高校聘任制下教师解聘法律问题探析.docx
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高校聘任制下教师解聘法律问题探析
高校聘任制下教师解聘法律问题探析
收稿日期：
2017-02-17
作者简介：
朱兵强，湖南师范大学法学院讲师，硕士生导师，法学博士；曾妍，湖南师范大学法学院硕士生；陈指挥，湖南省邵东县人民检察院反贪局侦查室主任。
（长沙/410081）
*本文系湖南省学位与研究生教育教学改革课题、湖南师范大学学位与研究生教育教学改革课题“研究生导师指导权滥用的防控机制研究”（17JG01）、湖南师范大学博士启动
基金项目“法官职业权利保障研究”的阶段性成果。
摘要：
高校聘任制改革是我国高校管理改革的趋势，也是一项复杂的工程，在此过程中暴露出一系列的问题，湖南大学教授解聘事件即是近年我国高校聘任制改革中出现的一起典型案例。
从湖南大学教授解聘事件可以看出，高校聘任制改革中出现的主要问题是相关法律规范缺失、权力行使程序不完善、权利救济渠道不畅所致。
高校聘任制改革的继续推进离不开相关法律法规和制度的完善，建议有关部门从国家顶层设计出发，对高校教师聘任合同的法律性质、高校教师解聘权的行使以及高校教师被解聘的法律救济三个方面的制度予以完善，以使我国的高校聘任制改革能够在兼顾
效率与公平的前提下良性运转。
关键词：
聘任制改革；高校教师；聘任合同；解聘
2011年湖南大学实施教师全员聘用制。
2015年7月，湖南大学以“未完成合同约定的岗位职责”为由，对该校建筑学院副教授杨建觉、黄礼攸作出“不再续聘，终止劳动人事关系”的处理决定，并要求其限期办理离校手续。
杨建觉、黄礼攸等人随后向学校提出申诉。
2015年10月23日，湖南大学教学科研系列岗位职务聘用委员会对杨建觉等3人维持
不予续聘处理决定。
2016年4月，杨建觉、黄礼攸以挂号信的方式向国家教育部寄出申诉材料。
2016年7月19日，杨建觉、黄礼攸以“违反法理规定，怠于行使职责”为由起诉教育部。
[1]这就是“湖南大学大学教授解聘事件”。
此事件在我国高校与学术界引发了广泛的讨论。
近年来类似的高校教师被解聘事件层出不穷，湖南大学教授被解聘事件具有代表性，该事件所暴露出的高校教师聘任制改革当中的诸多法律问题值得深入探讨。
一、聘任合同的法律性质一般而言，教师聘任合同是教师与学校之间法律关系的依据和载体，它的性质决定了合同双方在签订、履行、终止合同过程中的法律地位、权利义务以及合同纠纷解决途径等。
但高校教师的聘任合同与一般民事合同并不相同，学界对高校教师聘任合同的性质存在不同认识。
有观点认为，聘
任合同属于行政合同。
如果属于行政合同，则高校一方在合同关系中处于支配地位，合同的主要内容不完全是基于双方自愿，而必须依据法律、法规的规定，纠纷解决途径可以通过行政申诉和行政诉讼的方式解决。
也有观点认为聘任合同属于劳动合同。
如果属于劳动合同，则依据《民法通则》或《劳动法》加以?
