市政管理中公民参与程度及对策分析.doc
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课程设计
题目：
市政管理中公民参与程度及对策分析
科目：
市政学
学生：
学号：
201107050131
院（系）：
管理学院
专业：
行政管理
指导教师：
2013年12月16日
市政管理中公民参与程度及对策分析
行政管理111班：
指导教师：
（陕西科技大学管理学院陕西西安710021）
摘要：
市政管理中的公民参与是指城市公众通过城市政府或其他公共机构互动的方式决定公共政策和参与公共治理的过程与行为。
加强市政管理过程中公民的参与程度，不管是对公民个人表达诉求，城市政府提高管理效率，还是对改善社会和国家之间的关系都有巨大的积极意义。
目前，虽然我国市政管理活动在推动公民参与上取得了很大的进步，然而仍存在参与公民结构失衡、参与渠道少、参与深度和广度短浅等问题。
本文在初步了解我国市政管理过程中公民参与度的基础上，分析了城市公民参与的形态、实际效果及原因，为进一步促进公民参与市政管理提出了一些参考性建议。
关键词：
市政管理，公民参与程度，结构失衡，参与途径
Citizenparticipationinmunicipaladministrationandcountermeasureanalysis
ABSTRACT:
Municipaladministrationreferstothecityofcitizenparticipationinpublicbycitygovernmentorotherpublicinstitutionsinteractivedecisionandparticipatesintheprocessofpublicadministrationandpublicpolicy.Strengthencitizenparticipationintheprocessofmunicipalmanagement,whetheritistheexpressionofindividualcitizens,thecitygovernmenttoimprovetheefficiencyofmanagementandtoimprovetherelationshipbetweenthesocietyandthecountryhasagreatpositivesignificance.Atpresent,althoughourcountrymunicipaladministrationactivitiesinpromotingcitizenparticipationhasmadegreatprogress,buttherearestillinvolvedincivilstructuralimbalance,lesschannels,depthandbreadthofparticipationshort-termproblems.Basedonthepreliminaryunderstandingofourcountrycitizenparticipationintheprocessofmunicipaladministration,basedontheanalysisoftheurbanmorphology,actualeffectandthereasonsofthecitizenparticipation,inordertofurtherpromotethecitizenparticipationinmunicipaladministrationputforwardsomereferencesuggestion.
Keywords:
urbanmanagement,citizenparticipation,structuralimbalance,participatoryapproaches
改革开放以来，我国城市化进程进入中期阶段，城市规模不断扩大，城市问题也越来越复杂多变，城市社会利益不断分化，价值观念的多元特征更加明显，利益和价值的冲突已经成为市政管理者面临的严峻挑战，仅仅依靠城市政府的单一管理已经是疲于应付。
要想及时把握市政管理中问题和矛盾的性质和状态，平衡不同利益和价值的要求，离不开公民的参与。
加强公民对市政管理的参与，是合理解决城市利益分配的要求，是时代发展的要求，更是政治民主化的要求。
党的十七大报告提出：
