占用和补划基本农田方案.docx
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占用和补划基本农田方案
九瑞高速（九江县至瑞昌市）项目
占用和补划基本农田方案
二00八年六月
项目名称：
九江至瑞昌高速公路项目占用和补划基本农田方案
项目编制：
江西农业大学土地科学研究所
项目编制机构等级甲级
及证书编号：
079001
项目负责人：
江立武
项目参与人员：
周雅雯苏远晖
审核：
李芳颢
二零零八年六月
目录
前言
一、项目建设和选址的相关依据
二、占用和补划基本农田方案论证
（一）交通用地占用基本农田的不可避免性
（二）项目各比较段方案占用基本农田的情况分析与比较
（三）项目（方案最优）占用基本农田概况
（四）推荐方案补充基本农田分析
（五）基本农田补划论证结论
三、项目规划设计及实施中的耕地（基本农田）保护措施
前言
党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确要求，要使“耕地减少过多状况得到有效控制”。
只有采取综合有效措施遏制耕地减少的势头，尤其是保护好基本农田，才能确保国家粮食安全。
因此，保护好基本农田，确保基本农田数量不减少和质量不降低，是保护耕地的重中之重。
《关于做好报国务院批准建设用地审查报批有关工作的通知》（国土资厅发[2006]118号）明确规定：
为贯彻国务院关于加强土地调控，抑制一些行业和地区固定资产投资增长过快，从严控制新增建设用地规模的精神，按照《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电[2006]17）的要求，国土资源部对报国务院批准的建设用地项目进行了清理，从对省级批准（核准、备案）项目有关情况的说明、占用基本农田的论证、执行征地报批前有关程序、耕地占补平衡，以及城市批次用地审查中需要把握的问题等几方面提出了具体意见，并就有关问题征求了国家发改委的意见，已报批国务院同意。
《关于在建设项目用地预审中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2008〕41号）（以下简称《通知》）强调按照改革建设项目用地审批、强化批后监管的要求，必须进一步加强和规范建设项目用地预审中的实地踏勘和论证工作。
根据土地利用规划实施管理的有关规定，对规划修改和基本农田补划方案的合理性、可行性进行论证，进一步提高方案的科学性和可操作性。
重点论证：
规划修改和基本农田补划程序是否规范，补划基本农田是否做到数量不减少、质量不降低，规划的局部修改是否对规划整体目标的实现有不利影响，是否采取措施避免或减少不利影响，提出的措施是否合理可行。
根据《通知》的规定，在已向国务院报批的单独选址项目用地中，凡属省级政府及有关部门批准（核准、备案）建设的能源、交通、水利项目，涉及占用基本农田的，需由省级国土资源部门组织对占用和补划基本农田方案进行论证，形成正式的论证意见报部，作为用地报批的必备要件。
线性工程。
占用基本农田达到100公顷的公路、铁路、管道等线性工程项目。
其中，占用基本农田在200公顷以下的建设项目，委托项目所在地省级国土资源管理部门组织实地踏勘和论证。
本项目占用和补划基本农田方案是根据国土资源部有关文件规定和进行实地踏勘后编制的，主要内容包括：
项目占用基本农田的必要性、无法避让基本农田的理由、项目占用的基本农田数量、补划基本农田的位置和面积、补划基本农田的质量评价、项目建设中对基本农田保护已采用措施和拟采取措施；
一、方案编制的相关依据
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》；（国发[2004]28号）；
3、《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部2004年第27号令）；
4、《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电[2006]17）
5、《关于做好报国务院批准建设用地审查报批有关工作的通知》（国土资厅发[2006]118号）；
6、《关于在建设项目用地预审中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2008〕41号）；
7、《江西省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》；
8、《九江市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》；