{整。
主张高校教师的聘任合同是行政合同的理由之一是高校与教师的关系类似于行政单位对公务员的管理，高校教师的职务内容有较强的公共属性，将高校教师定位为公务员更利于教师权利的保障和教育事业的发展，两者的关系也应当由《公务员法》进行调整。
[2]理由之二是，在合同签订过程和双方权利义务内容规定上，高校与教师也具有不平等性，如聘任合同书的“填写说明”中，都有“除本合同所列内容外，经聘任单位与受聘人员协商一致，可增加有关条款”的规定，也就是说对格式条文不得进行修改，这与平等主体之间的合同自愿性相违背。
问题是，采用行政合同的说法找不到法律依据。
《公务员法》第2条规定：
“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
”该法第106条规定：
“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。
”显然，高校教师不在上述人员的范围之内。
若主张高校与教师间的合同属于平等主体间的劳动合同，那么双方法律关系则由《劳动法》进行调整。
所谓劳动合同，指的是劳动者同企业、事业、机关单位等用人单位为确定劳动关系，明确双方责任、权利和义务的协议。
在聘任制的框架下，高校与教师之间的聘任合同符合一般劳动合同的特点，合同明确了双方的权利和义务，规定了任期以及工资、福利等待遇。
教师在一定任期内履行岗位职责和完成任期目标，任期满后进行考核以决定是否继续聘任，在完成任务的同时教师也有权对合同规定事项和学校为其工作提供必要条件等方面提出合理要求，任何一方违反合同约定也均应承担责任。
同时，《教育法》、《高等教育法》和《教师法》中关于教师聘任制的规定与《劳动法》中关于劳动合同的规定是一致的。
但此种观点忽视了高校与教师聘任合同施行过程之中双方存在着严重的隶属关系，高校作为事业单位其人事管理机制更类似于国家机关，不少高校教师有编制，高校教师的技术职称还可以对应行政级别。
因此尽管教师聘任制的规定参考了我国《劳动法》，但高校与教师的关系却不同于完全适用《劳动法》的企业与其劳动者的关系。
笔者认为，教师聘用制的推行并不能代表我国高校与教师之间已经形成平等的纯粹民事关系，至少目前来说高校与教师的聘任合同并非自由的契约。
高校具有较大的行政管理权力，在聘任关系中占有明显的优势地位，而目前我国教师既缺乏强力的职业协会保障其合法权利，又面临严峻的就业形势，在聘任关系中处于弱势地位。
[3]尽管相比过去教师的流动性已经大幅增强，聘任制的广泛推行促使高校与教师间逐步朝着平等的趋势发展，但这并不能从根本上改变双方关系不平等的现实。
可见，聘任合同兼具了行政合同与劳动合同的属性，高校与教师之间是一种介于行政法律关系和民事法律关系之间的特殊法律关系。
二、高校教师解聘的合法性正是因为高校与教师之间法律关系的复杂性与二元性，高校教师的解聘在我国变得更为复杂，作为当事人合同一方的高校是否具有解聘权？
解聘的依据与程序是什么？
这些基本问题亟需厘清。
（一）解聘依据的合法性
《高等教育法》第37条还规定了其他的解聘原因，包括：
（1）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；
（2）体罚学生，经教育不改的；（3）品行不良，侮辱学生，影响恶劣的。
部分学者认为两名教师没有出现第37条规定的情形，因此不得将其解聘。
但《高等教育法》第51条明确规定：
“高等学校应当对教师、管理人员和教学辅助人员及其他专业技术人员的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩进行考核，考核结果作为聘任或者解聘、晋升、奖励或者处分的依据。
”“未完成合同约定的岗位职责”属于工作实绩的内容，湖南大学以此为理由解聘几位教师是合法的。
实际上，根据体系解释，在认为法条之间存在矛盾时应选择有利于法条生效与社会秩序的解释，《高等教育法》第37条与第51条是特殊规定与一般规定的关系，即在一般情况下，聘任合同期满和双方规定的终止条件出现时校方可以行使解聘权，而故意不完成教育任务等情形只是除此以外的特殊情形，在这三种情形出现时校方同样能行使解聘权。
再者，如果只有在第37条规定的情形下校方才能解聘教师的话，不利于督促教师提高教学质量水平、积极进行科学研究工作，将阻碍我国高等教育事业的发展。
虽然湖大教授解聘事件中的依据符合我国法律规定，但聘任合同所谓“约定的岗位职责”却存在诸多问题。
教师需要完成的职责任务几乎完全由校方单方规定，任务较重，而且几乎不存在双方协商的一个过程或者所谓的协商过程流于形式，由这种仅体现合同一方意志的义务内容作为解聘条件显然有失公平。
为了更好地保护作为合同中较弱一方的教师的合法权益，促进我国高等教育事业的发展，需要对高校教师解聘依据进行改革。
我国现行高校教师考核制度存在如功利取向、追求数量、片面粗放等问题，高校教师的考核并不科学合理。
在湖大教授事例中，杨建觉教授致力于湖南古街、古镇、古城的保护与复兴，黄礼攸教授创作艺术作品百余件，参加全国及省级专业展览20余次，给湖南大学带来良好声誉。
