资源型城市经济结构转型研究综述.docx
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资源型城市经济结构转型研究综述
资源型城市经济结构转型研究综述
作者：
王青云
提交日期：
2004-09-02
2002年7月
国家计委宏观经济研究院研究报告
在国外，资源型城市经济结构转型问题，一般叫衰退地区经济振兴或结构性问题地区的经济振兴。
20世纪50年代甚至更早，在这方面就有了不少研究成果，主要是针对特定地区而言的。
如德国鲁尔区的振兴、日本九州地区的振兴等。
在我国，这方面的研究主要开始于20世纪80年代末参见周德群、龙如银：
“我国矿业城市可持续发展的问题与出路”（基金项目：
国家自然科学基金资助项目（79970091）），载《中国矿业大学学报（社会科学版）》2001年第3期（2001年9月）。
起因是一些老资源型城市特别是那些建国前就进行较大规模开采资源的城市在80年代中期以后出现了不少问题，并且是很多城市有一些共性的问题，这时引起了很多学者的关注。
到20世纪90年代以来，这方面的研究成果已有不少。
20世纪90年代以来，国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家软科学基金等均对包括资源型城市经济转的有关问题研究进行了资助，取得了一批研究成果。
归纳起来，方面的研究成果大致可分两大类：
一类是就单个特定的资源型城市或地区（如大庆市、大同市、山西省等）进行了经济结构转型研究。
如《资源型地区的持续发展与战略创新》（2000年），收集了原山西省省长孙文盛同志在山西省工作期间就资源型城市经济结构转型问题所发表的讲话；原山西省阳泉市市委书记田霍卿同志所著：
《资源型城市可持续发展的思考》（2000），以山西省资源型地区为背景，结合阳泉市、晋城市两个城市的实际，对资源型城市如何加速经济转型，实现可持续发展等方面作了较为规范的实证分析；山西古交市市长王燕阳同志所著：
《资源型城市经济发展对策研究》（2001），对古交这样的资源型城市如何进行经济转型问题作了较为详细的阐述；郭海荣、白明英著：
《资源型区域城市化与城市发展研究》（2001），针对山西省资源型城市发展中存在的突出问题，提出了加快经济转型、完善地方性城镇体系的思路和对策。
另一类是就资源型城市结构转型的一些共性问题进行了探讨。
这方面的著作有：
赵天石著：
《资源型城市可持续发展战略问题研究》（2001）。
该书从资源型城市所面临的环境与生态的危机入手，按照可持续发展的思想，探讨了实现资源型城市协调发展的政策、措施和建议。
张以诚主编：
《矿业城市与可持续发展》（石油工业出版社1998年10月）。
该书是在1997年的一次研讨会的基础上编著的，较全面地收集了矿业城市经济转型的有关理论问题、全国相当多的资源型城市的转型思路以及世界主要矿业国家的有关情况。
鲍寿柏、胡兆量、焦华富等著：
《专业性工矿城市发展模式》。
此书对专业性工矿城市进行了全面地、分门别类地分析与研究，并介绍了北美、澳大利亚、德国、日本等国资源型城市转型方面的有关情况。
下面，就与本课题研究比较密切的几个问题作详细论述。
一、关于资源型城市的概念问题
关于资源型城市的概念，迄今为止，没有一个能为大家共同接受的说法，主要有以下几种：
1、资源型城市指主要功能或重要功能是向社会提供矿产品及其初加工品等资源型产品的一类城市参见张秀生、陈先勇：
“论中国资源型城市产业发展的现状、困境与对策”，载《经济评论》2001年第6期；。
我们认为，这个定义暗示：
其主导产业包括两类，一类为矿产品，另一类为矿产品的初加工品。
2、资源型城市是依托资源开发而兴建或者发展起来的城市，作为一种特殊类型的城市，其主导产业是围绕资源开发而建立的采掘业和初级加工业参见张米尔，武春友：
“资源型城市产业转型障碍与对策研究”，载《经济理论与经济管理》2001年第2期，此文为国家自然科学基金资助项目：
