老社区改造角色定位.docx
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老社区改造角色定位
从xx社区看社区居委会的角色定位
摘要：
随着八十年代末九十年代初全国住房改革试点工作的开始，“单位制社会”正式推出了历史的舞台，取而代之的是“社区化社会”时代的到来。
时隔二十年后，在全国社区化建设的大浪潮下，第一批全国住房改革试点社区的社区管理状况再次引起我们的关注与思考。
笔者通过对全国住房改革试点小区，民生社区的主要管理主体社区居委会的研究发现，尴尬的社区居委会带来的一系列社会问题。
通过对国外社区建设的借鉴以及结合中国的实际情况我们对中国社区居委会的角色进行了重新的定位，希望能对全国老社区改造和全国社区化建设提供一定的借鉴意义。
关键字：
社区居委会“第六级伪政府”角色定位
目录
引言4
一、相关概念的界定4
1、社区委员会4
2、“第六级政府”4
二、目前社区居委会角色定位——“第六级伪政府”4
1.社区委员会成为“第六级伪政府”4
（1）社区居委会成为“第六级政府”4
（2）“第六级政府”的“伪政府”角色5
2.尴尬的角色定位带来的问题5
（1）社区各项管理体制的混乱5
（2）社区居委会权威性严重不足6
（3）社区居委会自主性的限制6
三、形成社区居委会目前角色定位的原因6
1.社区存在极强的异质性特点6
2.单位制社会的替代品7
3.政府还权于民的变异物7
4.特殊政治体制的产物7
四、国外社区居委会的角色定位8
1.新加波社区居委会——政府派出机构8
2.美国社区居委会——群众自治组织8
3.澳大利亚社区居委会——政府群众的综合组织8
五、借鉴国外经验并结合我国实际重新定位社区居委会的角色8
1.社区居委会——基层民主自治的产物8
（1）社区居民自治的必要性8
（2）社区居民自治的可行性9
（3）社区居民自治的重要意义9
2.社区居委会——推动社区“社会化建设”的中间人9
（1）社区建设“社会化”的必要性9
（2）社区建设“社会化”建设的可行性9
（3）社区建设社会化的重要意义10
3.社区居委会——基层政府指导下的自治组织10
（1）社区居委会接受基层政府指导的必要性10
（2）基层政府对社区居委会的指导方式11
（3）基层政府指导居委会发展的重要意义11
六、结语11
七、参考文献12
引言
1988年全国住房改革试点开始后，中国城市基层小型居委会转变成规模更大控制范围更广的社区居委会，实现了城市由“单位制”社会向“社区化”社会的成功过渡。
但是随着改革开放的深入和政治经济体制的变革，第一批试点社区居委会并没有进行相应的变化与革新，依旧扮演者城市“第六级政府”的角色，而伴随着社区居委会尴尬的角色其引发的一系列的社会问题，引发了我们对于社区居委会角色定位的重新思考。
随着改革开放的深入，政府正从包揽一切经济社会事务向指导有限的经济社会事务，也正将更多的社会权力更多的归还于民、归还于社会。
另一方面随着居民民主意识和居民参与意识的进一步增强，老社区进行民主自治条件的成熟，以及非盈利组织的壮大，社区居民自治成为建设社区的必由之路。
一、相关概念的界定
1、社区委员会
1989年《中华人民共和国城市社区居委会组织法》明确规定了城市社区居委会的性质、职责、以及同基层政府的关系。
社区居委会的性质是自我教育、自我管理、自我服务的基层群众自治性组织。
社区居委会的职责是宣传国家的法律规范、党的政策、处理社区内公共事务、调解民间纠纷等六大职责。
2、“第六级政府”