9、《九江市土地利用总体规划（1997-2010）》；
10、《九江县国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》；
11、《九江县土地利用总体规划（1997-2010）》；
12、《九江县基本农田保护规划（1997-2010）》；
13、《庐山区国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》；
14、《庐山区土地利用总体规划（1997-2010）》；
15、《庐山区基本农田保护规划（1997-2010）》；
16、《瑞昌市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》；
17、《瑞昌市土地利用总体规划（1997-2010）》；
18、《瑞昌市基本农田保护规划（1997-2010）》；
19、《杭州至瑞丽主线江西九江至瑞昌段工程可行性研究报告》；
20、《江西省九江至瑞昌国家高速公路项目申请报告》。
二、项目概况及用地情况
（一）项目概况
九江至瑞昌高速公路主线是交通部《国家重点公路建设规划》中杭州至瑞丽高速公路在江西省境内的组成段，是连接湖北省与江西省的主要省际快速通道，同时也是江西省“三纵四横”高速公路主骨架之一。
杭州至瑞丽高速公路主线江西九江至瑞昌段是其中第一横，拟建项目是杭州至瑞丽公路在江西境内的一段，是江西省“三纵四横”公路主骨架网中第一横的一部分。
拟建项目全长48.144公里，经过九江市庐山区、九江县、瑞昌市三个县（市、区）。
全线路基共开挖土方4468101立方米，石方2797227立方米，全线共有桥梁48座，其中大桥10座，共计2548.765米，中小桥38座共计1879.42米，互通立交4处，隧道5座，共计4066.5米。
本项目符合国家重点高速公路和江西省公路网规划，符合有关规定，并且按照法定程序报国务院审批。
（二）项目用地情况
1、庐山区境内
项目在庐山区境内用地总面积37.78公顷。
农用地34.03公顷，其中耕地8.93公顷（其中基本农田7.68公顷）、林地25.10公顷。
建设用地0.48公顷，其中居民点用地0.27公顷，交通用地0.21公顷。
未利用地3.27公顷。
2、九江县境内
项目在九江县境内用地总面积164.74公顷。
农用地116.23公顷，其中耕地40.57公顷（其中基本农田34.79公顷）、林地73.09公顷、其它农用地2.57公顷（水面2.08公顷，农田水利用地0.49公顷）。
建设用地5.41公顷，其中居民点用地5.01公顷，交通用地0.40公顷。
未利用地43.10公顷。
3、瑞昌市境内
项目在瑞昌市境内用地总面积143.74公顷。
农用地111.35公顷，其中耕地53.72公顷（其中基本农田46.20公顷）、林地53.14公顷、其它农用地3.49公顷（水面2.40公顷，农田水利用地1.09公顷）。
建设用地4.88公顷，其中居民点用地3.80公顷，交通用地1.08公顷。
未利用地28.51公顷。
三、项目（最优方案）占用基本农田的情况
九江至瑞昌高速公路途径庐山区（赛阳镇）、九江县（沙河乡、狮子镇、城门乡、新合镇、新塘乡、涌泉乡）、瑞昌市（桂林办事处、南阳乡、黄金乡）等三个县（市、区）。
项目总用地面积346.26公顷，其中基本农田面积88.67公顷，占总用地面积的25.61%。
项目占用基本农田情况详见表4。
项目（方案最优）占用基本农田情况
单位：
公顷，%（0．00）
单位
乡（镇）
占地面积
其中耕地
其中基本农田
面积
比重
面积
比重
庐山区
赛阳镇
37.78
8.93
23.64
7.68
86.00
小计
37.78
8.93
23.64
7.68
86.00
九江县
沙河乡
18.35
5.3
28.88
4.46
84.15
狮子镇
58.41
14.17
24.26
12.19
86.03
城门乡
15.4
0.87
5.65
0.75
86.21
新合镇
19.11
7.33
38.36
6.3
85.95
新塘乡
25.09
4.92
19.61
4.23
85.98
涌泉乡
28.38
7.98
28.12
6.86
85.96
小计
164.74
40.57
24.63
34.79
85.75
瑞昌市
桂林办事处
54.9
19.43
35.39
16.71
86.00
南阳乡
72.39
26.29
36.32
22.61
86.00
黄金乡
16.45
8
48.63
6.88
86.00
小计
143.74
53.72
37.37
46.20
86.00
合计
346.26
103.22
29.81
88.67