《资源型城市的资源型产业转型与管理研究》的研究成果……我们认为，这个定义也暗示其主导产业包括两类，一类为矿产品，另一类为矿产品的初加工品。
作者：
whsyz 2005-11-2314:
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3、资源型城市就是专门化职能城市的一种，是指伴随资源开发而兴起的城市，或者在其发展过程中，由于资源开发促使其再度繁荣的城市。
广义的资源型城市涵盖范围较广，既包括自然资源，也包括人文资源，狭义的资源型城市仅包括自然资源。
作者使用资源型城市这一概念时作狭义理解，即天赋资源群聚集并以自然资源型产品为产业支柱的城市。
我们认为，这一定义强调资源型城市的产生和发展强烈地依赖于某种天赋的自然资源，属于以输出能源和原材料为特征的资源型经济区参见郑伯红：
“资源型城市的可持续发展优化及案例研究”，载《云南地理环境研究》第11卷第1期，1999年3月；。
4、有学者把单一产业性城市（一般指有40%以上的劳动力以直接或间接方式从事同种资源或产品开发、生产和经营活动的城市）分为两种基本类型：
一是资源型城市，如大庆（石油）、大同（煤炭）、铜陵（铜矿）；一是产品型城市，如十堰（汽车）、攀枝花（钢铁）、仪征（化纤）等参见王元：
“重视单一性城市的可持续发展”，载《人民日报》2000年1月11日第9版；。
我们认为，此处的资源型城市矿业城市的含义非常接近。
5、有学者把专业性工矿城市分为两类，其主体是矿业城市，也包括矿产品加工工业，如钢铁工业城市和有色工业金属工业城市等参见鲍寿柏、胡兆量、焦华富等著：
《专业性工矿城市发展模式》，科学出版社2000年8月版；。
我们认为，此处专业性工矿城市的内涵与第1、2种概念接近。
6、矿业城市是与资源型城市非常接近的一个概念。
有学者认为，矿业城市是以矿产资源为开发对象的资源产业（资源生产和资源初加工）及其配套的社会劳动集中到一定规模后所形成的城市，是城市的一个重要类型参见关凤峻等：
“矿业城市的持续发展，关键在结构调整”，载《中国地质矿产经济》1999年第8期；。
7、张以诚认为，矿业城市的概念可以从质和量两个方面来界定。
质的方面看该城市所执行的职能，即矿业经济对城市社会经济发展的影响及所占的地位；量的方面看矿业产业产值占当地工业总产值的比重。
参见张以诚：
“我国矿业城市现状和可持续发展对策”，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》创刊号1999年10月。
二、关于确定资源型城市的数量标准
资源型产业究竟占多大比重才算得上资源型城市？
这个数量标准，国家有关部门没有明确的规定，学术界的认识也很不一致。
1、有学者认为，资源型城市的宏观经济结构中，以资源（石油、煤炭、木材等）初级开发为主的第二产业占工业总产值的50%以上，且工业产值结构中初级产品占绝对优势。
也就是说，矿产资源采掘业及初加工业产值总和超过工业总产值的50%，则该城市可定义为资源型城市参见俞滨洋、赵景海：
“资源型城市可持续发展战略初探”，载《城市规划》，1999年第6期；。
2、樊杰在定义煤炭资源型城市时，以煤炭采选业在本市工业总产值中的比重大于或等于10%作为煤城的划分标准，若以此类推，以矿产资源采选业（煤炭采选业，石油天然气采选业，黑色金属采选业、有色金属业等）在城市工业总产值的比重大于或等于10%为资源型城市，这可以认为是资源型城市划分的又一量化标准参见樊杰：
“我国煤矿城市产业结构转换问题研究”，载《地理学报》，1993年第5期；。
3、周长庆也认为，凡属采掘（采伐）工业产品在工业产值中比重达到10%，即被认定为资源型城市参见周长庆：
“浅论资源型城市属性、结构及成长中的协调发展”，载《经济体制改革》1994年第5期。
