强化我国企业年金监管的政策思路.docx

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强化我国企业年金监管的政策思路

强化我国企业年金监管的政策思路

来源：

信托产品

　　[摘要]近年来，我国企业年金制度的构建和政策法规的完善取得了明显的进展。

但在企业年金监管制度方面，如营运模式、投资监管体系、综合监管体系、信息披露、信息共享、市场潜力、市场行为、税收政策、社会公众认知、专业管理人才等仍面临不少问题。

企业年金的可持续发展必须重视制度环境建设，注意保护企业及行业对企业年金计划的期望，高度关注文化因素及若干潜在制度因素的制约和影响作用；充分关注企业及企业职工对企业年金计划投资营运的心理预期；必须为企业年金计划可携带性问题的解决提供现实方案和途径；尽快提升企业年金计划管理人员的专业水平。

完善我国企业年金监管体系的政策思路是：

构建高效的企业年金监管平台；选择适合我国实际的企业年金营运模式，允许选择多元化的运营机制；重视企业年金治理结构的制度文化约束，实施有效的风险控制；企业年金的运营和监管需要强调实施综合配套的思路。

[关键词]企业年金；监管制度；监管体系；政策思路；风险控制

近年来，我国加快了企业年金制度构建和完善政策法规的步伐，取得了明显的进展。

但企业年金的制度平台尚未完全建立起来，尤其是企业年金运作及监管的深层次制度环境发展滞后，限制了企业年金计划的运营与有效实施。

一、我国企业年金监管面临的问题及原因分析

（一）企业年金营运模式的制度设计有待完善

我国企业年金营运模式选择信托型模式，强调企业年金各运作主体按照信托方式实施管理，以便明确企业年金计划营运中各行为主体的管理责任，防范企业年金营运各环节的风险，如账户管理、投资营运、资金托管等环节的风险，实现企业年金的安全和高效运行的制度设计目标。

企业年金信托模式选择，是国外金融保险自由化背景下颇受重视的一种管理模式，对计划的管理和风险控制也具有一些优点。

但是信托模式的有效运行，需要极为发达的法律制度条件和人文制度条件。

而目前我国在很大程度上则不具备这些条件。

当然，通过政府的推动，也可能在短期内出台相关的政策法规，但这一制度的实际运作效果，则必将大打折扣。

实际运作的绩效与计划设计的初衷，可能存在巨大的鸿沟。

目前的企业年金管理制度，强调单一的信托模式，而忽略其他模式作用的发挥。

在我国现行制度条件下，企业年金运作模式方案设计的行为主体和机构主体较多，一方面可能增大制度的运行成本，另一方面可能因监管的缺失而放大企业年金运行中的风险。

（二）企业年金的投资监管体系不健全

目前，我国企业年金基金规模达980亿元，但企业年金基金投资及保值增值的任务艰巨。

劳动社会保障部出台的《企业年金基金管理试行办法》，对企业年金基金的投资原则、投资方式、投资结构、投资比例及限额等作了规定，迈出了重要的步伐。

然而，企业年金基金投资监管体系的构建仍需要完善。

这既涉及相关配套政策的完善，又需要积极创造条件，不断完善我国的金融市场及其法律法规，实现企业年金基金与资本市场发展的良性互动。

显然，企业年金基金投资营运及风险控制的绩效，既取决于企业年金的投资管理人自觉遵循各项规则，同时，需要监管机构密切关注企业年金基金投资的总量与结构、存量与增量变化趋势，对机构违规处罚以及对我国宏观经济诸多变量的动态把握。