85.90
由上表可知，项目在庐山区占用耕地8.93公顷，其中占基本农田7.68公顷，占耕地用地面积的86%；在九江县占用耕地40.57公顷，其中占用基本农田34.79公顷，占耕地面积的85.75%；项目在瑞昌市占用耕地53.72公顷，其中占基本农田46.20公顷，占耕地用地面积的86%。
通过上述分析可以发现，项目占用耕地占项目总用地面积的29.81%，其中占用基本农田比例为耕地用地面积的85.90%，项目在建设过程中占用的耕地多数为基本农田，因此，在项目建设过程中应加强对项目周围未占用基本农田的保护，并对项目建设占用的基本农田进行补划，做到数量不减少，质量不降低。
四、项目占用基本农田的不可避免性分析
基本农田是为了满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求而必须确保的耕地最低需求量。
地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。
《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》（国土资发[2005]196号文件）表明，要加强非农建设用地审查，严禁违法占用基本农田。
严格执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农建设一律不得占用基本农田；符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，必须按法定程序报国务院批准农用地转用和土地征收。
交通建设是关系国民经济发展的重大项目，占地多，耗资大。
按照不占基本农田或少占基本农田的原则，在进行项目路线布设、工程选址时力求避开占用基本农田。
杭州至瑞丽公路是国家高速公路规划7918网中东西横线中的一条，东起浙江杭州，经浙江、江西、湖北、湖南、贵州，西达云南瑞丽。
它把中国发达的东部地区、经济蓬勃发展的中部地区以及正在进行大开发的西部地区有机地联系在一起，整条公路的兴建将对我国“西部大开发”战略的实施，对全国和江西公路网的完善、对拉动整个区域经济的快速发展，推动东中西一体化进程都将起到极其重要的作用。
本项目的建设对完善江西高速公路网，拉动江西西北部地区的经济发展，促进江西的整体协调发展具有重要的作用，同时对提高该区域高速公路整体运输效能，优化区域投资环境和加快区域经济发展具有一定的战略意义。
公路属于线性工程，具有区域分布连续性和不可分割性，除此之外，高速公路在选址时，也会充分考虑地形地貌条件、地质条件、线路走向、生态环境和投资强度对项目建设的影响。
因此，高速公路选址是一项复杂的系统工程，必须综合考虑多要素。
九江至瑞昌高速公路经过的部分地段为丘陵、山地地貌，在线路选择过程中应考虑工程地质条件，避开地质灾害对工程产生现实的潜在的不利影响，但也必须符合集约、节约和尽量不占或少占耕地尤其是基本农田的原则，在项目线路方案优化和设计时，尽量避让基本农田保护区。
另外，项目所在区域为粮食作物主产区，所经过县（市、区）的基本农田保护率除庐山区外，均在80%以上，基本农田分布十分广泛，因此在项目选址和设计过程中因受到项目性质和建设特定的要求，项目建设占用一定数量的基本农田将不可避免。
尽管项目建设在一定程度上破坏了区域土地资源利用格局，但公路项目属于线型永久性工程，占区域土地资源总数量比重不大，项目建成后对整个区域土地资源利用结构影响不大，也不会使区域农业产生布局发生变化。
五、项目（最优方案）基本农田补划方案
（一）补划基本农田面积及分布情况分析
1、基本农田补划的原则
按照《基本农田保护条例》中的规定，将经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田，蔬菜生产基地，以及农业科研、教学试验田等优先划入基本农田保护区。
2、基本农田补划面积和分布
根据《基本农田保护条例》第16条规定：
经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。
本次项目共占用88.67公顷的基本农田将按等数量和质量相当的原则进行补划，以确保庐山区、九江县和瑞昌市的基本农田面积不减少，保护率不降低。
线路经过的各县（市、区）基本农田保护面积情况见表5。
基本农田保护面积情况表
单位：
公顷（0.00）
单位名称
1996年
耕地面积
规划期间基本农田保护面积
基本农田保护率（%）
修改前
修改面积（+、-）
修改后
修改前
修改后
庐山区
0
7.68
65.25
65.25
九江县
23273.6
19619.63
84.30
84.30
瑞昌市