4、陈耀在确定煤炭资源型城市时，选取的标准是煤炭采选业产值超过1亿元，且其占城市工业产值的比重在7%以上参见陈耀负责的课题报告：
《煤炭资源型城市产业结构调整研究》，载中国社会科学院工业经济研究所的《研究报告》2001年第2期；。
5、有学者则从劳动力人口比例角度出发来定义资源型城市，认为有40%以上人口以直接或间接方式从事同种资源开发、生产和经营活动的城市，可称为资源型城市，即劳动就业人口在资源及初加工业中就业比例占全社会就业人口的40%以上，该城市可定性为资源型城市参见王元：
《重视单一产业性城市的可持续发展》，载《人民日报》，2000年1月11日；。
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6、矿业城市是资源型城市中的主体。
一些学者对矿业城市提出了界定标准。
如赵宇空将矿业主值占工业总产值的比重大于20%定为资源型城市。
参见赵宇空：
“中国矿业城市：
持续发展与结构调整”，载《吉林科学技术出版社，1995年》；7、国外学者哈里斯（C.D.Harris）认为，主导矿业职工占全部从业职工的比重大于15%时则为矿业城市参见沈镭：
“论矿业城市可持续发展的优势转换战略”，载《中国矿业》1998年第7卷3期……
8、胡魁对矿业城市的界定提出了标准，即满足下述之一者就可称为矿业城市。
（1）地级行政区（包括地级市和地区、盟、州等——本文作者注）矿业产值大于1亿元，县级（包括县、县级市、县级区、自治县、旗等——本文作者注）和镇级（包括县城所在的镇及其他各类建制镇——本文作者注）矿业产值大于4500万元；
（2）矿业产值占国内生产总值大于5%；（3）矿业从业人员大于6000人；（4）著名的老矿业城市、发展态势迅猛的新型矿业城市、统计数据明显漏列大数的矿业城市，其数据虽然低于前三项指标，也予以特别保留。
参见胡魁：
“中国矿业城市基本问题”，载《资源产业性城市可持续发展》2001年第5期；。
三、关于资源型城市的数量
由于对资源型城市的概念、数量标准掌握不一，因而不同学者所界定的资源型城市或矿业城市的数量也相差悬殊。
1、据不完全统计，我国有县、市级资源型城市100多座周海林：
“资源型城市可持续发展评价指标体系研究———以攀枝花为例”，载《地域研究与开发》第19卷第1期，2000年3月；。
2、根据国土资源部的统计，我国截至1996年共有建制市666座，其中资源型城市126座。
参见张秀生陈先勇：
“论中国资源型城市产业发展的现状、困境与对策”，载《经济评论》2001年第6期；3、周长庆认为，我国有资源型城市约170个参见周长庆：
“浅论资源型城市属性、结构及成长中的协调发展”，载《经济体制改革》1994年第5期；。
4、据不完全统计，我国有县、市级资源型城市200余个参见王六芳等：
“我国资源型城市产业转型问题初探”，载《技术经济与管理研究》2000年第6期；。
5、按国土资源部的指标统计，我国资源性城镇约有300多个岳颂家，1999；。
6、我国有矿业城镇426个参见胡魁：
“中国矿业城市基本问题”，载《资源产业性城市可持续发展》2001年第5期；。
目前，全国在大谈“四矿”问题时，很多人都将426个看作是矿业城市，事实上这426个中相当一部分是地区、盟、州、县，甚至是一个矿区。
7、张以诚将矿业城市界定为80个参见张以诚：
“我国矿业城市现状和可持续发展对策”，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》创刊号1999年10月……
四、资源型城市面临的主要问题
与一般城市相比，资源型城市在发展过程中会遇到许多特殊性问题。
不同的学者有不同的归纳。
1、张以诚等人概括为：
（1）矿竭城衰的威胁；
（2）产业结构单一、序次低、经济效益差；（3）交通、通信及房屋建设水准低，城市基础设施条件差；（4）环境污染和环境灾害相当突出；（5）矿业城市社会保险、社会保障工作滞后，社会就业压力比较大，等等参见张以诚：
