新版金融行动特别工作组四十项建议.doc

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新版金融行动特别工作组四十项建议

引言

金融行动特别工作组（FATF）成立于1989年，是由成员国[1]部长发起设立的政府间组织。

FATF的主要任务是制定国际标准，促进有关法律、监管、行政措施的有效实施，以打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资（扩散融资）等危害国际金融体系的活动。

FATF还与其他国际利益相关方密切合作，识别国家层面的薄弱环节，保护国际金融体系免遭滥用。

FATF建议为各国打击洗钱、恐怖融资和扩散融资设定了全面、完整的措施框架。

各国的法律体系、行政管理、执行框架以及金融体系各不相同，难以采取相同的威胁应对措施。

因此，各国应当根据本国国情，制定相应措施执行FATF建议。

FATF建议规定了各国应当建立的基本措施：

*识别风险、制定政策和国内协调；

*打击洗钱、恐怖融资及扩散融资；

*在金融领域和其他特定领域实施预防措施；

*规定主管部门（如：

调查、执法和监管部门）的权力与职责范

围，及其他制度性措施；

*提高法人和法律安排的受益所有权信息的透明度和可获得性；

*推动国际合作。

FATF最初的40项建议颁布于1990年，旨在打击滥用金融体系清洗毒品资金。

1996年，为应对不断变化更新的洗钱趋势和手段，FATF第一次对建议进行了修订，将打击范围扩大到清洗毒资外的其它犯罪领域。

2001年10月，FATF进一步将其职责扩大到打击恐怖融资领域，并制定了反恐怖融资8项特别建议（之后扩充为9项）。

2003年，FATF建议进行了第二次修订，这些建议共同组成了国际公认的反洗钱与反恐怖融资国际标准，得到全球180多个国家的认可。

在完成对成员的第三轮互评估后，FATF与区域性反洗钱组织、以及包括国际货币基金组织、世界银行和联合国在内的观察员密切合作，共同对FATF建议进行了修订及更新。

修订后的建议在保持稳定和严谨的同时，致力于应对新出现的威胁，也明确并强化了许多现有义务。

FATF标准也进行了相应修订，以加强对高风险情况的要求，允许各国对高风险领域采取更加有针对性的措施，或强化有关标准的实施。

各国首先应识别、评估、了解面临的洗钱及恐怖融资风险，然后制定降低风险的适当措施。

风险为本的原则允许各国在FATF要求的框架下，采取更加灵活的措施，以有效地分配资源、实施与风险相适应的预防措施，最大限度地提高有效性。

打击恐怖融资是一项严峻的挑战。

有效的反洗钱与反恐怖融资体系对于打击恐怖融资十分重要，之前针对恐怖融资的大多数措施已经在建议中进行了整合，不再需要专门制定特别建议。

但是，在FATF建议第C节，还是规定了一些专门针对恐怖融资的建议。

这些建议包括：

建议5（恐怖融资刑罚化）、建议6（与恐怖主义及恐怖融资相关的定向金融制裁），建议8（防止滥用非营利性组织的相关措施）。

大规模杀伤性武器扩散是我们关注的另一个严重威胁，2008年，FATF将职责范围扩大到防范扩散融资。

为应对这一威胁，FATF通过了一条新建议（建议7），旨在确保有效实施定向金融制裁，与联合国安理会有关要求保持一致。

FATF标准包括建议本身、释义以及术语表中的定义。

所有FATF成员及区域性反洗钱组织成员必须执行FATF标准规定的措施，并按照FATF通用的评估方法，通过FATF互评估程序或国际货币基金组织和世界银行的评估程序，对各成员的执行情况进行严格评估。

