公共政策制定过程中政府对公民参与的回应.doc

公共政策制定过程中政府对公民参与的回应.doc

《公共政策制定过程中政府对公民参与的回应.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共政策制定过程中政府对公民参与的回应.doc（5页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

【摘要】公民参与对政府的政策过程、公共管理以及公民自身的发展等均有积极意义。

因此，政府对公民参与的回应尤为重要。

现阶段，政府对公民参与的回应仍存在官员观念误区、公民参与渠道缺失等问题。

为此，需要在政府回应的前提和基础方面有所转变，拓宽公民参与渠道，推动政府与公民互动，从而使公共政策走向科学化、民主化。

　　【关键词】公共政策制定公民参与政府回应

　　公共政策制定是政府管理的核心和关键环节，直接决定政府管理的目标和方向。

伴随我国经济、政治及社会体制的深入发展，“闭门造车”的政策制定方式已不能满足社会多元化利益需求。

“现代化政府能使所有的公民均在某种程度上参与……公共政策的全过程。

”①因此，要实现公共政策的科学化、民主化，要在公共政策中体现民意，就要强调公民参与的价值。

在公共政策制定过程中，政府如何通过有效方式和途径回应公民参与，是值得深入思考的问题。

　　公共政策制定强调公民参与的现实意义

　　公民参与公共政策的制定过程，是经济市场化、政治民主化和社会信息化的必然趋势，对政府的公共政策过程、公共管理以及公民自身的发展等都具有积极意义。

　　在政策过程方面，首先，公民参与有助于多元利益表达。

公民参与可以整合社会各利益集团的声音，有利于政府听到社会各方特别是弱势群体的利益呼声、充分考虑到政策相对人的态度和利益得失，从而制定出更符合民意、更科学的公共政策，实现公共利益。

　　其次，公民参与有助于提高政策质量。

通过公民参与，可以集中公民智慧，吸收不同领域的知识，并为公共政策制定提供及时、丰富的信息，这不仅保障了政策的科学性，而且增强了公民的共识感和责任感。

　　再次，公民参与有助于政策的有效执行。

公民参与能加深公民对政策意义的理解，增加公民配合政策的自觉性，进而维护政策的稳定性。

公共政策的合法性基础源于社会大众的普遍认同和接受。

公民参与能使公民对政策的合法性确认不疑，使公民对政府的信任感会大大提升，从而以正面的、积极的态度推动政策的实施，降低政策宣传和实施的成本。

　　在政府公共管理方面，公民参与能有效促进政府管理的创新。

其一，公民参与可“保证公共服务更适合公民的需求，促进一个更开放、更具回应性的公共官员体系形成，以及建立对政府和公民自身更加积极和正面的认识与情感”。

通过公民参与，增进政府与公民间的信息沟通，促进公民与政府间的良性互动，提高公民对政府的信任程度。

②

　　其二，“不断增强的公民参与通过发展公民与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督，来增进政府及公共管理者的责任性。

”③政策透明性的提高可以减少官僚主义和腐败现象，强化政府责任意识，建立责任政府。

　　在公民自身发展方面，公民参与政策制定不仅提高了公民的主人翁意识，增强了公民的主体性，使公民依法管理国家事务、经济、文化事业、社会事务的积极性创造性得到保障，而且还能满足公民的多元群体利益。

　　在社会分化尤其是利益分化的社会背景下，公共政策是对社会资源进行分配的动态过程。

要体现政策公平，保证政策的贯彻实施，避免“上有政策，下有对策”的问题，在政策制定过程中就应该重视政府与公民的互动。

在这个互动过程中，不仅要强调公民的积极参与，更应该强调政府对公民参与的积极回应，即打破传统政策制定中单方面强调政府的主体性，政府承认并支持公民在公共政策制定中的独立和自主作用，改变自上而下的中央集权式决策模式。

政府怎样有效回应公民参与以保证公民参与的作用发挥，仍是不断探讨和实践的过程。

　　政府回应公民参与的困境

　　改革开放以来，政府在回应公民参与方面进行了有益的实践与探索，在立法、行政、司法等方面，公民参与的深度和广度日益增加，并逐步建立起相应的制度和措施。

但实际操作中，在观念、制度、程序等方面依然存在诸多不足。

政府回应公民参与的困境具体表现为：

　　对公民参与的观念误区。

一方面，两千多年的封建专制统治使中国缺乏民主决策的行政文化传统和社会思想基础，加上受传统计划经济遗留下的高度集中的决策模式影响，一些官员头脑中残存官僚主义思想，将行政管理作为政府控制的手段，认为公民与政策制定过程无关，忽视公民应有的参与权利。

政策制定者、执行者可能利用政策的弹性空间和自由裁量权寻租、设租，使政策失去合法性、权威性，降低政策应有的效率。

同时，“官本位”、“管本位”的执政理念压抑了公民参与的热情，使公民在行使自己当家作主的权利时顾虑重重。

　　另一方面，政府虽然意识到公民在公共政策制定中的参与权，却对公民参与效果有种种争议。

认为公民参与往往存在代表群体不充分、威胁政策质量、阻碍政府管理绩效提升等问题。

④如，公民参与只能在公共政策中体现特殊群体利益而导致公共利益缺失，公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识，公民参与导致公共项目运作成本增加、阻滞改革创新等。