“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次，各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规公共政策原则上要公开听取公民意见。
”城市，在有限的空间内，聚集了大量的人口，设施，财力，物力等国家资源，市政管理因此成为解决利益价值冲突和促进政治民主推进过程中的重心，加强市政管理过程中的公民参与程度更是重中之重。
1.公民参与的地位和作用
1.1公民参与对于城市公民个人的意义
对公民个人而言，公民参与有助于表达公民自己的需求，维护自己的合法权益，行使公民参政议政的权力；公民参与制度有助于提供公民自我发展与选择的基础，参与市政管理过程是公民自我教育和政治社会化的有效途径，在参与的过程中，公民能够较为准确的界定自己的合理利益边界，能够对政治和管理体系运作过程中形成清晰的认识；公民参与有助于增进和发展个人的思想、情感及行动的力量，解放个人的潜能，构建有效的公民素质，在参与的过程中纠正现代公民对于政治的偏见，如无政府主义，政治冷漠以及政治激进主义等。
毕竟，公民生活在国家中，公民的衣食住行等切身利益都和政治密切相关，积极参与市政管理是参与国家政治和社会生活的一大途径，这有利于培养不偏激、不保守的现代公民精神。
1.2公民参与对于城市社会发展的意义
对于城市社会而言，公民参与有助于调整社会与国家的结构关系，改变国家处于强势支配地位现象，增强社会的自我治理能力，平衡国家和社会的关系，促进二者合理边界的确定；在矛盾和冲突较为集中的城市，通过公民参与来化解冲突，有助于稳定社会秩序，创造和谐的发展环境；各种组织和个人在参与过程中相互沟通、谈判、协调和妥协，这种理性的互动有助于塑造规则意识和诚信观念，建立合作关系网络，通过这种一定意义上的“自治形式”为城市的发展奠定良好的社会基础。
1.3公民参与对于城市政府治理的意义
对于城市政府而言，公民参与有助于规范政府权利的行使，强化公众的监督，为遏制腐败提供强大的动力支持，保证社会公共利益得到维护和实现；通过公众的广大参与，集思广益，反映民意，有力的促进公共政策质量的提高和政策执行的高效；公民参与是政治民主的重要体现，通过促进市政管理的民主化来带动整个国家机构的民主化进程；此外，公众参与市政管理也是政府做好公共关系的重要手段，在此过程中，公民实现了自身利益的最大化，加强的对政府的认同感，减小了政府工作的阻力，政府政策也得到了公众的理解和支持。
2.当前我国市政管理中公民参与的形态、现状和原因
2.1市政管理中公民参与的形态
2.1.1行政主导推动型
行政主导型，主要是指政府在建立健全法律法规制度上加大力度，规范和引导公民参与市政建设。
以重庆市为例，该市于2003年制定出台了《公众参与城市规划管理暂行办法》，该《办法》规定，在今后编制的各类规划上报审批时，要求附上公众代表的意见，否则不予审批。
大型公共建筑、广场等重大建设项目的座谈会、研讨会将邀请由政府确定的有一定代表性的代表参加。
必要时，还将在拟建地挂牌建设规划方案，广泛接受征求公众意见，接受公民监督。
再如，2011年，长沙市人民政府就《长沙市公共安全视频图像信息系统管理办法（征求意见稿）》举行立法听证会，听证会欢迎“有话直说”的市民自主报名畅言与见证。
这也是由政府主导的。
2.1.2市民主导参与型
市民主导型，是指市民自主的按照某种组合方式，为解决自己在城市空间中生活遇到的实际问题，自发的参与城市规划，城市景观建造，城市环境保护，城市保障制度等一系列的参与性活动。
比如当前社区活动中的环境志愿服务就属于此类。
2.1.3市民政府共同参与型
市场经济条件下的城市建设和市政管理，因所有权和经营方式的不同，经常涉及到许多利益矛盾和冲突。
公共事务的复杂性和变动性使得市政管理问题很难单方面解决，往往需要政府、企业与市民的通力合作。
由市民、企业与政府共同参与具体城市建设与管理的方式，逐步成为当前市政管理的一种现实。
例如在各大城市进行的旧区改造工程，涉及的资金额巨大，运作的手段既有政府全面推行，也有市场化方式，更有市民的切身利益。
以西安市为例，未央区在旧城改造，拆除城中村过程中展现出来的靓丽成果就是政府、市民、企业共同协调努力的结果。
2.1.4市民全过程参与型
市民全过程参与主要针对的是城市规划，目前在国外对这一社会参与的方式已扩展到城市具体公共事务的全过程，即规划、建设与运行的全过程参与。
这一形式在国内刚刚起步，目前主要运用于公民普遍关心的一些社会公共问题的讨论，都有社会参与的影子，但这些参与的具体形式、深度和广度与实际的城市规划和管理的参与还有一定距离。
