。

上个世纪八十年代以来，新加坡政府根据经济发展的情况，开展了国有企业私有化，旨在减少国企数量，缩减国企规模、提高国有资本的投资效率。

新加坡国企的私有化立法先行。

私营化途径包括对产业的私有化（如对国民平均售股的方法出售国家控股公司的股份），对项目的私有化（如把国家控股的基础设施项目交由私人公司或大财团去建设和经营）。

大规模私有化后，国企在竞争领域逐步退出。

在非竞争领域内，国家仍然通过国有企业掌握着强大的经济实力。

2.4.1.澳大利亚的国有企业治理

澳大利亚有着良好的国有企业外部治理体制与机制。

国家有着完善严密的法律约束体系。

从议会对国有企业的监管、政府与国有企业的关系、国有企业行为的约束等全方位的立法，到联邦政府在法律基础上的针对不同行业的制订的行政法规，再到行业协会根据法律法规制订的诸多规章制度与实施细则，为国有企业的外部监管提供了严密周全的法治体系。

在国有企业的监管上，政府部门实行分工合作。

通过财政部行使出资人权利，类似我国的国有资产管理委员会，下设国有企业咨询办公室，负责对国有企业的重大事宜提出建议，并承担上情下达的任务。

监管的重点是企业的经营绩效、国有资产的保值增值情况。

政府其他各部，则分别对分管国企进行遵守市场规则、履行社会职责的监管。

在经营状况和财务方面，国家对国有企业实施严格的审计监督。

联邦所属国有企业的经营状况，由政府设立的联邦总审计长办公室负责进行审计。

此外，澳大利亚的科学委员会、竞争与消费者委员会在国有企业的管理与监控中，也发挥着重要的作用。

从国有企业的内部治理来看，股东会、董事会、经理层三权分立、相互制衡。

联邦政府任命国有企业董事会主席。

董事会成员中独立董事占多数，且多由行业专家出任。

澳大利亚在解决国有企业社会性负担方面，则推出了国有企业承担社区服务义务简称CSO的政策。

当政府不愿其他组织参与或提供资金开展某项社区或社会性服务时，则要求国企承担该项目。

项目成本的确定则按照商业协商方式在政府和提供该项服务的国有企业之间商定。

这种做法，可以使国企即把商业目标与公共服务目标截然分开，便于政府能够更准确地考核国有企业的经营性资产的盈利和提供公共产品的情况。

同时，也可以让社会公众更好地参与对国有企业承担的社会项目的评价与监督。

【4】

2.5.芬、印、新、澳与我国国有企业改革主要特点：

根据上述比较，将相关各国与我国国企改革特点比较如下表：

国家

项目

芬兰

印度

新加坡

澳大利亚

中国

立法

立法先行且完善

立法先行，较完善

立法先行且完善

立法先行且完善

探索式，立法滞后，有待完善

管理模式

两级管理

三级管理

三级管理

三级管理

三级管理

国企布局

关键要害部门；一般竞争领域均有分布

关键要害部门为主

关键要害部门；一般竞争领域均有分布

关键要害部门；一般竞争领域均有分布

关键要害部门保留；一般竞争领域多为“国退民进”。

产权改革

结构多元化；对各类投资者出售；市场定价；政府投资收益巨大

对私出售为主；市场定价；政府有一定投资收益

结构多元化；对各类投资者出售；市场定价；政府投资收益丰厚

结构多元化；对各类投资者出售；市场定价；政府投资收益丰厚

对私出售为主；定价原则不确定；国有资产流失严重

3.国际国有企业治理与改革的比较研究的启发

基于上述国有企业的公司治理与改革的国际比较的启发，笔者对我国国有企业的公司治理与改革提出如下主张和建议：

第一，对不少国家而言，国有经济和国有企业都可能是国家经济增长和社会发展的重要支柱；在我国，由于社会主义体制的既定，国有经济和国有企业的主导地位和作用不可减弱。

第二，国有企业治理与改革的国家比较表明，在给定条件下，国家应该且能够管理好国营经济和国有企业，且使之为促进国民经济可持续增长、社会协调发展、提高国家竞争力发挥重要作用。