　　公民参与渠道的缺失。

由于传统的行政决策思想模式和思维方式的惯性以及各种制度建设的滞后，经常出现公民参与渠道缺失、信息被阻塞等情况。

例如，公民尤其是弱势群体上访无门、电子政务处理缓慢、听证过程受权威部门导向等现象时有发生。

这些阻力直接打击公民的参与热情，导致公民对政府的不信任，甚至引发公民对政府的不满情绪或非理性参与。

　　公民参与方式单一，公民参与流于形式。

目前，我国公民参与政策过程的正式方式主要是选举投票—人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程，对普通民众来说能直接参与的机会很少，公民参与的作用不大。

此外，听证被认为是公民参与决策的新平台，但听证制度在我国尚处于起步阶段。

　　从1998年试行以来，政府曾在煤气、自来水、电信等自然垄断部门的定价方面召开过一系列听证会，但大多数听证会都不符合公开性这一基本要求，存在公民参与人数不足、代表性有限、缺乏公正的程序保证、受行政导向影响等问题，使得听证离普通百姓相去甚远。

　　利益表达机制不健全。

公共政策是一个利益表达、利益选择、利益综合、利益实现的综合过程。

利益诉求的体现是公共政策的基础。

在以往的计划经济体制中，强调利益分配的一元化，利益的单一性和同质性形成指令式的行政决策，使得我国的公共政策制定过程简单化，缺少相关利益群体的有效利益表达机制。

　　市场经济强化了利益主体各自的利益，改变了计划经济条件下“利益无差别”的格局，利益主体、利益结构、价值取向趋于多元化，传统的政策制定模式已经不能适应社会需要。

现实中，大量政策出台后遭到公民的质疑和批评，甚至遭到公民的抵制，使政策执行失灵或失败。

　　转变与创新：

政府对公民参与有效回应的途径

　　及时回应公民需求，不仅是民主政治的基本要求，也是政府管理的崇高使命。

面对政府对公民参与的回应困境，政府既需要在观念上有所转变，也需要不断完善现有利益表达机制、拓宽参与渠道，增强政府对公民参与的回应性，从而实现决策的科学化和民主化目标。

　　政府回应的前提：

转变观念，营造参与环境。

理念是行动的先导，认识到位才能为问题解决提供扎实基础。

政府是公共政策的主要制定者和执行者，“如果没有行政官员个人认可公民参与发挥的作用，公民参与的各种创新行动就没有办法产生效果”⑤。

政府官员的认可是公共政策制定中政府与公民互动的前提。

政府要转变“官本位”思想和“管本位”执政理念，从“统治者”、“控制者”转变为有限管理者和公共服务者。

只有树立公共服务理念，坚持公民导向，才能真正形成面向公民的公共政策。

　　另一方面，政府官员要提倡科学、民主的精神，充分尊重公民的人格和合法权利，认可公民在公共政策运行中的主体地位，在关系到群众利益的公共政策上积极征求公民的意见，在平等对话的基础上，让公民理解和认同公共政策，加强与公民的合作。

同时，应树立现代化的决策观念，如重视公民参与的民主决策观念、集体决策观念、调查研究、实事求是、专家咨询观念等，以满足广大人民群众的最大利益为政策制定的出发点和落脚点。

　　营造良好的参与环境，就是要在全社会形成一种民主、平等、协商的气氛，创造一种人人均可畅所欲言、充分表达自己利益要求、积极提出政策建议的局面。

　　首先，加强公民参与的制度化建设。

在充分遵循宪法和法律赋予的公民权利的前提下，对政策制定中的公民参与内容、方式、途径作出详细、明确的规定，使公民参与按照一定程序操作，并用法律形式固定下来，使公共政策制定中的公民参与制度化、经常化。