“我国矿业城市现状和可持续发展对策”，中国矿业大学学报（社会科学版，1999，
（1）；。
2、路建涛的归纳：
主要表现在产业结构畸形、经济效益不佳、地方工业薄弱且与主体企业的融合度低，企业社会负担较重、生态环境不良、城市基础设施滞后、城镇布局分散、就业与职业教育落后等方面参见路建涛：
“工矿城市发展模式比较研究”，载《经济地理》1997，（3）；。
3、有学者认为，资源型城市可持续发展的危机有四种主要表现，即：
原有机器设备的闲置和再利用问题；原有劳动者的再就业问题；区域及行业产量、利润下降及经济萧条问题；环境污染严重和生态破坏问题参见夏永祥，沈滨：
“我国资源开发企业和城市可持续发展的问题与对策”，载《中国软科学》，1998，（7）；。
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4、有学者认为，资源型城市的问题早在计划经济时期就已存在，只不过是隐性的，而进入市场经济以后逐步显现出来，主要表现有：
一是资源型城市与综合性城市相比，城市经济市场化因素先天不足，资源型城市进入市场经济体制，需要从头培育市场经济“基因”；二是资源型城市在走向市场经济的过程中培育和发展新的经济增长点的任务十分繁重，大多数资源型城市面临“资源丰富、经济贫困”的境地；三是国有大中型企业是资源型城市经济的主体，也是地方财政的主要来源，国有大中型企业暴露出来的矛盾与问题自然成为资源型城市的发展中的矛盾与问题；四是资源型城市经济市场面临着国内、国际经济一体化和资源枯竭的严峻挑战。
参见罗树清：
“资源型城市的改革与发展”，载《经济日报》1997-08-18（6）。
五、关于我国资源型城市经济结构转型的思路与对策
这方面的研究论文不少，在此着重介绍几个典型的。
1、张米尔、武春友等对我国资源型城市经济转型提出了如下对策：
（1）从国民经济和社会发展的战略高度重视资源型城市的产业转型问题。
资源型城市在我国工业化进程中发挥重大作用，不但提供了满足国民经济发展所需的基础原材料，而且通过利税上交为国家积累了巨额的资金。
同时，这些城市大多数位于原有经济基础薄弱的中西部地区和边疆少数民族聚居区，在区域经济发展中发挥着经济聚集和辐射作用，扮演着区域增长极的重要角色，对中西部地区经济和社会发展有举足轻重的作用。
经过几十年的高强度开采，这些城市的资源开采大多数已进入稳产期或衰退期。
20世纪80年代以来，我国针对沿海开放城市制定和实施了一系列政策，取得了举世瞩目的成就。
今天，对于这些历史上做出过重大贡献，并且将继续发挥重要作用的资源型城市，国家同样有必要制定相应的规划和政策，结合西部大开发战略的实施，加大对资源型城市产业转型的支持力度。
这一方面应针对资源型城市的实际情况实施一系列优惠政策；另一方面，对于部分已陷入严重困境的资源型城市，应给予及时的财政支持，如加大转移支付力度，投资兴建大型基础设施等，使这些城市摆脱衰退陷阱，重新走上发展之路。
（2）实施制度创新，挖掘制度变迁的利益。
国内资源型城市主要兴起于计划经济时代，带有十分显著的计划经济烙印。
如国有经济比重过大，条块分割，企业办社会，观念陈旧，改革滞后等，这些都是造成产业转型障碍的重要原因。
因此，资源型城市必须加大改革力度，实施制度创新，释放被原有体制所束缚的经济潜能。
在这一过程中，中央政府应给予大力支持和指导。
（3）改善投资环境，发挥区域比较优势。
吸引外部投资，包括国外投资和国内投资是产业转型的一条捷径，外部投资的进入不仅仅带来资金，还伴随着先进的技术、管理和观念，这对资源型城市的产业转型同样重要。
资源型城市虽然存在区位偏离、环境污染等劣势，但具有丰富的资源，充足的动力供应，大量空闲土地和厂房以及廉价的劳动力，这是吸引外部投资的重要因素，资源型城市在吸引外资时应扬长避短，从具备比较优势的资源精深加工起步，逐步形成多样化的产业结构。