诸如建筑类和美术类这种较为特殊的专业教师的考核应与其专业特性相符合，应建立符合专业具体情况的评价体系，而不应采用一刀切的方式，与其他专业教师相同地通过课题、论文等进行评价。
结合各专业的特点建立起以教学、科研和社会服务为中心的综合评价体系，这不仅将提高教师的积极性，也有利于建立良好的校方和教师的关系。
（二）解聘主体的合法性在湖大教授解聘事件中，案件讨论的另一处焦点是五人聘任委员会的合法性问题。
湖大的五人委员会从2009年开始履职，组成人员为校长、常务副校长、学院院长加两名专家，该委员会每一个月接受学院的材料并进行审议，行使教育科研系列教师聘任与解聘的权力，实际上形成了一种行政聘任的方式。
《高等教育法》第41条规定了高校校长的职责，高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议行使聘任与解聘教师以及内部其他工作人员的权力。
很显然，根据该条规定，校长有权决定高校教师的聘任与解聘，但是必须以主持召开校长办公会议或校务会议的形式。
换句话说，校长的教师解聘权实际上不是单独行使的，而是需要通过校长办公会议或校务会议的方式行使。
既然需要召开上述会议，那么当然需要就相关事项进行会议讨论，既然需要讨论，那么当然相关事项的决定权并不在校长一人手中。
从第41条的法律规定看，湖南大学在解聘其教师的过程中存在权力主体不合法的情形。
一方面，校长行使教师解聘权的方式违法；另一方面，五人聘任委员会不具备法定的教师解聘权主体地位。
从制度上看，赋予高校独立的解聘权容易导致权力滥用，使得本在聘任关系中处于弱势地位的教师的合法权利更加难以得到保？
0。
在湖大教授被解聘事件中，五人委员会原本是评判教师专业能力的临时组织，但随后权力逐渐膨胀，以至能决定教师的去留问题。
从产生上看，五人委员会的组成既没有国家法律依据，也没有学校规范依据，更没有通过教职工大会的表决同意，不符合教育部颁布的《学校教职工代表大会规定》第7条规定。
在我国聘任制改革中，究竟由什么机构来行使解聘权缺乏统一具体规定，导致高校各行其是。
笔者认为，高校具有教师的日常考核与管理权，但涉及解聘的问题应当有所保留。
以英国为例，绝大多数公立性质的学校不能直接与教师签订聘任合同，与此对应的学校当然也无权解聘教师，如果学校打算解聘某位教师则必须经过地方教育当局的批准，教师的人事权最终掌握在地方教育当局手中。
[4]在我国今后的高校聘任制改革中，英国的经验或许值得参考。
（三）解聘程序的合法性我国关于教师解聘程序的规定较为粗疏，特别是法律效力位阶较高的法律规范少，这导致我国高校解聘程序不规范、随意性大。
我国《教师法》、《高等教育法》均缺乏直接规范教师解聘过程的规定，仅国务院办公厅颁布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》有少量关于规范解聘制度的内容。
此外，高校的独立自治权在得到尊重的同时，也有注重设立配套的制约与监督机制。
如美国教师具有终身任期机制，除非存在特定情况否则不能被开除或降职，美国教育法还赋予教师救济权的申诉机制与听证权，教师向听证委员会提出书面申请，在听证会上高校与教师类似庭审中的控辩双方，对证据进行质证，最后将听证情况与结果上报教师申诉委员会。
[5]
笔者认为，我国迫切需要通过立法的形式规范高校教师解聘程序，设计包括解聘前置程序、解聘实施程序和解聘后续程序的整体结构。
解聘前出现了不良工作业绩的情况校方必须给予警示，并提供培训与岗位调整的机会，解聘决定必须有充足确凿的证据，并听取人事部门、工会组织等机构的意见由高校聘任委员会作出决定，解聘后尽快处理经济补偿、档案转移等问题，防止出现纰漏导致问题遗留。
此外，我国缺乏类似美国高校教师申诉听证的具体程序规定，有必要通过法律规定的形式予以确认，以规范高校解释的解聘程序，维护高校教师的合法权益。
三、高校教师解聘的法律救济
我国高校教师解聘制改革过程中不少教师的合法权益受到了侵害，如何有效救济高校教师权益？
《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第1条规定：
“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。
”而《劳动法》中关于劳动纠纷解决规定在第77条，即“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。
调解原则适用于仲裁和诉讼程序。
”由该司法解释可知，高校与教师之间的劳动纠纷可以通过调解、仲裁、诉讼和协商解决。
但《教师法》第39条规定：
“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。
”《人民法院组织法》第32条规定：
“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。