　　其次，完善政务公开制度。

信息公开是公民有效参与的前提，政策信息的公开程度，在某种意义上决定公民参与的程度。

信息技术可改善公民参与的途径和手段，提高公民参与兴趣和能力。

⑥因此，要借助现代先进信息技术，加大信息的开放程度，推行电子政务。

公民可以方便地、快捷地掌握所需要的各种政策信息，畅通地与政府进行沟通，促进政府提高对公民需求的回应性，保证公共政策的质量。

　　再次，优化政府内部的组织设置与运行程序，使政府更加透明、开放、简洁，以便为公民的深入参与扫清障碍。

　　政府回应的基础：

健全利益表达机制。

利益诉求的表达是公共政策的基础。

多元、开放、公平的社会利益表达机制，为不同社会群体的利益表达提供公平的制度平台，引导社会公民以理性、合法的形式表达自己的利益需求。

因此，政府能否给予不同社会利益主体公平的利益表达机会，并及时予以回应，依赖于完善的社会利益表达机制。

　　首先，拓宽政府信息沟通渠道，提供合理化利益表达通道。

民众的利益需求需要合理、顺畅的渠道，公共政策才能合理地、民主地吸纳社会的利益需求，政府才能提供有效的政策产品。

在完善人民代表大会渠道、民主党派及社会团体的渠道、大众传播媒介的渠道、群众自治组织的渠道等利益表达渠道基础上，还要通过完善听证制度、决策咨询制度、信访制度、行政领导接待制度等制度体系，应用在政务网站开辟论坛等方式，清除利益表达的障碍，理顺不同环节和渠道的关系，让不同利益主体都享有足够的利益表达空间。

　　其次，完善利益协商机制。

制定公共政策过程的实质就是对社会利益进行重新分配的过程。

在这个过程中需要一套完善的社会利益协商机制最大程度上协商各方利益。

政府不再是利益整合的唯一承担者，在进行决策时，政府要采取召开座谈会、听证会、专家论证会等多种方式，广泛征求相关组织、公民、专家的意见，寻求多方合作，有效的利益协商机制为各种利益冲突提供了妥协和缓解的平台。

　　再次，完善听证制度。

健全现有听证制度，将公民听证作为公共政策过程的必要环节。

其一，扩大听证的政府决策范围，不仅限于价格决策听证，应更多着眼于与公民生活密切相关的基础设施建设、公共事业管理等领域，以法律形式规定必须进行听证会的政策项目。

　　其二，明确听证会操作程序。

对听证委员会的组成、听证内容、选择或邀请听证人、收集证言、准备资料、听证意见处理等环节进行明确规定。

　　总之，宏观上，要根据不同群体尤其是弱势群体利益表达的需要，不断完善社会利益表达制度的规范体系，以满足不同群体利益表达的需求。

利益表达的规范体系包括公民利益表达的形成、利益表达的准则程序等多方面内容，完善这些制度还需要以法律形式加以强化，以法律的规范性、稳定性和权威性，防止和克服征求意见“表面化”、“走过场”的现象，使公民的利益表达落实到实处。

　　政府回应的发展：

拓宽参与渠道。

参与渠道是公民切实参与公共政策制定、实现政府与公民互动的载体。

在实践中应进一步拓宽公民参与渠道，改变以往公民参与的被动局面，深化政府对公民参与的回应。

一方面，政府可探索使用多元参与方法，如在政策组织中加入公民代表、基层意见搜集法、深入交流法、价值取向法等。

同时，民众可借助电视、报刊等大众传媒及信息网络、民间调研机构、信息机构、咨询机构等多种形式的民间渠道，表达政策建议，评价政策效果。

　　另一方面，要尝试实现参与渠道创新。

参与渠道创新主要包括以下几方面内容：

　　一是建立思想库。

伴随公共事务的增加，政府社会管理的内容不断丰富。

在一些专业性、技术性较强的决策领域，有必要借助“外脑”力量。

政府做出重大决策和专业性较强的决策时，首先要组织专家进行必要性分析和可行性论证。

　　二是建立申述专员制度。

政府组织制度化的投诉机制有利于帮助政府及时回应政策制定中的公民意见。

申述专员是政府雇佣的中立的第三方人士，是政策制定中政府与民众互动的专业性桥梁。

申诉专员可以帮助公民就具体问题请求或投诉政府部门，并得到回应。

　　三是重视“论坛”、“微博”等网络模式。

网络论坛等模式主要借助网络技术的信息交流方式，使包括各个领域专家在内的志同道合的人们以会员形式不断交流自己掌握的信息，广泛征求他人意见，通过会员间的咨询获得必要信息。

⑦制定公共政策过程中，公民可以利用网络方式进行沟通对话，既有助于公民议题的形成，也有利于政府对政策的解释和说明。

“论坛”、“微博”等网络模式可为政府和公民在政策制定中的互动提供便捷渠道。

　　总之，在公共政策过程中，公民参与不仅仅体现在政策制定中，在政策内容的确立和选择、政策执行和评估等过程中，公民都可以积极地介入。

在这一过程中，最重要的是政府放弃原有的官僚作风，充分尊重公民权益，认可公民参与的重要作用，不断完善相关制度，积极回应公民参与。

　　【作者为清华大学公共管理学院博士后】

　　【注释】

　　①[美]c.g.布莱克：

《现代化的动力》，段小光译，成都：

四川人民出版社，1988年，第21～22页。

　　②④⑤[美]约翰·克莱顿·托马斯：

《公共政策中的公民参与》，孙柏瑛等译，北京：

中国人民大学出版社，2005年，第29页，第22～25页，第118页。

　　⑥胡佳：

“政治参与：

和谐社会视角下的政治民主诉求”，《教书育人》，2006年第3期。

　　⑦林莉：

“论公共政策制定过程中政府与公民的互动”，《四川行政学院学报》，2005年第6期。