撒哈拉以南非洲国家从危机走向持续增长.docx
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撒哈拉以南非洲国家从危机走向持续增长
撒哈拉以南非洲国家从危机走向持续增长
世界银行对这一地区过去30年和今后30年进行最新研究的主要结论
皮埃尔·兰德尔-米尔斯/拉姆戈帕尔·阿加瓦拉/斯担利·普利斯
作者简介：
皮埃尔·兰德尔-米尔斯:
英国人，世界银行西非和中非局国别业务处处长。
在参加世界银行工作前，曾在坦桑尼亚和博茨瓦纳工作了10年。
拉姆戈帕尔·阿加瓦拉:
印度人，世界银行非洲地区技术局特别经济办公室主任。
他曾参加《1983年世界发展报告》、1984和1986年《世界银行非洲报告》的工作。
斯坦利·普利斯:
英国人，曾担任非洲和亚洲各地区的主任，于1983年从世界银行退休。
他协助世界银行建立了结构性调整贷款的方法。
撒哈拉以南非洲国家从整体上看，现在已经历了将近10年的人均收入下降、饥饿加剧和生态急速退化时期，社会发展方面出现的初期进展正在逐步消失。
总之，非洲人今天的生活几乎象60年代宣告独立时一样贫困。
人口接近5亿的非洲，现在全部GDP相当于仅有1000万人口的比利时。
（本文中的“非洲”与不包括南非和纳米比亚在内的“撒哈拉以南非洲”同义。
）
非洲日益深化的危机的主要特征是低产的农业、失去竞争力的工业、上升的债务和恶化的体制。
粮食生产比人口增长得更慢。
尽管在独立后的头10年中，工业产值猛增至农业产值的3倍左右，但最近几年来，许多非洲国家中却出现了惊人的逆转。
1970年以来，非洲的出口量几乎没有增长，它在世界市场上的总份额已降低了一半。
当非洲准备迎接90年代和更远的年代时，正是为它们的下一代制定一项扭转非洲衰退趋势战略的时候。
世界银行工作人员最近发表的一份研究报告为非洲提供了一个长期远景规划，这一报告广泛涉及非洲的研究工作者、商人、官员以及捐助社会的代表。
报告的基础是联合国和非洲机构所从事的专门研究。
过去的教训
非洲经济衰退的原因引起了广泛的争论。
有些人认为主要是外部原因，但另一些人则认为是内部政策的失误。
然而不管是什么看法，捐助机构、外国顾问和非洲国家政府应当共同负起非洲经济危机的责任，对这一点几乎没有什么可争议的。
在许多国家中，公共投资计划已远远超过了各捐助者所愿意提供资金的总量。
结果就出现了工业中公共投资筹划不足，对小农经济漠不关心，在国家缺少管理、技术和企业家才能的那些领域中公共部门卷入过多，促进基层发展效果甚微。
从上而下的管理方法使普通人民望而生畏，而在经济发展的努力中，这种人民的力量正是最最需要动员起来的。
在非洲和南亚——在其他发展地区中最可比的一个地区——的经济实绩对比中，可以反映出过去一些措施所产生的后果。
非洲的人口增长迅猛、投资不足，而资本的效率也远远不如南亚。
非洲的主要问题是极高的成本，一般超过南亚50—100％；正是这种高成本破坏了经济的竞争性。
公共部门管理不善造成了这样的后果：
公营企业亏损、投资选择不当、基础设施无效和不可靠、价格扭曲（来自定值过高的汇率、受控价格和补贴的信贷），以及由此引起的资金无效分配。
尽管1980年以来全非洲的实际平均工资下降了约1／4，但与竞争者生产率有关的工资成本仍然很高（特别是在非洲金融共同体法郎区内），这使问题更加严重。
中间技术，如脚踏运货车和畜力用得太少，而这类技术往往能提高生产率，并促使增加消费水平，但会降低进门密集型的消费水平。
更根本的是政府日趋腐败，在许多国家中，集中体现于官傣主义的重重阻碍、软弱无力的司法制度和随心所欲的决策。
所有这些，都加重了从事商业的成本，挫伤了投资者的积极性。
母庸置疑，外部因素对非洲的灾难起了一定的作用。
就过去30年的平均数来看，整个撒哈拉以南非洲的进出口价格比率损失并未出现异常情况，但是很多国家，特别是最贫困的国家，却受到了沉重的打击。
而且，出口收益和利率的不稳定也起了极度的破坏作用。
此外，不断有迹象表明，从资本的低收益中反映出来的政策不当和经济管理不善，对非洲当前的危机也有最大的影响。
但是，这些情况是可以加以改变的。
有合理权益的持续增长