25418
21938.30
0
21938.30
86.31
86.31
①庐山区
项目建设在庐山区占用基本农田7.68公顷，根据《基本农田保护条例》第16条规定：
经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。
本项目在庐山区占用的基本农田，将在庐山区赛阳镇进行补划，补划面积为7.68公顷。
补划具体位置为庐山区赛阳镇凤凰村，图幅号为H-50-88-（23），补划面积4.74公顷，地类编码和图斑号为97/113；H-50-88-（31），补划面积2.94公顷，地类编码和图斑号为79/114（具体见表6—1）。
通过把质量相当和面积相等的一般农田补划为基本农田，确保了在规划期内庐山区的基本农田面积不减少和保护率不降低。
规划修改前，庐山区规划期末基本农田总面积为7211.19公顷，基本农田保护率为65.25%，规划修改后，基本农田总面积和保护率均不变。
②九江县
项目建设在九江县占用基本农田34.79公顷，根据《基本农田保护条例》第16条规定：
经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。
本项目在九江县占用的基本农田，将在港口街镇茶岭村、注机村进行补充。
在茶岭村补划面积为7.56公顷，图幅号为H-50-76-（60），地类编号、图斑号为14/13；在注机村补划面积为27.23公顷，图幅号为H-50-76-（60），地类编号、图斑号为14/13（具体见表6—2）。
通过把质量相当和面积相等的一般农田补划为基本农田，确保了在规划期内九江县的基本农田面积不减少和保护率不降低。
规划修改前，九江县规划期末基本农田总面积为19619.63公顷，基本农田保护率为84.30%，规划修改后，基本农田总面积和保护率均不变。
③瑞昌市
项目建设在瑞昌市占用基本农田46.20公顷，根据《基本农田保护条例》第16条规定：
经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。
本项目建设在瑞昌市所占用的基本农田，将在南义镇进行补充46.2公顷的基本农田。
补划面积为46.20公顷，图幅号为H-50-87-（47），地类编号、图斑号为106-1/111、150-1/111、149-1/111、143-1/111、164-1/111（具体见表6—3）。
通过把质量相当和面积相等的一般农田补划为基本农田，确保了在规划期内瑞昌市的基本农田面积不减少和保护率不降低。
规划修改前，瑞昌市规划期末基本农田总面积为21938.30公顷，基本农田保护率为86.31%，规划修改后基本农田总面积和保护率均不变。
（二）补划基本农田质量评价
1、基本农田质量评定的方法
农用地分等是依据构成土地质量稳定的自然条件和经济条件，在全国范围内进行的农用地质量综合评定。
农用地等别划分侧重于反映因农用地潜在的（或理论的）区域自然质量、平均利用水平和平均效益水平不同，而造成的农用地生产力水平差异。
划分土地等别的因素主要是稳定的自然、社会、经济指标，所采用的评价方法主要有因素法和标准样地法，通过建立三个模块，即农用地自然质量等指数、土地利用系数、土地经济系数，以指数的方式建立适用于全国可比的农用地质量标注。
农用地级别划分侧重于反映因农用地现实的（或实际可能）的区域自然质量、利用水平和效益水平不同，而造成的农用地生产水平差异。
耕地质量的评价，其采用的评价指标只要是影响耕地质量的稳定性因素和中度稳定性因素，这与农用地分等具有相近的评价因素，二者具有可融合的基础。
同时，农用地分等成果仅仅是农用地质量评价的基础性工作，它通过农用地自然质量等指数、农用地利用等指数、农用地等指数来反映不同条件下的农用地的质量水平。
可以给未来的多项更实际的主体质量评价提供基础。
补划的基本农田质量评定更侧重于耕地实现生产力的评价，其评价对象是农用地中的耕地和能够改造成耕地的部分，其支撑的最终目标是国家或区域的粮食和农产品供给平衡，它是在特定的土地利用等值区内对耕地的自然质量的修正，它是以耕地的现实产量来直接反映耕地质量水平的。
所以，耕地的质量评定是基于农用地分等的耕地质量评价，农用地分等与耕地的质量评价的嫁接点在耕地的生产能力上，通过运用农用地分等成果中农用地自然质量分值，将耕地的现实产量通过产量比系数转化为耕地的单位标准粮产量。
2、补划基本农田质量的评定结果
补划的基本农田的质量评定思路采用《江西省农用地分等实施方案》的思路，参照国土资源部《农用地分等规程》设定的评判标准和数学评价模型，以及《江西省农用地分等实施方案》选取了耕地厚度、保水保肥能力、土壤质地、有机质含量、土壤ph值、灌溉条件以及排水条件等为参评因素，查询涉及到的指定作物和参数，如光温生产潜力系数、产量比系数等，对待补充耕地进行了综合评价。