严格说来，我国企业年金监管机构工作的重心多在市场准入和企业年金市场的培育上，而对基金投资监管体系构建的思路及工作机制的选择方面，仍然感到力不从心或无暇顾及。

对我国企业年金基金投资监管而言，这将是一项异常繁重且责任重大的工作，需要各方通力合作，需要强化综合配套整体推进的工作思路。

显而易见，企业年金制度设计的高度复杂性，企业年金市场发展的现状及机构投资者的行为等多重约束，无疑将使企业年金基金投资监管的任务异常繁重。

（三）企业年金综合监管的体系尚未形成

近年来我国企业年金计划发展的情形表明，企业年金的营运及投资涉及多个领域和政府的多个部门，是一个异常复杂的制度安排。

企业年金的有效营运和有效的风险控制，应该是一个综合的监管体系，应拥有较高的决策和管理地位，否则，难以实现真正有效的监管。

鉴于我国企业年金发展历史与未来发展趋势，单一部门的监管力量较弱，难以实现有效协调，而企业年金的营运与投资，必然涉及我国劳动保障部、保监会、财政部、证监会、银监会、全国总工会等多个政府部门的相关工作，管理权限的划分及各部门对此的认同和配套职责定位的差异性，构成我国企业年金营运中远较其它国家更为复杂的制度约束，将长期制约和影响企业年金的健康发展，并将严重制约企业年金长期营运中的诸多发展条件，严重影响企业年金的风险控制和制度设计目标的实现程度。

监管机构的定位构成我国企业年金计划健康发展的关键性制度约束，应当给予高度关注。

（四）企业年金监管的信息披露及信息共享平台尚未建立

企业年金的有效监管，既需要参与企业年金营运的各方尽可能实现信息披露，以增强计划营运的透明度，增大社会公众对企业年金计划运作的信任度，强化公众对企业年金各阶段的监管机制的了解。

同时，企业年金营运和监管涉及政府多个部门，需要通过构建信息沟通与交流平台，这是实现企业年金有效监管的基本条件之一。

由于我国的企业年金发展尚处于起步阶段，各类信息的采集、分类整理加工及信息化进程远不能够适应企业年金发展对信息披露和信息共享平台构建的要求，也相当程度限制了企业年金的健康发展。

（五）企业年金市场潜力有待挖掘，市场行为不规范

在我国企业年金发展的初期，企业对发展企业年金计划的需求定位及在多层次社会保障体系中的战略定位认识不到位，对现行制度设计及运作模式的理解程度有限，相当数量的企业处于观望等待阶段。

因而，企业年金的市场潜力还没有真正调动起来，潜在需求还远未成为现实需求。

需要通过多种渠道拓展市场发展空间，促进企业年金较快发展。

在企业年金有限的市场空间中，一些金融机构引导企业只建立仅有账户管理人和托管人的企业年金模式，绕开现行制度设计，与企业私下协商购买银行的理财产品或作为银行协议存款，企业年金市场初期已出现恶性竞争倾向，值得关注。

在一些地区，目前已出现机构收取零管理费的现象，为争夺业务进行恶性价格竞争，市场行为不规范现象时有发生。

而我国企业年金市场的监管方式较单一，市场行为不规范已对今后企业年金的健康发展产生了不利影响。

（六）缺乏全国统一的税收优惠政策

国际经验表明，税收优惠政策是促进企业年金较快发展的强有力杠杆，是构建多层次养老保险制度、调动市场机制参与的重要动力机制。

多数欧美国家加大了对第二层次补充养老保险计划的税收优惠政策力度，促进补充养老保险的快速发展。

2003年，在30个OECD国家中，有22个国家采取对补充养老保险缴费及投资收益实施EET的税优政策。

目前我国尚未出台全国性的税收优惠政策，有23个省市出台了占工资4%—12.5%的税收激励措施。

但对保险公司产品的税收优惠方面迫切需要政策扶持。

目前，对保险公司发展补充养老保险的税收优惠政策方面的问题表现非常突出，不利于我国寿险业参与补充养老保险业务。

如果不能够及时突破这一政策瓶颈，寿险公司的年金保费收入仍将面临继续下滑的趋势。

近年来，不少欧美国家在实施养老保险改革的实践中，注意考虑将寿险公司经营的团体和个人养老保险业务均纳入税收优惠的范围，加大税收优惠的力度，以促进寿险业在发挥第二层次养老保险制度构架中的重要作用。