例如有轨电车票价制定，教育规范讨论等广大市民普遍关心的问题热点。
详见表1
当前我国市政管理中公民参与形态统计
公民参与形态
特点
主要内容
代表城市
行政主导
政府主动，公民被动
在立法方面加大力度引导市民
重庆、青岛
市民主导参与
公民主动
市民自发组合，解决实际问题
大多数城市
市民政府共同参与
市民全过程参与
均主动
公民主动
城市建设、公共设施管理
主要针对城市规划和普遍关心的事务
西安、南京
广州、上海
表1
资料来源：
刘淑妍.当前我国市政管理中公民参与的路径探索[J].同济大学学报.第20卷.第三期
当前我国城市管理中公众参与的形态
作者据此整理而得
2.2市政管理中公民参与的现状及其原因
目前来看，我国的市政管理已经在公民参与方面取得了一定的进展，深圳、厦门、广州、上海、青岛等沿海城市率先做出了有益尝试和探索。
但从总体上来看，我国公民对市政管理的参与还比较滞后，基本上是在决策已经批准后处于实施阶段的参与，效果不明显。
2.2.1以行政主导型的参与为主
我国公民对市政管理的参与主要为行政主导型的参与，参与的广度和深度不够。
公民参与的往往表现为一些城市的创新之举，许多市政管理的日常内容中公众咨询和决策咨询活动依然很少，各方面的专家学者依然是咨询的主体。
我国大部分官员认为城市建设的财政资金是上级划拨或自筹的，如何作出政府实绩工程，对上级负责是第一位的，与公民没有太大的关系；而市民则认为，城市规划等管理活动是政府的职责，大部分建设项目都是政府部门官员开会，征求相关设计人员的意见后拍板决定的，与自己无关，即便是自己参与提出意见了，政府也不一定听。
公众的影响力度太小，造成政府不想让公众参与，公众自己也不想参与，参与了也没用，只不过是走过场，搞形式的局面。
2.2.2公众参与零散，缺乏整合和组织
由于城市政府在将权力下放的过程中，只是将职能从部门单位转移到社区，缺乏建立相对独立于政府之外的社会公共组织，公民对市政管理的参与往往表现为个人请愿，而非团体性的有组织向有关部门表达自己的声音，因此公民的参与往往被局限在参观展示，媒体曝光等形式内，缺乏监督约束力。
2.2.3公众主要关心与自己相关的社会和城市事务
我国公民对政府事务没有高度的关注热情，即便是参与到市政管理中去，也仅仅是关心和自己切身利益相关的事务，对政治比较冷漠，没有参与政务决策的大局观念。
2005年，中国科学研究院新闻与传播研究所传媒调查中心在上成都、沈阳、背上海、广州等地开展了民众社会参与意愿调查，见图1
图1公民参与城市公共管理活动统计
资料来源：
汝信等主编：
《2006年；中国社会形势分析与预测》
北京.社会科学文献出版社.2005年.第71页
结果显示，市民在应该参加的市政管理活动中，选择关注社区工作、参加选举和了解社区公共事务的比例比较高，均达到40％以上，而在参与处理地方问题或各种活动、参与地方政府活动、参与党组织的活动的比例则很低，甚至有的人任何一种市政管理活动都没参加。
另一项调查表明，与个体经济利益相关的活动参与率最高，达到87％，社会服务和文体活动参与率都比较低，不足40％，从中反映出我国社会公民主要参与的市政管理活动大都和自己的切身利益相关，而和自己关系相对疏远市政管理活动则很少问津。
公众的公共服务意识不强，参与公共事务的积极性也比较低。
2.2.4公众参与制度逐步完善，但参与象征性明显
我国宪法规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形式，参与国家事务的管理。
市政管理作为政府的公共职能，涉及城乡居民的日常生活内容等切身利益。
公民参与城市政策制定、实施和监督应该受到法律保障。
近年，以重庆、广州、厦门、长沙、上海为代表的城市在制度上保障了公民的参与权，政府作出重大决策，出台政策，建设大型公共项目均要求有公民代表的参与，这种制度也在不断完善和推广。
然而，这种制度并没有纳入到法律法规中，如何确定参与的公民代表、公民参与究竟有多大的效力也没有被明确规定，因而使得公民参与的随意性较大，这种参与制度体现出了较强的象征性，表象性。
3.公民参与过程中出现的问题
3.1参与主体结构失衡
城市市政管理参与的主体在理论上应该囊括每一个生活在城市的居民，但是在实际的参与实践中，参与主体发生了失衡。
据调查统计分析，参与主体在结构上发生了很大的失衡，缺失了年富力强、具有较强社会活动能力、广大普通阶层的中青年，尤其是缺少残疾人、贫困者、外来务工人员等边缘群体的参与，无法保障市政参与活动的真正和客观有效。
3.1.1在职业结构上失衡