非洲政府面临的挑战是要寻求扭转目前趋势的方法；如果目前的趋势继续发展，势必会引导出联合国非洲经济委员会1983年发表的长期研究报告中生动描绘的所谓“梦魇方案”。
按照目前的发展趋势，非洲人口每23年将翻一番。
假如非洲要避免饥饿，就要为急速增长的人口提供生产性就业机会和不断增加收入，其经济每年也必须增长至少4—5％，同时必须采取措施使人口增长逐步缓和下来。
这种经济增长的主要来源，至少在今后10年内，只能是农业生产的增长。
这个报告提出了一个农业每年增长4％的指标，这一指标使非洲国家不仅有可能满足它们的粮食需要，而且也有可能引来发展所需的外汇。
如果在90年代初期工业初步按每年5％的比率增长，以后渐增至每年7％或8％；如果所有其他部门按每年4—5％左右的比率增长，那么非洲人民的生活水平就有可能得到逐步提高。
非洲最大的挑战将是寻求各种方法为一支劳动大军提供生产性就业（见表），这支劳动大军在1990—2020年间将扩大到3．5亿人左右。
为了达到这些指标，非洲不仅要大大提高国内储蓄和投资的水平，而且还要大大提高其生产率——劳动力每年要提高1—2％，土地约提高3％。
这就必须注意两个方面：
·创造一个有可能加强基础设施服务和各种鼓励的环境，从而促进有效生产和个人的积极性；
·提高政府和企业从基层到高层的公众和组织机构的能力。
从长期看，除非增长战略持续而公正，否则发展将变幻莫测——它之所以“持续”，是因为采取了健全的环境政策，使非洲自然资源的生产能力得以保护；它之所以“公正”，是因为贯彻了减少贫困的措施，从而改善贫苦人民获得健康、教育、供水和粮食保障的机会。
这一战略的中心是人民。
人民被看成是经济发展的目的和工具。
其他的一切——生产、财政政策、汇率管理等等——都不过是达到改善人类福利这一根本目的的促成因素而已。
世界银行的研究报告中勾勒的长期战略，是通过解放普通人民的活力以帮助他们掌握自己的命运，来设想一种与过去完全不同的做法。
计划的制订以自下而上为主，自上而下为辅。
农业推广服务要对农民的要求作出回答，不要对农民发号施令。
外国投资者应像伙伴 样受到欢迎，不要让他们丧失信心。
利润要看成是有效企业的标志。
国家不再是一个创业者，而是私人生产和企业能力的促进者。
非正式部门要作为企业家的发源地而受到重视，不要把它看成足骗子歹徒的温床。
可能实现的环境
农民和企业生产者只要在刺激措施的鼓励下，就能提高他们的效率。
有可能促进生产和提高效益的环境有两个同样重要的部分：
健全的经济刺激和足够的物质基础设施。
全世界的经验令人信服地证明：
增长率最高的国家都提供了有效益的经济刺激。
他们保持着有竞争性的汇率；避免对制造业进行过度并带有歧视性的保护和对农产品定价过低；维持与生产率相适应的正实际利率和实际工资；为公用事业制定能收回成本的价格；通过遵循纪律性财政政策和货币政策来避免加速高通货膨胀。
非洲的结构性调整规划已经反映了这些主题，但是这些政策迄今还只是得到部分的贯彻。
特别重要的是：
汇率政策没有被作为一项稳定的措施来看待，而只是作为一种改变生产结构的重要工具。
创建有效的基础设施也是至关重要的。
维修不良的公路，低效的港口、不可靠的公用事业等会大大增加从事商业的成本。
首先应当加强基础设施的改善；新的设施只有在被证明需要时才能视为合理。
有人建议基础设施的费用（包括经常开支和资本）应翻番至GDP的6％左右。
同时，通过利用地方上的小承包商来减少成本，通过提高费用（特别是公用事业费）来增加收入。
对管理体制进行有决心的改革会很快产生重大的改善，而且有充分的证据证明：
企业和消费者都愿意为可以信赖的服务付出足够的代价。
能力的培养
过于庞大而软弱的公共部门阻滞了非洲的经济发展。
当前急需的不是减少政府部门，而是改善政府部门，集中力量帮助别人发展生产力，较少地进行直接干预。
组织机构的建设需要有明确的前景和特定的日程，是通过长期努力才能完成的。
各级政府必须采取措施，提高行政部门和半国营企业的实绩，加强政策分析和政府的经济管理能力尤为重要。
就公营企业来说，只要给予明确的指令、管理上的自治权和可监督的实绩指标，效益就可能更为显著。
地方政府如果能获得更多的管理自治权和定期、独立的收入来源，也就能起更大的作用。
在事实上，农村地区的地方服务，如供水，在村镇一级一般总是最令人满意的。