释义及术语表中的定义包括如何实施标准的举例。

这些举例不是强制性要求，只起到指引作用。

举例无意包罗万象，尽管可作为参考指标，但并非适用所有情况。

FATF还制定了指引、最佳实践文件等，以帮助各国执行FATF标准。

但上述文件并不是评估一国标准执行情况的强制性依据，仅供各国在考虑如何有效执行FATF标准时参考。

FATF现行指引最佳实践文件含在FATF建议附录里，也可在FATF网站上查询。

FATF致力于与私营部门、社会团体及其它感兴趣各方保持密切的、建设性的对话，他们是维护金融体系完整的重要伙伴。

建议的修订进行了广泛咨询，并且从这些利益相关方的评论和意见中获益。

今后，FATF会继续根据其职责，以及全球金融系统面临的威胁及薄弱环节，在适当时候对标准进行再次修订。

FATF呼吁各成员采取有效措施，执行打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的新建议。

A．反洗钱与反恐怖融资的政策和协调

1．评估风险与适用风险为本的方法（新建议）*

各国应当识别、评估和了解本国的洗钱与恐怖融资风险，并采取相应措施，包括指定某一部门或建立相关机制协调行动以评估风险，配置资源，确保有效降低风险。

在风险评估基础上，各国应适用风险为本的方法，确保防范或降低洗钱和恐怖融资风险的措施与已识别出的风险相适应。

该方法应当作为在反洗钱与反恐怖融资体制内有效配置资源，实施FATF建议要求的风险为本措施的必要基础。

如发现风险较高，各国应确保其反洗钱与反恐怖融资体系能充分解决这些风险。

如发现风险较低，各国可以决定在特定情况下，允许对某些FATF建议采取简化的措施。

各国应当要求金融机构和特定非金融行业与职业，识别、评估，并采取有效措施降低洗钱与恐怖融资风险。

2．国家层面的合作与协调（原建议31）

各国应当根据已经识别出的风险，制定并定期审查本国反洗钱与反恐怖融资政策，指定某一部门，或者建立协调机制或其他机制负责该政策的实施。

各国应当确保政策制定者、金融情报中心、执法机关、监管机构和其他相关主管部门，在政策制定和执行层面，建立有效机制，加强合作和必要的协调，打击洗钱、恐怖融资和扩散融资。

B．洗钱与没收

3．洗钱犯罪（原建议1、2）*

各国应当根据《维也纳公约》、《巴勒莫公约》，将洗钱行为规定为犯罪。

各国应当将洗钱罪适用于所有的严重罪行，以涵盖最广泛的上游犯罪。

4．没收与临时措施（原建议3）*

各国应当采取类似于《维也纳公约》、《巴勒莫公约》和《反恐怖融资公约》规定的措施，包括立法，使主管部门能够在不损害无过错第三方合法权益的情况下，冻结、扣押或没收以下财产：

（a）被清洗的财产；（b）来自洗钱或上游犯罪的收益，用于或企图用于洗钱或上游犯罪的工具；（c）属于犯罪收益的财产，或用于、企图用于、调拨用于资助恐怖主义、恐怖行为、恐怖组织的财产；或者（d）同等价值的财产。

这些措施应当包括授权有关部门：

（a）识别、追查和评估应予没收的财产；

（b）采取冻结、扣押等临时措施，防止该财产被出售、转移或处置；

（c）采取措施，防止或避免可能有损国家追回应被没收、冻结或扣押财产的能力的行为；

（d）采取其他适当的调查措施。

各国应当考虑采取措施，允许不经过刑事定罪判决即可没收此类财产或工具（不以刑事判决为基础的没收），或者在符合本国法律原则的范围内，要求违法者证明应被没收财产的合法来源。

C．恐怖融资与扩散融资

5．恐怖融资犯罪（原特别建议II）*

各国应当根据《反恐怖融资公约》，将恐怖融资行为规定为犯罪，不仅应当将资助恐怖活动的行为规定为犯罪，而且也应当将资助恐怖组织和单个恐怖分子的行为规定为犯罪，即使该行为并未与特定的恐怖活动相联系。

各国应当确保将这些犯罪规定为洗钱犯罪的上游犯罪。

6．与恐怖主义和恐怖融资相关的定向金融制裁（原特别建议III）*

各国应当建立定向金融制裁机制，以遵守联合国安理会关于防范和制止恐怖主义和恐怖融资的决议。

这些决议要求各国毫不迟延地冻结被指定个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其他资产，直接或间接地提供给被指定的个人或实体，或者使其受益，包括：

（i）根据《联合国宪章》第七章，由联合国安理会指定，或者由其授权指定的个人或实体，包括第1267（1999）号决议及其后续决议；（ii）根据第1373（2001）号决议由该国指定的个人或实体。

7．与扩散融资相关的定向金融制裁（新建议）*

各国应当执行定向金融制裁，以遵守联合国安理会关于防范、制止、瓦解大规模杀伤性武器扩散及扩散融资的决议。

这些决议要求各国毫不迟延地冻结被指定个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其他资产，直接或间接地提供给被指定的个人或实体，或者使其受益。