”此外，《各级人民代表大会常务委员会监督法》第31条、《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第2条均规定了最高人民法院的司法解释权，从制定机关上，最高人民法院的司法解释权来源于全国人民代表大会及其常委会的授权，且限定在审判过程如何具体运用法律的领域。
[6]由此可见，最高人民法院的司法解释的效力显然低于
《教师法》的相关规定。
在高校教师与高等院校的纠纷解决当中，应当优先适用《教师法》。
如果适用教师法，那么，高校教师与其所在高校发生纠纷时即应当向教育行政部门提出申诉。
实践中发生的聘任合同纠纷大部分教师也确是选择向教育行政部门申诉，湖大教授被解聘事件中两教授在与校方协调不成后亦向教育部申诉。
然而由于《教师法》第39条有关“教育行政部门”具体是指教育部抑或高校所在地教育行政部门并不确定，实践中导致申诉存在着申诉受理机构不明确的问题。
2016年9月27日，北京市第一中级人民法院对湖南大学两名教授的起诉作出驳回起诉的裁定，原因是根据1995年颁布的《国家教委关于教师法若干问题的实施意见》的规定，教师对于学校或者其他教育机构提出的申诉，由其所在区域的主管教育行政部门受理，因此教育部无法定受理职责。
然而同样的情况，在2000年中国农业大学职工田向荣因不服中国农业大学对其作出的“自动离职”处理决定，向教育部提出申诉的事件中，针对教育部的不作为，当时法院认为教育部有受理教师及教育辅助人员申诉的法定职责。
因此同样针对教育部直属高校提出的申诉，究竟由教育部还是由高校所在区域教育行政部门受理却有着两种截然不同的判断，针对此问题应尽快出台相关法律法规直接予以明确，才能保证被侵犯权益的教师得到切实有效的救济。
除申诉外，仲裁也是解决人事纠纷的途径之一。
仲裁是双方当事人通过合意，自愿将有关争议交付第三者，依照法律或公平原则作出裁决的制度。
仲裁与诉讼相比，具有程序简便、费用低廉、独立公正的特点，因此在实践中得到广泛使用。
由国务院颁布的《事业单位人事管理条例》第37条规定我国事业单位与工作人员的争议依照《劳动争议仲裁法》处理，但我国对于事业单位的人事仲裁缺乏详细的规范指导，无法应对现实中出现的许多纠纷，这导致多名称多样而实质上损害高校教师合法权益的行为无法通过仲裁解决。
我国需要建立和完善事业单位人事争议仲裁制度，明确可以提交人事仲裁的事项与条件、程序等，以及时公正合理地处理事业单位人员聘用中的争议问题，充分发挥仲裁所具备的优势来解决高校与教师之间的聘任合同纠纷。
此外，解决高校与教师之间聘任合同纠纷的途径还包括行政复议与行政诉讼。
2005年福州大学副教授刘卫民状告被上诉人福建省教育厅行政复议不予受理案中，原告刘卫民认为高校虽不具有行政机关资格，但法律赋予它行使一定的行政管理职权，按照《行政复议法》第15条规定，对法律、
法规授权的组织的具体行政行为不服的，可分别向该组织的地方政府、工作部门或国务院部门申请复议。
我国的行政复议在解决纠纷时其范围一般限定在具体行政行为之内，对于许多事实行为和内部管理行为并不适用，如2002年华中科技大学讲师刘晓华因不满学校的职称评定向教育部复议，但教育部以职称评定属于高校行使自主权的范畴，并且其不属于具体行政行为为由中止复议。
因此拓宽行政复议的受案范围对于保护我国教师合法权利具有重要意义，如果高校的管理行为对教师作为公民的基本权利产生了重大影响，教师应有权提起复议，包括解聘、教师资格认定等都应纳入审查范围。
在行政程序难以发挥功效的条件下，作为正义的最后一道防线的诉讼程序显得尤为重要。
首先必须明确学校对教师的解聘权实际上是一种行政行为，高校虽不具有行政机关身份但行使着一定的公共权力，并且影响了作为行政相对人的教师的权益，因此从法理上看，针对高校的解聘行为是可以提起行政诉讼的。
一方面我们高校必须接受有限的司法监督，另一方面我们必须处理好大学自治权与司法监督的界限，司法只能审查程序合法性，对于学术内容不作判断。
除此之外校方须在诉讼中承担解聘行为的举证责任，学校必须拿出充足证据证明其作出解聘决定的合法性，如果不能清晰地说明被解聘教师存在法定解聘情节，那么法院不应支持校方作出的解聘决定，这对保护被解聘教师的合法权益至关重
四、结语
高校聘任制改革是今后高校改革与发展的必然趋势，但
目前高校聘任制改革已然暴露出不少问题。
高校聘任制改革中出现的问题主要是由法律规范缺失、制度不完善所导致的。
高校聘任制改革的继续推进离不开相关法律法?
和制度的
完善，建议有关部门从国家顶层设计出发，对地方高校的聘任制改革进行相应规范。
有关部门需要对现有高校管理与教师权利的法律法规进行清理与修改，规范高校教师聘任制改革的依据、解聘权的行使主体与行使程序，完善被解聘教师的合法权益救济制度，从而使我国的高校聘任制改革能够在兼顾效率与公平的前提下良性运转。
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（责任编辑钟嘉仪）
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