在吸引外资的过程中，应注重投资环境，尤其是投资软环境的改善。
在当前，软环境的优劣越来越成为吸引投资的决定性因素，这包括廉洁高效的政府、良好的商业氛围、高素质的市民和文明的社会环境等。
对资源型城市而言，提高政府服务质量将是最有效改善投资环境的措施。
（4）积极开展国际合作，学习借鉴国外经验。
资源型城市和资源型产业在世界范围内广泛存在，其转型是一个全球性的问题。
工业发达国家由于工业化进程和资源大规模开发较早，比我国更早地面临了产业转型的问题。
20世纪80年代以来，以欧盟国家为代表，进行了有益的探索和积极的实践，并已在某些地区取得了明显的成效，如法国洛林地区煤炭工业转型，德国鲁尔地区煤炭和钢铁工业转型。
虽然这些国家的国情和我国有较大差异，但不少作法值得学习和借鉴，可以谋求政府间和企业间的交流和合作，并以此为契机，引进国外技术和投资。
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（5）加强职业培训，鼓励个人创业。
从国内外的经验来看，产业转型的最大难点是人员的“转型”，这是因为资源型产业的大多数从业人员受教育程度低，技能单一，适应能力差，转移到其他行业就业的难度很大。
因此，必须大力加强培训，根据城市产业发展的需求和个人自愿，开展有针对性的职业技能培训。
同时，通过提供创业支持和优惠政策，鼓励转型人员个人创业和自谋职业，形成良好的个人创业环境和氛围，这是一个城市得以持续繁荣发展的根本动力。
（张米尔武春友：
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2、张秀生、陈先勇等对资源型城市转型提出了如下看法。
（1）运用适度的产业调整援助政策，推动资源型城市的结构转换。
根据美、法、德国和其他经济发达国家的实践和经验，采取援助政策的目的在于转移就业、抑制区域功能萎缩和促进地区开发。
一般来说，行业结构调整诱发的很多问题，应当在社会保障体制配合下，运用市场机制的力量予以解决。
而对于资源型城市，由于行业调整矛盾集中和城市自我调控能力有限，完全依靠市场机制将会引起严重的社会问题，制定产业调整援助政策就显得格外有必要。
结构转换的难点是消化和转移就业，在行业结构大面积调整的特殊时期，将资源型城市所在地的职工分流迁往其他地区将是不现实的。
根据我国的国情，在劳动力比资本更难于在地区间流动的情况下，明智的选择是设法将区域外的工业活动有选择、有步骤地诱导到资源型城市，以此促进本地区劳动力的安置和产业结构的合理和升级。
采取这一途径实际是资助传统产业的退出，促进新兴产业的替代，但为此必须支付高昂的成本，因为在实现这一途径的过程中，至少以下三个主要方面的投入是必不可少的：
一是外地企业迁入的政策代价；二是人员转移、安置和培训的费用；三是将原有十分庞大的企业办社会体系包括学校、医院等进行剥离并进行重新组合，需要支付巨额成本。
由于上述矛盾的不可避免性，要使城市尽早走出周期性萎缩的束缚，制定适度的财政援助政策，动用必要的财政手段，比如在分级财政中增加城市的留成比例、在骨干企业实施重大技术改造给予财政贴息等，支持这些城市实现产业结构的转换，将是十分必要的。
在结构转换过程中，为了加速传统产业的退出步伐，对资源型城市中某些特殊行业，如濒临枯竭的矿山，可采取关闭政策。
为此，国家应尽快制定有关企业关闭的政策条例或办法，以尽快实现人员转移，完成新陈代谢的过程。
（2）营造良好的环境以保证产业结构的顺利调整。
良好的发展环境不仅依赖于资源型城市内部，而且还依赖于外界对资源型城市的支撑。
首先是国家应给予资源型城市在政策、财政、信贷等方面的优惠和倾斜。
由于诸多原因，资源型城市在产业发展政策上受到束缚，致使其软硬基础设施条件较差，经济自循环能力较弱；另一方面，资源型城市在新形势下还要保证国民经济对能源、原材料等的需求。