积极参与市政管理的公民在职业上主要集中在政府官员体系、事业单位职工、商界精英、媒体员工等与市政管理有密切相关性的职业中，而工人、个体户、服务行业、普通阶层作为人数最广的社会活动人群，由于缺乏参政意识，参与人数很少，参与程度不高。
见图2
图2参与公民的职业结构
3.1.2在年龄结构上失衡
积极参与市政管理的公民在年龄结构上也存在着一定程度的失衡，主要是中老年离退休干部、中年家庭主妇、青少年（三八六一九九部队），作为主力军的在职工作中青年由于忙于工作，对参与活动态度较为冷淡，自愿参与的人数较少，没有最大限度的发挥公民参与的丰富性和活性。
见图3
图3参与公民的年龄结构
3.1.3在知识结构上失衡
积极参与市政管理的公民在知识结构上主要集中在对法律知识、思想政治、科学文化等领域的有研究的专家学者，或者具有工程施工、工商业先进理念等某项专业技能的人员上。
例如，在规划城市设计的时候，具有市政建设、城市规划等相关知识业务人员往往积极参与，而其它知识领域的人员认为自己发挥的作用不大，因此没有表现出高度的积极性，这种公民参与的方式对最后政府决策的结果会产生相对主观的影响。
见图4
图4参与公民的知识结构
3.1.4在阶层结构上失衡
积极参与市政管理的公民在阶层结构上主要集中在社会上层、中上层，例如政府官员、工商界精英、高级管理人员（金领）等高社会地位的人群，他们占据了公民参与管理总人数的76%，这也可能是因为他们本身就是各个行业的管理者缘故；社会中层，在参与城市市政管理活动人群中所占的比例也不大，以公司白领和有一技之长的专业技工人员为代表的他们所占比例不足两成；参与人数最少的阶层就是最广大的社会底层，包括普通工人、农民工、外来务工人员、残疾人等边缘群体，他们参与市政管理公民人数的份额仅仅为6%，不能有效的反映底层公民的呼声和要求。
由此可以看出，公民的社会地位和身份是制约公民参与市政管理的一大要素。
见图5
图5参与公民的阶层结构
3.2参与渠道匮乏
在现代城市民主管理活动中，公共参与的有序进行依赖于对参与渠道的制度化保障，健全的参与渠道才能激发公民参与的热情。
当前我国参与渠道的匮乏集中地表现为以下三点：
3.2.1信息渠道的闭塞
广大城市居民平时忙于工作，没有特意留心市政管理方面的信息，因此较难获知本地市政管理过程中的足够信息，同时缺乏对其他市政管理方法的了解，因此城市居民对于本地政府的管理无法有效评议，从而无形上放弃自身参与公共事务的权利和机会。
3.2.2参与渠道的匮乏
我国公民参与市政管理渠道有两种类型，其一主要有上访、媒体曝光、不理性反抗等公众自发形式，相比于国外，形式单调且程序不规范，其二是政府主导的听证会、咨询会形式，这种形式大多没有得到贯彻落实，只是走过场搞象征；
3.2.3反馈渠道的匮乏
除了通过人大代表和政协委员在两会上提出意见和提案的途经外，我国公民能向上反映民意的渠道本来就少，城市居民将个体意见整合、反映给有关的管理机构之后，无法得到市政管理者的积极应对，对居民参与进行“冷处理”，一拖再拖，回避反馈，挫伤公民参与的积极性。
例如，很多城市政府推行了电子政务和阳光政务，开通了市长热线、政府留言栏等现代形式，向公民征求意见，接受监督。
然而很多人提出的建议得不到回应，城市生活中的实际困难得不到解决，或者政府表面同意但并不落实，公民即会表现出失望，对政府不信任，仅有的反馈渠道也堵塞无效。
4.提高公民参与市政管理程度和质量的对策
针对我国公民参与市政管理意识薄弱、参与地位弱势、参与程度浅淡、参与结构失衡、参与渠道的匮乏的特点，在综合思考分析的基础之上，借鉴国外先进做法，提出一些参考性的可行性意见，以求进一步促进我国公民参与市政管理程度，发挥公民参与的巨大作用。
4.1完善制度建设，在法律上保障为公民的权利和义务
4.1.1公民参与的时序和内容
公民的初始参与，在城市政府进行重大决策、出台决定、建设大型城市公共项目之前，要求征求公民的意见，举行公民听证咨询会，并明确为必不可少的环节；公民的正式参与，在政策制定与实施、项目规划、施工招标等过程中，邀请有公民代表参与监督执行、反馈意见情况；公民后期参与，在政策效果评估、工程项目验收过程中，公民也有权参与和考核。
4.1.2将公民参与管理明确为法律权利和义务
一方面，宪法规定我国公民有通过各种途径和方式参与国家事务管理，管理经济文化事业，监督政府行为，表达公民意愿的权利，同时地方政府也应当将公民参与市政管理的时序和内容明确到地方法规当中，明确到政策制定过程和项目审批程序中，作为地方公民的一项权利；另一方面，规定公民有参与政府管理的义务，公民有义务配合政府征求意见，配合政府调查情况，为政府管理建言献策的义务，规避公民消极对待参与政府管理的现象，如政府在公民工作时间要求公民配合，公民所在单位应当按工时发给工资，支持公民参政议政。