但我国企业年金税收优惠的制度与实施面临诸多阻碍，急需近期内在政策层面实现较大的突破。

（七）社会公众缺乏对企业年金的系统知识，运营管理机构缺乏训练有素的专业人才

企业年金计划是一个非常复杂的制度安排，既有纵向的长期复杂性，又有横向的复杂性，涉及多方面的利益关系。

但我国的企业和一般员工，对企业年金的系统知识知之甚少，缺乏对企业年金重要意义、运行机制、管理规则、投资营运及待遇水平等方面的基础知识。

一些企业仅仅立足于短期考虑，只是关心短期内的发展，而忽略企业年金的长期可持续发展。

不仅如此，就一般营运和管理机构而言，严重缺乏企业年金的专业人才，这是制约我国企业年金健康发展的关键性约束条件之一。

因而，应寻求企业年金稳步发展的策略，并强化对社会公众的宣传教育，强化企业年金专业人才的培训机制。

否则，企业年金的发展将面临相当大的障碍，也很难取得预期的绩效。

二、企业年金的可持续发展必须重视制度环境建设

当前我国企业年金“热”的背后，存在着若干值得认真研究的问题，尤其是存在明显的将企业年金简单化、短期化和技术化的误区。

国外企业年金发展中值得认真吸取的一个教训是，一些国家明显低估了企业年金计划的复杂性和职工的高度敏感性，引发了未曾预料的社会风险事件。

即便是在规范的市场环境和习惯于遵循规则与法制的西方国家，企业年金计划的发展也常常引起企业职工对养老金待遇水平与既得享有权的诉求运动。

在我国信任环境、法律与规则意识相对薄弱的现实背景下，需要花很大的气力注重培植有利于企业年金有序发展的制度环境。

（一）应当注意保护企业及行业对企业年金计划的期望，合理评估企业年金计划的预期保障效应

我国构建多层次社会保障制度的战略要求，需要我们从战略高度关注企业年金计划的长期安全营运，以便在多层次社会保障制度构建中迈出关键性步伐。

但是我国的具体制度环境表明，企业年金计划必须谨慎、稳步推进，任何冒进和炒作都可能断送企业年金的可持续发展。

因而起步发展中的企业年金绩效会直接影响企业及员工的心理预期。

我国企业制度改革尚在进一步完善之中，改制中的国有大中小企业对企业年金持观望态度，而处于发展中的中小企业又只能是可望而不可及。

加之我国养老保险改革20年来的经验教训，使企业对企业年金计划运营模式、运行机制、税收优惠政策，职工流动及待遇水平等，需要有更全面、更系统、更具体的了解。

由于企业年金计划方案本身的复杂性，使这一计划的推行和预期效果受到某种程度的影响。

因而，需要强化宣传与培训力度，让企业更全面地了解企业年金管理方案和企业年金基金管理办法的基本思路，同时，应当进一步明细实施方案，完善管理办法。

（二）在企业年金计划运营过程中，必须高度关注文化因素及若干潜在制度因素的制约和影响作用

企业管理层和决策层因多种因素形成的决策行为短期化，将对企业年金计划的推进及其程度产生非常关键的制约作用，对企业年金发展的影响作用不可低估。

我国长期以来形成的重纵轻横的行为习惯及心理定势，使企业年金投资管理与监管中的综合协调将是一个长期性难题，过于分散的运作机制事实上十分不利于企业年金的风险控制和有效监管。

只能通过因势利导、发挥优势的制度设计，有利于强化企业年金的风险控制和保障企业职工未来的补充性退休收入。

多元化、市场化的企业年金营运模式的有效运行，需要培育市场经济条件下严格的规则体系和规范意识，而这在我国，则是需要长期培植的行为模式。

因而，应当高度关注企业年金营运过程中的风险控制和对职工退休金权益的保护，否则，企业年金计划的既有目标难以达到，还可能诱发一些不稳定因素。

（三）充分关注企业及企业职工对企业年金计划投资营运的心理预期

作为我国一项新兴的补充性退休收入计划，企业年金的自主性原则，使企业年金理事会可以自主选择企业年金的账户管理、投资管理和基金托管机构，并通常倾向于通过企业年金理事会的方式自主选择，而较为忽略法人受托机构的方案。