笔者在本文中提到的“第六级政府”的概念是指社区居委会在基层政府的强势“越位”下形成的完全由基层政府控制，成为基层政府管理社区、控制居民的工具，并且由于受到基层政府严重限制其自主权的社区居委会。
二、目前社区居委会角色定位——“第六级伪政府”
根据1989年《城市居民委员会组织法》的规定，我们要积极推动城市基层民主制度的建设，建立群众进行自我管理自我教育自我服务的基层自主组织。
社区居委会作为社区管理、建设的主体应该是群众行使自身民主自治权力的产物，只是在管理的过程中接受政府的指导意见。
同样社区管理的定义告诉我们社区管理是在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理，但是在现实中我们却看到基层政府对于社区管理的强势“越位”和对基层民主自治权力的赤裸裸的践踏，将社区居委会建设成基层政府管理社区的工具。
1.社区委员会成为“第六级伪政府”
（1）社区居委会成为“第六级政府”
目前社区居委会的情况是居委会的工作人员由基层政府聘用，居委会工作人员的经费和居委会的运行经费全部由政府负担，居委会做着基层政府各职能单位分配的任务例如帮统计局统计下去人口、帮计生局督查计生工作、帮环保局收取垃圾管理费等工作，基层政府的强势“越位”决定了社区居委会的“先天不足”使社区居委会成为名副其实的“第六级政府”，承担各项职能部门分配的任务，而人员的不足和繁琐的工作带来的结果是社区居委会工作压力巨大没有足够的精力也没有足够的积极性去思考社区的管理与建设。
（2）“第六级政府”的“伪政府”角色
如果社区居委会成为真正的第六级基层政府毫无疑问居委会会在政绩的驱动下在财政收入的支持下积极参与到社区的建设当中，但是现实又是社区居委会没有财政收入，而完全依靠微弱的上级财政拨款维持着社区居委会的运行，甚至社区居委会都没有去和相关职能部门协调工作的政治资格，缺乏对于社区的建设的发言权与自主权，凡事都需要获得基层政府的批准，自主性职权的限制又带来了社区居委会的“后天畸形”，社区居委会又称为一定意义的“伪政府”。
基层政府对于社区管理的运行的强势干预和对其自主权利的限制最终导致了社区居委会的“先天不足，后天畸形”，而“第六级伪政府”的尴尬角色也意味着社区居委会在管理过程中尴尬地位，引发了社区居委会在建设、管理社区过程中的一系列问题。
2.尴尬的角色定位带来的问题
基层政府对社区居委会运行的强势干预和对其自主性的限制形成了“先天不足、后天畸形”的“第六级伪政府”，而尴尬的角色定位给社区居委会带来的是薄弱的群众基础、混乱的管理体制、模糊地管理责任等一系列问题。
（1）社区各项管理体制的混乱
有人说，社区管理是指街道范围内，有街道办事处主导的，社区职能部门、社区单位和社区居民积极参与的区域性、全方位的自我服务和自我管理。
这一定义表明社区管理的主体是多元的，而随着社区的发展社区居委会、物业管理公司、街道办事处下辖的职能部门成为建设社区的“三架马车”，但是社区居委会的尴尬定位却给多元的社区管理主体带来了管理体制的混乱和责任的相互推诿。
社区管理主体的现状是，负责小区物业的物业管理公司隶属建设局，负责小区治安的治安岗亭隶属公安机关的派出机构，负责小区建设的居委会隶属基层政府。
社区管理主体之间的各自为政带来的不仅是社区管理的混乱也带来的社区管理过程中责任的相互推诿，而理应成为协调甚至监督其他社区管理主体的社区居委会又由于自主权的限制无力对其他社区管理主体进行协调而只能将问题反应给基层政府，而低效率和低沟通的政治体制又最终决定问题得不到解决。
管理体制的混乱、模糊的管理责任、社区居委会的尴尬角色定位带来的最终结果只能是社区治安环境的恶劣、社区卫生环境的脏乱差、社区公共基础设施的短缺。
（2）社区居委会权威性严重不足