第三，搞好国有经济和国有企业的关键，不在于国有产权的私有化，更不在于把国企一卖了之。

建立周全缜密的国企监管法律体系、构建最适合而非最佳的国有企业公司治理结构、治理机制，按照一国国情特别是一国政治文化来选择国有企业的治理模式，是搞好国有企业的关键。

第四，在国有企业的管理与改革中，应当始终立法先行。

国有企业的改革不能朝令夕改、政出多头或始终摸着石头过河。

否则，改革代价将十分沉重。

第五，国企改革必须保护好国家、企业和全体利益相关者的利益。

要用创新思路重新审视国有企业破产、产权多元化等问题，纠正改革必须私有化的思潮。

国企产权多元化可以多渠道实现，也可以考虑出售转让经营权而非所有权的方法。

对无法逆转的国有企业的政策性破产、兼并重组，应当保护好职工等弱势群体，防范钱权交易和各种寻租行为，保证国家能够从出售国有企业的股权中获利。

对已经确定政策性破产、兼并重组尚未启动的国有企业，可以重新评估原方案，探讨“以国改国”、“债转股”、“职工持股”、更换经营者、内部创业、转让经营权等新产权处置方法的可行性，最大限度保全国有资产，保护国有企业和利益相关者。

第六，国有企业的公司治理，应随一国既定条件而定，没有统一的模式；同一个国家在不同的历史时期也不尽相同。

我国应当在马克思主义政治经济学、科学发展观指导下，借鉴各国的成功经验，吸取其失败的教训，回顾反思我国国有企业改革，构建中国特色的国有企业公司治理体系。

这个体系应当包括但不限于：

中国国有经济和国有企业理论；依据国家的中长期战略目标和我国政治文化设计的国有企业公司治理结构、机制、模式和实践载体。

第七、国家的国有企业战略布局，应当根据国家战略目标和实际需求确定；笼统地提倡竞争领域的“国退民进”是不当的；国家除在关键要害领域保留国有企业外，还可以在一般竞争领域作为纯粹的投资者、保留相当规模的完全市场化运作的国企，增强国家和区域实力，以改善民生，应对危机。

国家可以从构建和谐社会、改革成果共享、危机应对角度，选择国家级一般竞争性央企，进行市场化运作试点，成功后以点带面，辐射地方。

第八、积极构建国有企业公司治理的国际交流平台，增进与国际社会的相关交流；有条件时，可以按部门、产业或区域，以“请进来”、“走出去”的方式，安排国有企业管理人员与国外对口交流，以人之长，补己之短，促进我国国有企业公司治理的健康发展。

注释：

注1：

数据来源：

芬兰政府网站http:

//www.government.fi/etusivu/en.jsp）；

注2：

数据来源：

STATEOWNEDENERPRISESININDIA:

REVIEWINGTHEEVIDENCE，OECD网站http:

//www.oecd.org，2009-01-26；

注3：

李刚，新加坡的国有企业管理，德明顾问；

注4.数据来源：

TheAustralianexperienceofpublicsectorreform/APSCommission,数据来源：

澳大利亚政府网站http:

//www.apsc.gov.au,2003-06。

参考文献：

1.1.李荣融论国企改革发展30年:

宏大的工程宝贵的经验，中国网，2008-09-07；

2.OECDGuidelinesonCorporateGovernanceofState-OwnedEnterprises，OECD网站（http:

//www.oecd.org,24-Mar-2009；

3.FriedrichSchneider，PrivatizationinOECDCountries，http:

//www.economics.uni-linz.ac.at，2003-06

作者简介:

姓名：

温宁贞职称/职务：

经济师/系主任单位：

四川托普信息技术职业学院

联系电话：

028-82960118；13541216550地址：

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