目前企业年金理事会面临法律障碍，或有机构通过折衷方式迂回寻求解决方法，但企业自主选择的行为特征将是一个关键的制约。

由大企业、行业与金融机构共同主导企业年金的发展模式可能会成为我国企业年金计划发展中的主体部分。

因而，应当尽快寻求企业年金理事会法律地位的解决办法。

否则，企业年金的发展步伐会因企业年金理事会的法律地位不明确而受阻。

毕竟在我国现实的信用基础和信任关系下，企业对委托外部机构管理营运企业年金存在诸多来自潜规则方面的限制，对中小企业的企业年金需要重视研究集合管理的运营方式。

企业及职工对企业年金营运各环节的心理预期必须予以充分关注，企业年金营运只有建立在长期战略基点并具有坚实的信任基础上才能够得到广泛的支持。

其中包括计划方案设计合理，计划营运有较高透明度，对外部受托机构、账户管理机构、基金管理机构具有高度认同，对基金投资的风险控制和投资绩效的高度关注，切实重视对企业年金计划可携带性和职工既得享有权的保护等。

而心理预期因素将内在地制约其中的多个环节，产生重要的推力与阻力。

国际经验表明，在养老保险计划建立之初乃至发展的一定阶段，企业及员工因其运行机制的高度复杂性可能会低估企业年金计划运行的困难。

当制度运行到一定阶段后，制度设计中的若干深层次矛盾便会凸显出来，使养老保险改革错综复杂。

而养老保险制度安排既有制度及安排的路径依赖特征又使若干理应调整的制度设计难以调整，又会构成社会关注的焦点之一。

在此意义上，企业年金计划在制度设计和运行之初，必须遵循谨慎和稳步推进的原则，冒进和炒作热背景下的企业年金必然面临更大的困惑。

对企业年金计划可持续发展实施战略定位，是必须重视的一个重要决策基点。

（四）必须为企业年金计划可携带性问题的解决提供现实方案和途径

企业年金计划的方案设计，固然涉及税收优惠政策及企业年金基金投资营运的有效性，也涉及员工流动的可携带性和一定条件下员工对年金计划的既得受益权问题，这是既具体而又复杂敏感的问题。

如果制度设计未能充分估计到这一问题的实施难度，就可能给企业年金计划的推行带来困难，尤其是在企业收入状况、工资基数、地区收入差异大的情况下，如何在制度平台和法规设计中加以考虑，并逐步建立省级及全国性企业年金计划的清算服务机构，以便为企业年金计划可携带性问题的解决提供现实方案和途径。

增强企业年金计划的服务意识，有利于更好地推进这一工作。

（五）必须尽快提升企业年金计划管理人员的专业水平

企业年金计划的时间跨度长、涉及面广、敏感度高，要保障计划的有效营运，还必须尽快提升企业年金计划管理人员的专业水平。

就目前的情况看，除养老保险公司具备较好条件外，其它机构亟待强化对管理人员，尤其是高级管理人员的专门培训，强化对企业和职工有关企业年金基础知识的宣传和培训。

同时，提高社会公众对企业年金营运过程的认同度也非常必要。

即便是在补充养老保险发展多年，国民保险意识较强的欧美国家，近年也将养老金计划的教育和培训提上重要议事日程。

对我国而言，则更需如此。

目前我国有关企业年金课程设计及人才培养方案，远不能够适应企业年金发展的要求和金融混业经营与监管背景下对复杂性人才培养的客观需要，而这将会是一个长期的制约。

目前对企业年金营运短期化、简单化的认识具有相当的普遍性，这将制约企业年金计划的长期稳健发展。

三、完善我国企业年金监管体系的政策思路

（一）构建高效的企业年金监管平台，积极推进企业年金的发展

由于我国企业年金的监管体系和管理体制尚未理顺，部门之间的合力监管不但难以实现，分歧和争执不断，还制约了企业年金计划的健康发展，影响了我国企业年金的良好发展势头，并对企业年金的可持续发展和有效的风险控制带来严重隐患。