4.2加强对公民参与意识的培养
在培养城市公民参与市政管理意识的过程中，不仅将此作为一项参政议政的重要途径来对待，做好宣传，明确此举在法律上的权利性和义务性，更要阐明公民参与市政管理对于个人、社会、政府的重大意义，既光荣又艰巨。
即便公民在参与过程中，有时间、精力、金钱上的牺牲也是值得的。
4.3充实提高公民参与的机制
4.3.1加强公民参与的主导性
广大公民在参与市政管理的过程中，应当时刻铭记自己是国家的主人，有这样做的神圣权利，应当自发的、主动的参与到和社会利益相关的市政管理活动中去，而不是被动的，按政府要求的，可有可无的参与。
在参与的实际过程中，应当积极参与，用权利要求政府执行公民意志，为人民服务。
将这种主导性发挥到政府管理的方向上，时序上，并持续下去。
4.3.2构建多元化的参与主体，加强公民参与的整合和组织
构建多元化参与主体主要有三种方式，一种是公民个人的参与，根据公民个人的兴趣爱好和实际情况，参与到市政管理活动中去，比如上访、志愿服务活动、给相关市政管理部门提意见等；第二种方式，即是依靠社区推动在大多数城市的实践过程中，借助社区为基础的参与，来提高本地的公共设施系统的做法十分普遍。
在我国，社区既是居民的自治组织，又是联系上级行政组织，反映民意，落实上级决定政策的纽带，它的作用不可忽视；第三种方式，具有前面二者的共同属性，有具有新的针对性，它是将具有共同利益关系的公民聚合起来，组织为一个暂时共同体，为实现共同的目标，处理共同的价值分配倾向的一种方式。
这种方式和一些民间的团体（如消费者协会）十分相似，不同的是这种组织没有连贯性，一旦目的达成，即刻解散。
比如，某市政府为进行城区改造升级，非法强拆的过程中，市民组织起来反抗政府无视民意，伤害民利的做法。
4.3.3拓展公民参与渠道
和西方国家比起来，我国公民参与市政管理的渠道还相对狭窄，而且很多渠道在实际运行的过程中，因为沟通不畅等诸多原因而堵塞，失去了效用。
除人大代表和政协委员的提案建议外，政府还应当建立更多的渠道引导城市公民参与到市政管理的中去，市民应当自发的通过各种途径形式参与进去。
从政府方面来看，政府在做出重大决策时，务必举行听证会，重视听证会上公民的意见，对某项工作进行民意调查，获得社会倾向概况，在进行某项工作时应当鼓励公民参与监督，并形成一种切实有效的机制；推动政务透明化，将政府实绩、工作内容、工作进程公布给公众，设立领导人留言专栏，征求公众意见，倾听民意，并定期处理。
公民应当积极参与政府管理活动，在法律规定的范围内，开展各种丰富形式的活动，反馈和响应政府，监督制衡政府。
4.3.4逐步加强公民参与的深度和广度
由于我国城市化起步晚，速度快的特点，公民对市政管理活动参与的深度广度还不够，政府在纳入公民参与管理的过程中也存在着走过场，搞形式的现象。
公民应到参与到政府管理的各个环节中去，参与决策，参与执行监督，参与反馈评估。
政府引导、公民自发有组织的参与到城市运行的各种事务中去，而不是局限在某个领域、某个项目、某条政策、某个事件，公民应当在保证城市政府正常秩序的条件下，参与到立法司法执法、交通、环境保护、基础设施建设、社会保障、经济文化等各项事业中去。
4.3.5优化参与公民的结构
城市市政管理参与的主体在理论上应该囊括每一个生活在城市的居民，而不是某一群体。
在实际生活中，由于国家的全面转型，市政管理体制的进步跟不上城市化进程的脚步，公民参与的结构也出现了很大的失衡，我们要做的就是尽量是每一个城市公民都在有形和无形中参与到市政管理中去，客观真实的将民意传达和落实到城市政府的管理中去。
一方面，公民要加强参政议政意识，积极参与，珍惜权利；另一方面，政府在引导公民参与的过程中，也应到客观考虑，尽量全面的优化参与公民的结构，综合考量各阶层、各职业领域、各性别、各年龄人群的意见，做出最优的决策，从根本上保障广大人民群众的利益，并促使这个过程为城市良性发展发挥巨大的作用。
我们以政府就有关某项决策举行一场听证会为例，它在邀请的公民代表参与时，就应当在优先效率的基础之上，兼顾公平。
使各个社会阶层、职业、年龄、专业知识等不同群结构体都有恰当比例代表参会，尤其重视那些处于社会中下层、具有弱势地位的边缘群
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