因此，国家应根据资源型城市发展的局限性，在产业布局、重大工程项目的建设、财政信贷等方面给予优惠，并扶持和帮助资源型城市对生态环境的治理和保护。
其次，资源型城市应做好城市规划，加快基础设施建设步伐，增强对外的沟通能力和辐射能力，这不仅有利于资源型城市的内部环境调整和改造，还为发展外向型经济提供良好的投资环境。
（3）选择适当的支柱产业。
产业结构调整的成败与否关键是看所选的支柱产业是否合理，而合理的支柱产业在经济增长中所发挥的作用不仅是看该产业的产值多少，更注重的是支柱产业前后向联系程度。
作为资源型城市的支柱产业选择，一般根据其资源状况、区位条件、生产要素配置、市场拓展度等优势以及城市的发展战略来确定，其中技术要素占有重要的地位。
由于资源型城市的发展既得利于资源又受制于资源，为避免产业结构调整与其他城市趋同，支柱产业的选择更应注意发挥资源和技术的优势；既要遵从资源采选业作为资源型城市支柱以满足国民经济基础产业发展的需要这一客观事实，又要发展替代性支柱产业以改变原有产业结构的不合理性。
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（4）促进城市与区域产业结构合理化。
资源型城市的兴起和发展离不开所在的区域，其产业结构与区域的产业结构已形成某种协调和互补。
那么，随着资源递减，城市因大力发展替代性产业而调整产业结构势必导致区域产业结构的变化。
这一方面表现为在城市聚集区，新的产业发展将有利于资源型城市保持过去以资源为主导产业所具有的优势，相应地逐步波及其他城市的产业结构变化；另一方面资源型城市处于区域增长极的地位，其产业结构的调整将促使区域产业结构发生变化，决定区域的发展趋向。
因此，从考虑城市与区域共同协调发展出发，资源型城市首先要建立有利于城市发展的“城郊型”农业，以菜篮子工程为重点，以发展农副产品加工业为目的，既保证城乡居民生活需求，又可使城郊农民走向富裕道路。
其次，在区域内部的有利地区发展乡镇企业，发挥资源型城市技术、人才、设备、资金等优势，充分利用农村大量剩余劳动和部分零散资源，面向市场发展建筑建材、农副产品深加工等产业。
在进一步发展乡镇地方矿山时，应加强各方面的管理与引导。
再次，从城市到区域的发展趋势及产业结构要统筹规划，增强城市的扩散和辐射能力和区域的吸纳能力，即城市带动区域发展，反过来区域又推动城市生产力进步。
（5）提高人口素质，加强科技队伍的建设。
由于我国资源型城市的产业属于资源劳动密集型产业，整个城市的人口素质较低，同时因资源型城市的生活环境和矿业生产的行业性使许多拥有高学历的人才的就业观带有偏见，造成整个城市生产技术及科研水平较为落后。
而且科技人才的引进均围绕资源开发利用运转，其专业方向较为单一。
这两方面因素均不利于资源型城市产业结构由资源劳动密集型产业向技术智力密集型方向调整，由单一结构向多极结构方向发展。
因此，加强职工文化、技能、管理的教育培训、引进多专业的技术人才和稳定科研队伍是资源型城市发展的长期任务。
具体措施涉及如下几方面：
一是要有足够的教育培训费用于职工基本技能和使用新技术新产品的培训，使职工在较短时间内熟练地上岗工作。
二是提供和保证科研工作正常开展的经费开支，建立技术、产品的开发、转换、应用的管理机制，积极支持新技术新产品的开发应用。
三是建立一套完善的人才引进机制，在可行条件下给予足够优惠以稳定人才队伍。
四是开展对外交流活动，引进先进的管理方法和有效经验。
五是重视城市及区域的基础教育和精神文明建设，提高整个地区的人口素质。
（6）深化市场化改革。
在宏观层次上，改革国家对资源型城市管得过死，计划过多的行政体制。
一是要加强机构改革，实现政企分开，企业与社会负担分离，使企业真正成为市场经济条件下的独立法人；政府则要从微观领域退出来，使政府的职能真正转向为企业提供服务
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