归根到底，良好的管理需要政治参与和有秩序的政治改革。
良好的管理也意味着使妇女和穷人都有参政权，使基层和非政府组织，如农民协会、合作社、妇女团体等都能得到促进。
腐败现象可以通过加强会计制度、鼓励公众辩论和加强言论出版自由给予解决。
投资于人民
人类发展是世界银行提出的发展战略的中心。
如果不是人人都能享有粮食保障和得到基本的保健和教育，下一代想延续下去是不可想象的。
但除非这些服务业的质量取得极大的改善，否则他们所得的价值也微乎其微。
这一报告建议：
人力资源开发的总支出应翻番至GDP的8—10％；为了抵付成本，费用可向对服务业有支付能力的人收取，同时，也可以保护穷人并鼓励受益者参与服务业的设计、交付和管理工作。
在非洲对其人口的绝对数还不是十分担忧的同时——因为还有人口不足的广大地区——非洲相当高的人口平均增长率（达3％以上）意味着必须加速发展粮食生产和社会服务的提供，才能维持目前的生活水平（见图2）。
是提高缓慢增长的人口的福利还是听任人口每隔20年就几乎增加一倍而陷于继续不断的贫困（如目前情况这样），在这两者之间必须作出选择。
这一报告把计划生育看成是改善妇女和儿童的保健和营养、降低婴儿死亡率的基础。
博茨瓦纳和津巴布韦的经验表明：
凡是计划生育服务得到广泛开展、得到大众新闻媒介宣传和以村镇为基础的教育计划支持的地区，人口出生率就会下降。
即使在面对预算限制的非洲国家内，良好的医疗保健事业还是有可能大踏步向前发展的。
群众性的免疫工作，对几种儿童绝症来说，是既便宜又有效。
通过更加方便的取药手续和定期把药品送到医疗所和保健站，廉价药品有保证的供应是完全可以做到的。
健康良好的先决条件——清洁水的供应，只要当地社会都参与，是不用化费太多就能有效做到的。
提高产量
非洲农业年增长率4％的指标是有点野心勃勃的，但并非完全不可能。
例如卢旺达，经过了20多年就实现了这一增长率。
有些国家还可以取得更好的成绩，而有些国家则没有这样的潜力。
农业生产要取得成功首先必须依靠加强农业研究和推广改良技术，而这种技术推广又必须以包括男女在内的培训、访问制度为基础，严格管理国家推广服务；也必须依靠使私营部门在提供投入和销售产品方面所充分发挥的作用。
报告认为：
非洲农业所依赖的海外市场仍然有很强的竞争性，长期价格动向不会有改善的希望。
因此，非洲国家在产品多样化方面和寻求如淡季水果、花卉、蔬菜等特产市场方面将遇到不少困难。
过去，非洲着重依靠国家领导的工业化，这一点已被证明收益甚微。
正是私营部门——国内的和外国的——在稳定的经济和政治环境中，对未来的工业增长起着关键作用。
另外一个重要因素是能充分发挥作用的司法制度，它将成为保护财产和执行合同的依靠力量。
持续的工业增长部分将依赖于广泛扩大对本国制成品的国内需求。
而关键则在于利用工农业之间的供需联系，以达到加强城乡网络、促进两者之间相辅相成的增长。
然而，任何一项使非洲工业由幼稚走向成熟的战略的先决条件是，要制定出一套培养本国人民治理能力的经过精心构思的规划——也就是说，使国民们都能具备必需的开创、管理和技术方面的才能。
在最近几年的经济危机中，非正式部门的小型企业证明了它们的活力；在许多国家中，它们所提供的占GDP的1／5之多。
政府能帮助培养这些企业的成长。
紧密的地区联系
非洲国家的领导者从最早时期就已经认识到他们之间有加强紧密联系的迫切需要了。
大部分非洲国家都过小，无法实现规模经济和专业化经济。
地区经济一体化的进展已令人感到失望：
官方的地区内贸易在20年中几乎没有什么增长。
可是，大量的和不断增长的非官方贸易是较大规模经济一体化潜在利益的有力证据。
许多例子都可说明：
地区间的合作是加速非洲长期发展的基础。
例如，对非洲国家来说，在研究高等教育和技术培训方面要获得高质量的优秀骨干人才，唯一的现实道路是以现有的机构为基础、以地区或分地区为基地开发人才。
改善粮食保障要依徘非洲国家间不断增长的贸易，而家畜饲养、疾病和虫害的控制、自然资源的管理和能源生产也同样要求有一个地区件的解决方法。
向较大范围的经济一体化发展的第一步应当是协调宏观经济政策，特别是货币政策。
实际上，这种协调在国家的结构性调整规划中早已开始，同时，这种协调也可以成为有利于非洲产品而不利于外国产品的贸易自由化分期计划的一个组成部分。