根据《联合国宪章》第七章，这些个人或实体由联合国安理会指定或由其授权指定。

8．非营利性组织（原特别建议VIII）*

对于可能被恐怖融资滥用的实体，各国应当审查有关法律法规是否完备。

非营利性组织尤其容易被滥用，各国应当确保非营利性组织不会以下列方式被滥用：

（a）恐怖组织利用非营利性组织的合法身份；

（b）利用合法实体作为恐怖融资的渠道，包括以逃避资产冻结措施为目的；以及

（c）利用非营利性组织，将合法用途的资金秘密转移至恐怖组织予以掩饰或混淆。

D．预防措施

9．金融机构保密法（原建议4）

各国应当确保金融机构保密法不妨碍FATF建议的实施。

客户尽职调查与记录保存

10．客户尽职调查（原建议5）*

各国应当禁止金融机构保持匿名账户或明显以假名开立的账户。

各国应当要求金融机构在出现下列情形时，采取客户尽职调查（CDD）措施：

（i）建立业务关系；

（ii）进行一次性交易：

（1）超过适用的规定限额（15，000美元／欧元）；或者

（2）建议16释义规定的特定情况下的电汇；

（iii）有洗钱或恐怖融资嫌疑；或者

（iv）金融机构怀疑先前获得的客户身份数据的真实性或完整性。

金融机构实施客户尽职调查的原则应由法律做出规定。

各国可以决定如何通过法律或强制性措施设定具体的客户尽职调查义务。

可采取的客户尽职调查措施如下：

（a）确定客户身份，并利用可靠的、独立来源的文件、数据或信息核实客户身份；

（b）确定受益所有人身份，并采取合理措施核实受益所有人身份，以使金融机构确信了解其受益所有人。

对于法人和法律安排，金融机构应当了解其所有权和控制权结构；

（c）了解并在适当情形下获取关于业务关系目的和意图的信息；

（d）对业务关系采取持续的尽职调查，对整个业务关系存续期间发生的交易进行详细审查，以确保进行的交易符合金融机构对客户及其业务、风险状况（必要时，包括资金来源）等方面的认识。

金融机构应当采取上述（a）至（b）项规定的每项客户尽职调查措施，但应当根据本条建议和建议1的释义，通过风险为本的方法，决定采取这些措施的程度。

各国应当要求金融机构在建立业务关系之前、业务关系存续期间或者与临时客户进行交易时，核实客户和受益所有人身份。

在洗钱与恐怖融资风险得到有效管理，并且为不打断正常交易所必需的情况下，各国可以允许金融机构在建立业务关系之后，尽快完成身份核实。

如果金融机构不能遵循上述（a）至（b）项规定的措施（根据风险为本的方法调整所采取措施的程度），则不应当开立账户、建立业务关系或进行交易；或者应当终止业务关系；并应当考虑提交相关客户的可疑交易报告。

这些要求应当适用于所有新客户，但金融机构还应当根据重要性和风险程度，将本建议适用于现有客户，并在适当时候对现有业务关系开展尽职调查。

11．记录保存（原建议10）

各国应当要求金融机构将所有必要的国内和国际交易记录至少保存五年，以使其能迅速提供主管部门所要求的信息。

这些信息必须足以重现每一笔交易的实际情况（包括所涉金额和币种），以便在必要时提供起诉犯罪活动的证据。

各国应当要求金融机构在业务关系终止后，或者一次性交易之日起至少五年内，继续保留通过客户尽职调查措施获得的所有记录（如护照、身份证、驾驶执照等官方身份证明文件或类似文件的副本或记录），账户档案和业务往来信函，以及分析结论（如关于复杂的异常大额交易的背景和目的的调查函）。

法律应当要求金融机构保存交易记录和通过客户尽职调查措施获取的信息记录。

在职权范围内，本国主管部门可以查阅、使用交易记录和通过客户尽职调查措施获取的信息记录。

针对特定客户和活动的额外措施

12．政治公众人物（原建议6）*

对于外国的政治公众人物（作为客户或受益所有人），除采取正常的客户尽职调查措施外，各国还应当要求金融机构：

（a）建立适当的风险管理系统，以确定客户或受益所有人是否为政治公众人物；

（b）获得高级管理层的批准方可建立（或维持现有）业务关系；

（c）采取合理措施确定其财产和资金来源；

（d）对业务关系进行强化的持续监测。

金融机构应当采取合理措施，确定客户或受益所有人是否为本国的政治公众人物，或者在国际组织担任或曾经担任重要公职的人员。

如果与这些人的业务关系出现较高风险，金融机构应当采取（b）至（d）项规定的措施。

对所有类型的政治公众人物的要求，也应当适用于其家庭成员或关系密切的人。

13．代理行（原建议7）*

对于跨境代理行及其他类似的业务关系，除采取正常的客户尽职调查措施外，各国还应当要求金融机构：

（a）收集代理机构的充分信息，以全面了解代理机构的业务性质，并通过公开信息判断代理机构的信誉和监管质量，包括是否因洗钱或恐怖融资遭受调查或监管；

（b）评估代理机构的反洗钱与反恐怖融资控制制度；

（c）在建立新的代理业务关系之前，获得高级管理层的批准；

（d）明确规定每个机构的相应职责；

（e）关于“过路账户”，确信代理行已对可以直接使用委托行账户的客户实施客户尽职调查，确信代理行能够应委托行要求提供其通过客户尽职调获取的有关信息。

各国应当禁止金融机构与空壳银行建立或维持代理行关系。

各国应当要求金融机构确信代理机构不允许空壳银行使用其账产。

14．资金或价值转移服务（原特别建议VI）*

各国应当采取措施，确保本国提供资金或价值转移服务的自然人或法人获得许可或进行注册，并受到有效系统的监测，以符合FATF建议要求的相关措施。

各国应当采取行动，发现未经许可或登记注册而提供资金或价值转移服务的自然人和法人，并给予适当处罚。

在资金或价值转移服务提供商及其代理商开展业务的国家，任何作为资金或价值转移服务代理商的自然人、法人必须获得主管部门的许可或登记注册；资金或价值转移服务提供商必须保存一份可以随时被相关主管机构获得的代理商名单。