“第六级政府”的角色的确给予了社区居委会开展工作的权威，但是“伪政府”的真实角色和社区居委会对于居民自治权力的剥夺给居民带来的不满又将那渺小的工作权威冲的七零八落导致社区居委会群众基础薄弱，权威性严重不足。
薄弱的群众基础意味着较少的群众支持和较多的群众不满，这都给居委会在完成日常工作的带来了一定的阻力，增加了工作压力。
但是农村基层民主自治的成功模式却告诉我们基层政权可以通过自筹资金进行自我管理与公共基础的设施的建设和基础公共服务的提供，为什么社区居委会为什么不如此效仿呢？
答案很简单，农村基层自治是建立在血缘和地缘基础上的，而这种基础保证了农村基层自主组织政权的权威性和雄厚的群众基础，也决定了自筹资金进行建设、服务的可行性。
但是对于社区居委会而言，基层政府给它带来的权威不足以使社区居民相信信服居民委员会进行自筹资金搞建设。
所以说社区居委会权威性的不足带来的不仅是社区居委会工作压力的增加，也带来了社区居委会“尴尬角色”形成的一系列弊端的深化。
（3）社区居委会自主性的限制
基层政府的强势“越位”在造成了社区居委会“第六级伪政府”的尴尬角色，强势的基层政府在控制了社区居委会的话语权的同时也没有给社区居委会留下自主决策、自主行动的空间。
此种状态的存在给我国社区发展带来的问题就是社区居委会尽管在面对非盈利组织大发展、发繁荣，并且还不断尝试参与到社区建设的大环境时由于没有自主权而无法充分利用社会资源，浪费了社区发展的好机会。
三、形成社区居委会目前角色定位的原因
在分析目前社区居委会尴尬的角色定位的时候我们要运用历史的观点去看问题，要将社区居委会放在九十年代的环境下去追溯形成目前社区居委会角色定位历史原因。
当然我们在看到社区居委会以及尴尬角色带来的一系列问题的同时也要理解当时执政者对于社区化改造的勇敢尝试以及当时社区化建设的一小步对于当代中国社区化建设重要意义。
1.社区存在极强的异质性特点
社区在建设之初，社区居民的组成异常复杂，有来自企事业单位的职工、外地来本地定居的经销商也有来自城中村改造的农民，所以复杂的社区居民构成决定了社区较强的异质性，也意味着社区没有进行社区自治的基础，另一方面在改革开放政策影响下的社会快节奏和商业意识带来社区居民对自身民主自治权力重视度的降低再次削弱了社区自治的基础，最终形成了社区居民自治不可行的结局。
但是城市基层群众稳定性的重要性以及全国房改对于单位制的冲击又需要我们在社区建设一个符合社区居民参与的区域性、全方位的自我服务和自我管理的社区组织，因此基层政府只能在“被越位”的情况下通过自己的努力去构建又一级政府去帮助社区居民进行社区管理与社区建设。
2.单位制社会的替代品
单位制社会的长期存在以及单位制社会的优点已经让让政府习惯了对于社会资源的控制与支配、对于居民的完全控制，对于居民的完全了解，由于单位则控制着个人发展所需要的具体的各种资源,这样就造成了单位对国家的依赖,个人对单位的依赖社会的长期存在也让城市居民对原有的单位形成了极强的依赖性。
面对单位制的解体，面对城市居民的不可控性，基层政府需要通过其他的方式去延续单位制社会时代对于居民控制的优越感，但是同时又要避免像原来那样全面的控制社区经济社会事务。
同样面对单位制解体，居民在从“单位人”转变成“社会人”之后，他们因为缺乏了依赖性的单位而变得恐慌、焦虑，他们需要寻找到一个他们熟识而又能够依赖的单位，正是在这种背景下社区居委会成为政府控制居民和居民寻求依赖的中间组织，扮演单位制社会中单位的角色。
3.政府还权于民的变异物
改革开放带来的经济发展和经济体制的变化都要求政府将更多的公共权力转移给群众，改变自身的管理方式，明确公权力与私权利的界限。