由政府来决定哪些企业将走什么道路，这种自上而下的干预方法已经无济于事了。
经验表明：
涉及两个或两个以上的国家沿着这些路线前进的务实的渐进方法更有可能取得成功。
为长期战略筹集资金
为了实现每年产量增长4—5％的指标，撒哈拉以南非洲国家有必要把投资率从目前的低于GDP的15％提高到25％左右。
这也可以设想，通过增长效益，资本的收益率可以大大提高。
世界银行的报告假定：
与过去完全不同，生产部门的大量投资将来自私人投资者，而公共开发支出将优先考虑人力资源的开发、基础设施和农业服务。
与此同时，也必须力求把国内的储蓄率从目前12％的低水平至少提高到2000年的18％。
特别是，这意味着达到较高的公共收入和更好地控制公共支出。
为了减少生产上的无刺激性，要尽可能用对消费者的征税代替对生产者的征税。
降低对半国营企业的贴补和减少军事开支，也可以产生大量的储蓄。
非洲国家的分担责任和以村镇为发展基础的传统也为动员私人储蓄提供了一条重要的途径。
即使非洲国家能按计划将国内储蓄成功地提高50％，外部援助的需要也将与日俱增。
具体地说，在90年代，官方的发展援助需要扩大到实际每年约4％（稍低于80年代的比率）。
这就假定：
为了把债务清偿付款维持在目前水平，必须获得足够的债务免除。
要使援助与建议中的长期战略密切结合，应当逐步把重点放在下列几个方面：
物质基础设施、人力资源的开发、农业和环境保护，包括运作和维修的经常支出。
只有援助能得到有效的利用并制定出一项能使援助最终减少的计划，90年代逐渐上升的援助水平才是合理的。
而且，受援国政府必须提出可信赖的承诺，保证援助资金决不用作（即使是间接的移用）军事支出、奢侈性消费或资金外流。
援助在国与国之间应有较多的选择，要有力地支持健全而持续的改革计划。
为反映能力培养在援助中的优先地位，技术援助仍然是捐助国支持的重要组成部分。
当前，技术援助往往极不平衡，特别是管理不善，难以适应能力培养和机构建设的全面战略。
因此，必须对每一个国家进行一次彻底的重新评估。
援助应当较多地被用来培养非洲和其他第三世界的顾问，对技能转让和能力培养也应当给予更多的注重。
90年代的战略议程
只要在非洲内部存在着巨大差异，每一个国家就必须按照它们的特殊国情来制定长期发展战略。
在非洲人、非洲国家和他们的外国伙伴之间，关于最佳方案的辩论还将继续进行。
但辩论的目的就是要寻求一个得以采取联合行动的共同基础。
以下是90年代战略议程的6项主要组成部分：
·继续进行旨在改变生产结构和充分考虑改革的社会影响的调整计划；
·采取一项以人民为主的战略，其内容包括人力资源开发费用的加倍和对能力培养给予特别重视；
·培育一个有可能实施政策的环境，这一环境能鼓励私人投资和非正式部门，并可提供有效的基础设施服务；
·加强农业研究和推广服务，扩大计划生育服务，采取环境行动计划；
·大力寻求地区性一体化和地区合作；
·在整个90年代，扩大外国对非洲的特别援助计划。
除非非洲国家的领导人对人民高度负责并增加政府事务的透明度，从而改善它们的统治，否则以上6项战略措施就不可能实施。
资金必须得到适当的管理，审计报告必须公开，采购手续必须加以仔细检查。
只有这样，持续进展才会出现。
非洲面临的挑战是引人注目的，失败的代价也会令人震惊的。
要取得成功，在很大程度上取决于非洲各国政府与其外国伙伴之间的强有力的关系。
世界银行的报告认为：
必须有新的、切密的合作方式以保证政策能得到不断的审查。
为了促进这种对话，报告又建议以联合国非洲复兴和发展行动计划为基础，建立对非洲的全球性联合；在这样的联合下，非洲国家的领导人及其主要伙伴能就为国家和地区的特别行动计划提供指导的共同战略达成协议。
这种联合，正是为了富有实效地建设非洲的美好未来而共同努力，决心分担新的责任的具体表现。
本文系根据皮埃尔·兰德尔-米尔斯，拉姆戈帕尔·阿加瓦拉和斯坦利·普利斯3人合写的一份较长的研究报告《撒哈拉以南非洲：
从危机走向持续增长——长期远景研究》改写。
读者可向美国华盛顿哥伦比亚特区，20433，世界银行书店购买。
售价12.95美元。
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