具体过程如下：
首先，根据分等因素的实际状态值的区域分布，编制农用地分等因素图；其次，根据分等因素图及其记分规则表，在地理信息系统的支持下，获得各分等单元、各指定作物的分等因素指标分值。
再次，将分等评价单元与指定作物分等因素作用分值图套合即可采集指定作物单元因素分值，进而计算单元指定作物因素质量分。
分等单元单因素分值的确定方法，采用以点代面和面积加权法。
对于已编制了因素图的分等因素，如土壤ph值、地形坡度等则通过叠加分析，对一单元内包含因素不同级别的则采用面积加权的方法确定单元因素作用分。
最后，为体现主导因素原则，分等单元农用地质量分的计算采用加权平均法确定，其计算模型为：
CLij=∑WK*fijk/100（k从1到m）
第j种指定作物的自然质量等指数为：
Rij=αtj*CLij*βj
式中Rij为第i个分等单元第j种指定作物的自然质量等指数；αtj为第j种作物的光温水（气候）生产潜力指数。
CLij为第i个分等单元内第j种指定作物的农用地质量分；βj为第j种作物的质量比系数。
农用地质量等指数的计算公式为：
Ri=∑Rij（j从1到n）
根据《农用地分等规程》和《江西省农用地分等实施方案》的相关规定，农用地自然质量等别划分采用等距法，划分间距为200，共分为20个等别，自然质量等指数越大，等别越高，并可直接运用《江西省补充耕地数量质量等级折算系数研究技术方案》中江西省部分县市的农用地分等成果和不同等别的耕地等级折算系数，最终得出评定结果。
结果表明，通过土地开发、农田整理和基本农田改良投入的加大，用于补充基本农田的地块综合质量与所占用的基本农田质量等别基本相当，因此，补充基本农田在质量上可以得到有效保证。
表6—1：
庐山区基本农田占用与补划情况表
项目建设占用
基本农田情况
补划基本农田情况
项目基本农田占用位置
基本农田等别
基本农田面积
补充基本农田位置
图幅号
图斑号、
地类号
补划
面积
补充
等别
补划基本农田质量影响因素情况
土壤
质地
土壤类型
有机质
含量
土壤
ph值
灌溉
保证率
赛阳镇
12
7.68
赛阳镇
凤凰村
H-50-88-（23）
97/113
4.74
11
壤土
壤/粘/壤
2.0-1.0
5.0-5.5
一般满足
H-50-88-（23）
79/114
2.94
12
壤土
壤/粘/壤
1.0-0.6
4.5-5.0
一般满足
合计
7.68
7.68
表6—2：
九江县基本农田占用与补划情况表
项目建设占用
基本农田情况
补划基本农田情况
项目基本农
田占用位置
基本农
田等别
基本农
田面积
补充基本
农田位置
图幅号
图斑号、
地类号
补划
面积
补划
等别
补划基本农田质量影响因素情况
土壤
质地
坡度
有机质含量
排水
条件
土壤
ph值
灌溉
保证率
沙河乡
11
4.46
港口街镇茶岭村、注机村
H-50-76-（60）
4/13
14/13
34.79
11
粘土
2-6º
3.0-2.0
排水设施完善
4.5-5.0
充分满足
狮子镇
12
12.19
城门乡
11
0.75
新合镇
11
6.3
新塘乡
12
4.23
涌泉乡
11
6.86
合计
34.79
34.79
表6—3：
瑞昌市基本农田占用与补划情况表
项目建设占用
基本农田情况
补划基本农田情况
项目基本农
田占用位置
占用基本农田等别
基本农
田面积
补充基本
农田位置
图幅号
图斑号、
地类号
补划
面积
补划基本农田
等别
补划基本农田质量影响因素情况
土壤
质地
坡度
有机质含量
排水条件
土壤
ph值
灌溉保证率
桂林办事处
11
16.71
南义镇新福村
H-50-87-（47）
106-1/111
8.00
11
粘土
2º以下
3.0-2.0
排水设施完善
4.5-5.0
充分
满足
南阳乡
12
22.61
150-1/111
3.10
黄金乡
11
6.88
149-1/111
30.77
143-1/111
1.62
164-1/111
2.71
合计
46.20
46.20
（三）基本农田补划可行性结论
通过综合分析供选方案占用基本农田情况以及补划基本农田的质量及其分布状况进行论证和评价，本项目最优方案占用基本农田的规模是合理的，体现了保护耕地特别是保护基本农田的国策。
在确定基本农田补划方案前，对拟补划为基本农田的耕地数量进行了实地量算，对拟补划为基本农田的耕地质量进行了实地采样分析，通过综合评价认为拟补划为
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