并且政府对于经济社会事务的大包大揽也带来一系列问题，社会上出现了很多政府解决不好，市场解决不了的事情，所以政府必须将更多的公权力移交给社会。
但是现实却是社区的异质性否定了社区进行基层民主自治的可能性，非盈利组织的薄弱性否定了社会力量建社区的可能性。
面对两难的局面，政府职能通过雇佣社区管理人员来解决社区问题，将公权力交给社区委员会，而产生了政府换权于民的变异物。
4.特殊政治体制的产物
全国房改试点的特殊背景将全国的焦点都集中到了试点小区，而执政者面对房改必将会在政绩的推动下去寻找最完美的社区管理体制去实现单位制向社区制的过渡，但是基层民主自治在城市没有适合其发展的政治土壤，所以执政者会毫不犹豫的选择在能够将社区建设完全掌握在自己手中的社区改造方式，这也为社区居委会成为基层政府掌控、管理居民的工具，扮演第六级政府的角色奠定了基础。
而掩映在模范社区和全国试点等一系列政治光环下的却是充足的财政经费支撑、各项职能部门对于社区管理各项工作的分工来保障着社区管理的顺利进行，而这种在政治力量强势干预下形成的社区居委会、社区物业管理体制、社区治安管理体制在面对政治支持弱化的局面时将会出现一系列诸如主体不明确、责任不清晰、社区管理混乱的问题。
四、国外社区居委会的角色定位
通过对国外社区建设模式文献的研究，将国外社区居委会的角色定位总结为以下三种模式：
政府主导式、政府协助式、群众自治式三种模式。
1.新加波社区居委会——政府派出机构
以新加坡为代表的“政府主导”模式，主要表现在将政府行为与社区行为紧密结合起来，由政府通过直接或者间接的方式去管理和建设社区。
政府在社区设有各职能部门的派出机构，在社区发展中行政性较强，官方色彩较浓，政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，全面掌控整个社区发展的方向。
2.美国社区居委会——群众自治组织
以美国为代表的“社区自治”模式，主要表现为政府通过采取间接的方式对社区公共事务进行治理，社区由群众进行自治，政府行为与社区行为相对分离。
在社区建设的过程中政府只是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系，为社区成员的民主参与提供制度保障，当然此种模式能够顺利运行的原因之一就是美国强大的第三组织的支持。
3.澳大利亚社区居委会——政府群众的综合组织
以日本、澳大利亚和新西兰为代表的“混合”模式，主要表现为在社区治理中官方色彩与民间自治相结合，社区居委会成为政府与民间自治的综合组织，政府对社区公共事务的治理较为宽松，政府主要是规划指导并提供经费支持。
政府对社区发展基本上采用间接手段，其主要职能是对社区进行规划、指导、监督和提供经费支持。
五、借鉴国外经验并结合我国实际重新定位社区居委会的角色
随着我国民主法治建设的进步和居民民主意识的增强我们需要将曾经践踏的城市居民基层自治权力重新归还给城市居民，让社区居委会真正成为社区居民进行自我管理与自我服务的组织，而非政府组织的发展以及政府职能的转变为社区进行自治建设提供良好的基础，所以我们要重新定位作为社区管理主体的社区居委会。
而对社区居委会的重新定位的同时也需要我们的基层政府来适应居委会的新型角色定位。
1.社区居委会——基层民主自治的产物
（1）社区居民自治的必要性