当务之急，在于理顺管理体制。

基于混业经营与混业监管的发展趋势，构建更高层次、更具权威性的、高效运转的企业年金监管平台，成立由劳动保障部、保监会、财政部、证监会、银监会、全国总工会等部门领导参与，由国务院副秘书长任主任的企业年金监管办公室，以强化企业年金的综合监管能力，完善各部门的沟通与协商机制，打破企业年金发展中的停滞局面，促进企业年金的较快发展。

理顺管理体制，构建高效监管平台，是发展我国企业年金的重要决策议题，也是强化保险业参与企业年金市场的重要制度保障。

我国金融改革和养老金改革的经验表明，如果缺乏一个强有力的并能体现高效综合监管的制度平台，改革目标的实现程度将大打折扣。

我国长期以来形成的重纵轻横的思维定势，使各部门之间的横向沟通和协调成为很大障碍，部门间的利益冲突往往会严重影响企业年金的监管绩效。

显而易见，企业年金管理的绩效直接取决于计划运作各方面内在的复杂关联；取决于从整体性、系统性的角度把握企业年金基金管理的独特的复杂过程；取决于企业、监管机构和运营机构对企业年金作为一项长期退休收入计划的高度认同；取决于企业年金法律和制度框架的完善程度；取决于企业年金高级管理人员的高度责任意识。

对企业年金管理模式的简单化、短期化行为和价值取向，对企业年金的稳健运行具有很大的风险，而且难以有效实现企业年金的社会保障功能。

（二）选择适合我国实际的企业年金营运模式，允许选择多元化的运营机制

我国企业年金的制度框架采取信托模式，实施严格机构准入，严格划分受托人、账户管理人、投资管理人等的责任，以谋求有效的风险控制绩效。

这种模式在欧美完善的法律制度环境下具有合理性，也有助于隔离风险，实现高效运作。

但在我国的法律制度环境下，信托模式的有效性必将大打折扣，企业年金运营的实际效果将与制度的预期目标存在相当大的距离。

而现行制度框架排斥保险契约型模式则更是限制了保险业长期以来形成的既有优势，不规范的企业年金借助不规范的运行方式，使保险业的优势业务严重受阻，企业和客户对企业年金的认知出现偏差，只重视企业年金的短期投资回报，而忽略计划作为长期性补充性退休收人的保障功能，淡化了保险业在营运养老保险业务的既有行业优势。

而对DC模式的盲目认同，又加剧了将企业年金计划简单等同于投资计划的认识误区，混淆了企业及职工对企业年金计划在构建多层次养老保险制度中的地位和作用，又可能强化企业对企业年金的短期性决策取向，并给少数企业借企业年金之名的违规行为提供了诱致性机会与可能。

因此，在我国企业年金营运模式的选择中，应当允许保险契约模式、职工互助保险模式的存在，并给予足够的生存发展空间，重视发展DB型模式和混合模式，最大限度地发挥保险业在构建多层次养老保险制度中的重要作用。

我国保险业在过去20多年的发展进程中，从机制构建，市场培育，产品设计，服务意识，人才培养等方面积累了丰富经验，对构建具有我国特色多层次养老保险制度，实现有效社会风险管理等方面，发挥了重要的作用；在构建第二层次补充养老保险机制方面，仍将发挥重要作用。

在我国社会公众保险意识较差，法律环境欠完善的现实条件下，保险业无疑最具行业优势。

惟有扬长避短地发挥各金融机构在促进企业年金计划中的积极作用，有助于寻求企业年金稳健发展的格局，避免我国企业年金发展的大起大落，为企业年金的可持续发展营造必需的制度环境。