各国应当采取措施，确保资金或价值转移服务提供商将其代理商纳入自身反洗钱与反恐怖融资计划，并对其合规情况进行监测。

15．新技术（原建议8）

各国和金融机构应当识别、评估可能由下列情形带来的洗钱与恐怖融资风险：

（a）新产品、新业务以及新交割机制的发展；

（b）新产品、现有产品中新技术或研发中技术的应用；

金融机构应当在发布新产品、开展新业务以及应用新技术（研发中的技术）前进行风险评估，采取适当措施管理和降低此类风险。

16．电汇（原特别建议VII）*

各国应当确保金融机构在办理电汇和处理相关报文时，填写规定的、准确的汇款人信息，以及规定的受益人信息，并确保这些信息保留在支付链条的每一个环节。

各国应当确保金融机构对电汇进行监控，以发现电汇交易中是否缺乏汇款人和受益人信息，并采取适当的措施。

各国应当确保金融机构在处理电汇过程中，按照联合国安理会第1267（1999）号决议及其后续决议，和第1373（2001）号决议中有关防范、打击恐怖主义和恐怖融资的规定，采取冻结措施，禁止与指定个人和实体进行交易。

依托第三方的尽职调查、内控和金融集团

17．依托第三方的尽职调查（原建议9）*

各国可允许金融机构依托第三方实施建议10中规定的（a）至（c）项客户尽职调查措施或引荐业务，但应确保满足以下四项标准。

如允许由第三方实施客户尽职调查，客户尽职调查的最终责任仍由依托第三方的金融机构承担。

（a）依托第三方的金融机构应可以立即获得建议10中（a）至（b）项措施取得的必要信息；

（b）金融机构应当采取适当措施，确信可在需要时立即获得第三方实施客户尽职调查时取得的身份证明和其他资料复印件；

（c）金融机构应当确信第三方机构受到监督、管理或监测，并根据建议10和11的要求，在客户尽职调查和资料保存方面采取措施；

（d）当决定哪些国家的第三方机构可依托时，各国应当参考可以获得的国家风险等级等信息。

如果金融机构与所依托的第三方机构属于同一金融集团，同时，

（i）该集团已按照建议10、11、12的要求采取客户尽职调查和资料保存措施，按照建议18采取反洗钱与反恐怖融资措施；

（ii）当主管部门在集团层面上对其反洗钱与反恐怖融资相关措施有效性进行监管时，主管部门可以认为金融机构已通过其集团开展上述（b）、（c）项措施；当该集团采取的反洗钱与反恐怖融资措施已显著降低原本较高的国家风险时，则（d）项可以不作为依托第三方开展客户身份识别的必要前提。

18．内部控制、境外分支机构和附属机构（原建议15和22）*

各国应当要求金融机构执行反洗钱与反恐怖融资措施，同时，各国应当要求金融集团在集团层面执行反洗钱与反恐怖融资措施，包括在集团内部共享反洗钱与反恐怖融资信息的政策和程序。

各国应当要求金融机构确保其境外分支机构和控股附属机构通过金融集团整体反洗钱与反恐怖融资措施，执行与母国落实

FATF建议相一致的反洗钱与反恐怖融资要求。

19．高风险国家（原建议21）*

应FATF呼吁，各国应当要求金融机构在与特定国家的自然

人、法人、金融机构建立业务关系或交易时，采取强化的客户尽

职调查措施。

所采取的强化措施应有效并与风险相适应。

应FATF呼吁，各国应当有能力采取适当的反制措施。

FATF

未做呼吁，各国也应当有能力采取反制措施。

所采取的反制措施

应有效并与风险相适应。

可疑交易报告

20．可疑交易报告（原建议13和特别建议IV）

如果金融机构怀疑或有合理理由怀疑资金为犯罪收益，或与

恐怖融资有关，金融机构应当依据法律要求，立即向金融情报中

心报告。

21．泄密与保密（原建议14）

金融机构及其董事、管理人员和雇员应当：

（a）在依法报告可疑交易时，即便无法确定是何种犯罪以

及犯罪活动是否实际发生，均应受到法律保护，不会因未遵守合

同、法律、法规或行政性规定关于信息披露的限制，而承担民事

或刑事责任。

（b）依法严禁向外界泄露向金融情报中心报告可疑交易或