《城市居民委员会组织法》赋予了城市居民进行自我管理、自我服务的基层民主自治的权力，对于居民基层民主自治权力的行使我们必须进行保护与贯彻；民主法治建设的进步与发展也意味着居民更加注重自己的民主权力和民主参与意识，所以在社区管理过程中我们必须选择在群众意愿基础建设抛弃经济利益的契约权力政权的政权去进行群众的自我管理与自我服务；中国封建统治结构中特色的“士绅”阶层和构成中国古代基层单位的一个个封建大家族都告诉我们中国人有着自治的传统与习惯。
而所有的这些都决定了社区管理选择基层民主自治的必要性。
（2）社区居民自治的可行性
随着社会的发展与进步，我们的居民在增强自身民主意识和自身民主诉求的同时也实现了自身综合素质的提升；社区的老龄化也在潜移默化中消化了社区的异质性，社区中的居民已经在地缘的基础上增强了相互之间的相识性和关怀度，也同样形成了社区范围内的权威式任务；政府职能的转变和第三组织的迅速发展也为社区居民民主自治提供了肥沃的土壤，这也决定了社区居民进行自治的可行性。
（3）社区居民自治的重要意义
恩格斯曾说过“一切问题，都有当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗能把一切调整好了”。
同样社区管理在实现基层民主自治之后，建立在一定群众基础上的社区居委会能够依靠这种契约权力，能够更多的依靠社区习俗去解决社区矛盾，稳定城市基层政权的稳定。
另一方面社区居委会相对雄厚的群众基础又为社区居委会倾听民声、了解民意提供了基础，能够更好的寻找自己的工作方向，并且也能为工作的开展减少工作压力，推动社区管理的顺利进行。
对于居民而言，社区在实现民主自治后，社区居民也更愿意更积极参与到建设社区、管理社区的活动中去，最终实现老社区向社区化管理的成功过渡。
2.社区居委会——推动社区“社会化建设”的中间人
（1）社区建设“社会化”的必要性
社区民主自治的开始也意味政府建社区时代的结束，但是社区居委会在建设社区、管理社区的过程中仅仅通过对于社区居民的调动是不够，还需要更多的资金、更多的社会非盈利组织去参与到社区管理和建设中去，而在这个过程中就需要社区居委会这个社会与社区的中间人去发挥自身优势去吸引更多的社会非盈利组织参与到本社区的管理与建设当中，并充分运用非盈利组织的各种资源实现社区建设与非盈利组织的共赢，也推动社区建设由政府建社区向社会建社区的过渡。
（2）社区建设“社会化”建设的可行性
首先社区居民自治的实现为社区居委会提供了更大的平台、足够的话语权和充分的自主性，其次随着我国社会主义市场经济体制的完善，政府、市场与社会的分工与合作日益明显，“后总体性社会”开始形成，出现了自由流动的资源和自由活动的空间，第三部门作为社会发展的一支重要力量，日益凸显其地位和价值。
再次政府在实现政府机构化改革和职能转变后政府也愿意看到更多的社会组织去参与到社区建设的过程中，最后是国外“社会福利社区化”的成功以及上海慈善基金会在社区中为社会孤老建立温暖家庭的成功实践都告诉我们让非盈利组织参与到社区建设，推动社区建设社会化的可行性。
（3）社区建设社会化的重要意义
非盈利组织是指一个非政府且非商业性的组织，是一个独立部门，且具有慈善及公共服务的特征，根据非政府组织的定义我们可以看到非盈利组织的公共服务性和不以盈利为目的性以及志愿性，而非盈利组织中的这些优秀的特性必将在社区建设的过程中发挥极大的作用。
首先非盈利组织能够为社区提供直接、具体的富有人性化的公共服务，而这种人性化的公共服务必将在推动社区居民情感的增进和对社区认同感的增强，推动社区文化、社区共识的形成方面发挥巨大作用。
其次非盈利组织给社区带来志愿服务的同时也能偶推动本社区志愿服务组织的发展，从而充分的利用本社区内的剩余人力资源推动社区的共建，而这将志愿服务文化培育不仅能够带来社区居民感情的增进也能够调动社区居民参与社区决策和公共事务的积极性和主动性。