（三）重视企业年金治理结构的制度文化约束，实施有效的风险控制

如何立足我国实际，建立科学的企业年金治理结构，对于提升企业年金的运行绩效，有效控制企业年金营运及投资过程的风险具有十分关键的意义。

企业年金的治理问题已成为OECD国家养老金制度设计与改革中的中心议题之一，这既是一个复杂的机制问题，又涉及法律制度及文化习惯等领域。

法律制度因素事实上发挥着重要的乃至关键性的约束作用。

目前国内外有关企业年金治理结构的研究，更多停留在运行机制层面，而相当程度忽略制度文化层面。

无论是信托模式亦或是保险契约模式，如何有效地构建企业与外部管理机构在企业年金计划营运几十年的时间跨度内的委托代理关系，堵塞漏洞和防范风险，取决于治理结构的正规制度安排与若干非正规制度约束之间建立起同向发展的平衡机制，取决于法律、制度、文化及习俗方面的潜约束。

否则，运行机制及技术机制的简单移植，如果存在来自非正规制度约束方面的巨大牵引力，那么，不论移植的治理结构的正规制度安排如何精巧，或逻辑多么严密，都难以避免这种治理机制的真正失效。

人们或许指望通过引入技术因素强化正规制度安排的约束力，以缓冲人为因素的干扰，以确保科学治理目标的实现。

应当承认，在引入若干高技术因素的背景下，的确可以强化机制的作用，也可以一定程度上避免人为因素的干扰。

但这种基于技术设计的约束往往难以长期奏效。

毕竟设计和运用技术的机制的主体是人，人的行为受制度演化过程被给定或锁定的个人或群体的行为模式的影响，如果技术设定的影响力干扰了受诸多潜规则约束的人的行为，人们将主动或被动地修改或重新设定技术指令或参数，使之为我所用而不是被技术设制所困。

在此意义上，建立科学的企业年金治理结构，制度文化的约束力应强于技术机制的约束力。

惟有在充分关注制度文化约束下建立的企业年金治理结构，才更具备实施有效性和可持续发展的条件。

若干重要的制度文化约束，如企业和机构对企业年金计划的认同度和支持度，企业或机构行为的长期化，长期稳定的经济、政治和社会环境，良好的社会信任关系和社会的和谐度等，都是建立科学的企业年金治理结构应当充分关注的制度文化约束。

（四）企业年金的运营和监管需要强调实施综合配套的思路

企业年金是一项涉及面广的异常复杂的退休收入计划。

它既涉及企业年金发起人企业与职工的激励机制和复杂的利益分配机制，又涉及计划外部管理、账户管理、投资管理、风险控制、资本市场环境、政府监管等诸多错综复杂的关系网络。

因而，企业年金的管理尤需要高度重视综合配套、协调合作发展的营运与管理思路。

如果缺乏系统动态和综合的风险管理思维与战略思维，企业年金营运绩效必将大打折扣，而且会产生难以估计的后果。

由于企业年金的独特营运方式，不少国家建立由财政税务部门、劳动保障部门、保险监管部门、金融管理部门直接参予企业年金运营的监管和风险控制模式，美国则由劳动部负责实施企业年金的监管。

因而，建立起由若干政府机构参与建立制度化的企业年金多方协调机制，对于有效发挥政府对企业年金的监管作用，对于我国企业年金的健康发展和风险控制均具有重要意义。

否则，可能对我国企业年金的运营和有效监管带来负面影响，使在开放背景下的企业年金的发展进程受到阻碍。

应当尽快建立制度化的企业年金的部级协调机制，尽快推进综合配套的改革思路。

不仅如此，企业年金的营运与监管必然打破金融分业的现行格局，混业经营与混业监管必然成为企业年金发展中的一个重要议题，惟有强调综合配套的思路才更有助于实现企业年金的政策目标和有效实施风险控制。