所以非盈利组织参与到社区建设中不仅能够塑造社区居委会的光辉形象更重要的是能通过社区居委会为社区居民提供更多的福利，最终推动中国的社区化进程。
3.社区居委会——基层政府指导下的自治组织
（1）社区居委会接受基层政府指导的必要性
社区居民自治保护了居民的民主自治权力，全方位统筹了其他社区管理主体和社区管理，并且能够充分调动了居民参与社区建设与社区管理的积极性，能够推动社区建设的民主化进程。
但是在基层民主运行的过程中却由于地方各种黑势力、灰势力的存在严重破坏了基层民主自治的运行，将基层民主政权变成了部分不法分子牟取利益的工具，所以在社区基层民主建设的过程中基层政府必须通过行政力量的干预来保证社区居民民主自治权力的恰当形式，保证社区居委会真正成为一个想居民之所想、急居民之所急、踏踏实实为居民谋利益的自治组织。
另一方面根据李青编纂的李沧区社区居民素质的调查报告显示，该区社区居民的整体文化素质虽然较之前有一定程度的提升，但一些消极落后的思想与观念却仍然是屡禁不止，比如对于一些迷信意识与观念,仍然有相当一部分居民存在模糊认识，不能采取科学的态度、正确的态度看待。
这份调查报告也一定程度了代表了全国社区居民无论是政治素养还是其文化素养的水平都存在一定的限制，而这种局限性必将影响社区居委会在运行过程中决策的科学性和地方基层政府的政治统一性，并且在面对重大政治事件或者突发群众事件基层社区居委会可能会因为自身政治觉悟或者文化水平原因而做出错误选择，但是城市社区政权的重要性又要求我们避免此类事件的发生，所以笔者认为基层政府很有必要对社区居委会的工作和发展方向进行指导。
（2）基层政府对社区居委会的指导方式
基层政府指导社区居委会的方式具体可以通过建立隶属基层党委的社区党委，建立社区党委会与社区居委会协同共同管理社区的体制。
社区党委会成员由基层政府工作人员兼任，通过此种方式既能够对社区居委会工作人员进行一定的文化与政治熏陶，另一方面也能够保证社区居委会保持正确的发张方向。
伴随着社区党委会的还有基层政府对于社区建设与管理的部分财政经费，而对于这部分财政经费运用方向由社区居委会决定，但是却由社区党委会监督，以此实现社区居委会工作的公正透明。
（3）基层政府指导居委会发展的重要意义
基层政府通过社区党委会的方式对社区居委会实现政治上的指导和财政上的监督。
通过此种方式来对社区居委会进行指导，首先能够保证社区居委会最明确的领悟社区基层乃至更高级别保政府的指导思想而且还能够保证社区居委会在建设社区过程中的正确方向，其次通过基层政府工作人员担任社区党委会成员能够推动社区在决策过程中的正确性和科学性，确保了基层政府对于社区动态的了解，推动社区化建设的更好发展，最后通过社区党委会对基层政府下拨给社区居委会经费的监督来实现政府财政拨款支持社区化建设和社区实行居民民主自治的双赢。
六、结语
全国住房改革试点的开始一定程度上意味着单位制社会的结束和社区化社会的到来，同样我们要看到在九十年代初对于社区化建设背景下形成的“第六级伪政府”带来的各种问题。
所以面对改革开放的深入，市场经济的大发展原有政府全面控制经济社会的方式已经不适合社会发展的趋势。
面对社会、经济、文化、民主的全面进步，政府需要将公权力更多的归还给社会、归还给人民，所以在此面对社区化改造、社区化建设这些词汇我们从公民权力、民主权力的角度去考虑问题，当然在考虑这些问题的同时我们结合现实、结合实际去思考社区化改革的方向。
同样在这个过程中我们看到了政府职能的转变，看到了政府对于社区化建设的努力，所以我们也相信在不远的将来我国的社区化建设能够实现社会与个人的共赢。
七、参考文献
升级会员 