第二章应急救援预案.docx
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第二章应急救援预案
第二章应急救援预案
2.1概述
2.1.1事故应急救援预案的概念
事故应急救援预案（以下简称预案）是指政府或企业为降低事故后果的严重程度，以对危险源的评价和事故预测结果为依据而预先制定的事故控制和抢险救灾方案，是事故救援活动的行动指南，有时也称为事故应急响应计划。
2.1.2制定预案的必要性
（1）制定预案是国家法律、法规的要求
为有效预防和降低事故的规模和程度，国家在一系列法律、法规中明确要示政府、企业分别制定相应的事故预案，而且有关部门已将此项工作列入了对安全主管部门和企业的安全考核及检查的内容，制定事故应急救援预案也将作为建设项目“三同时”验收的条件之一。
《中华人民共和国安全生产法》第六十八条规定：
“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行行政区域内特大生产安全事故应急救援预案。
”第六十九条规定：
“危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织；生产经营规模较小，可以不建立应急救援组织的，应当指定兼职应急救援人员。
”
《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第七条规定：
“市（地、州）”、县（市、区）人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。
本地区特大安全事故应急处理预案经政府主要领导人签署后，报上一级人民政府备案。
”
《危险化学品安全管理条例》第四十九条规定：
“县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门应当会同同级其他有关部门制定危险化学品事故应急救援预案，报经本级人民政府批准后实施。
”第五十条第一款规定：
“危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的救援器材、设备，并定期组织演练。
”
《中华人民共和国消防法》第十三条规定：
“举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动，具有火灾危险的，主办单位应当制定灭火和应急疏散预案。
”
（2）制定预案是减少事故中人员伤亡和财产损失的需要
虽然人们对安全生产的重视程度不断提高，并且对危险场所和部位也加强了管理和检查，但是由于危险物料、环境、设施等方面的不安全因素的存在，或由于人们对生产过程中的危险认识的局限性，重大事故发生的可能性仍然存在。
为了在重大事故发生后能及时予以控制，防止重大事故蔓延，有效地组织抢险和救助，应提前制定事故应急救援预案。
有统计资料表明，有效的应急救援系统可以使事故损失减少九成，按照预定方案实施有条不紊的应急救援工作，可以达到最大限度地减少人员伤亡和财产损失的目的。
事故损失降低至6%
（3）制定预案是事故预防和救援的需要
当发生事故时，有效的应急救援方案指导人们沉着救灾，有序疏散，避免惊惶失措、手忙脚乱。
通过事故预案的实施，可以降低突发事故的危害程度，减少事故的经济损失和人员伤亡，主要体现在如下方面：
1）通过预案的编制，可以发现预防系统的缺陷，更好地促进事故预防工作；
2）严密的组织机构及其各类人员明确的职责，使事故发生时每一个环节都有对应的人员负责；
3）符合实际情况的应急程序指导救援工作有序、高效地进行；详尽而完备的作业指导书规定救援人员如何进行具体的工作；
4）预案的演练使每一个参加救援的人员都熟知自己的职责、工作内容、周围环境，在事故发生时，能够熟练按照预定的程序和方法进行救援行动。
（4）制定预案是实现本质安全型管理的需要
事故应急救援预案填补了安全管理中的一项空白，是实现本质安全型管理的需要。
随着生产的发展，人类从早期的亡羊补牢、头痛医头、脚痛医脚的对策方式发展到从事故防范的本质入手，要求主动、协调、综合、全面的管理方法，使安全管理工作从计划经济下传统的管理模式，转变到现代化的管理模式上来，并且依靠科技进步，采取各种管理和技术措施，使安全管理逐渐趋于完善。
如：
建设项目“三同时”规定、安全性评价、预先危险性评价、设备的安全防护等，作为事故预防的有效手段，都发挥了不可低估的作用。
但是，在目前不能百分之百控制事故发生的前提下，事故应急救援预案作为各种事故预防手段的必要补充，仍然是十分重要的。
因为事故应急救援预案除了在事故救援中的作用外，还可以在编制和演练的过程中发现事故预防方面的不足，可以及时、有针对性地采取相应的预防对策，从而真正达到本质安全管理和预防事故发生的目的。
2.1.3预案的内容
事故预案包括以下内容：
（1）基本情况
1）地理、气候情况；
2）危险源情况；
3）本地域或企业灾情预测；
4）救援力量分布等。
（2）组织机构的构成及职责
1）组织机构的组成，包括各种队伍的编制；
2）各类人员的职责。
（3）各种应急程序及其他文件
1）应急程序；
2）各种说明书；
3）记录表格；
4）有关图表。
（4）各种制度
1）应急救援的各项工作制度；
2）对预案演练，修改的一些制度规定。
2.1.4预案编制的原则
事故应急救援应遵循在预防为主的前提下，贯彻统一指挥，分级负责，区域为主，单位自救与社会救援相结合的原则。
预防工作是事故应急救援的基础，落实好事故救援工作的各项准备措施，做到预先有准备，一旦发生事故就能及时实施救援。
事故预案的作用之一是能够将事故控制在初期，尽量减少损失，所以单位的自救非常重要。
因为本单位熟悉自身情况，临近事故现场，利于初起事故的救援，将事故消灭在萌芽状态。
即使不能完全控制事故的蔓延，也可以为外部机构的援助赢得时间。
所以应坚持单位自救与社会救援相结合的原则。
重大事故的发生一般具有发生突然、扩展迅速、危害严重的特点，因此决定了救援工作必须坚持统一领导、统一指挥的原则。
尤其在紧急情况下，多头领导会让一线的救援人员无所适从，以致贻误战机，失去事故救援的有利时机。
同时事故应急救援是一项涉及面广、专业性强的工作，它涉及指挥、消防、疏散、工程抢险、急救等多方面的工作，在一个单位要依靠各个部门甚至外界力量的相互协作共同完成。
对于一个地区而言，更是需要公安、消防、环保等若干系统的支援和配合。
统一指挥、协同作战、将各部分救援力量迅速有效地组织起来，才能充分发挥整体优势和力量，起到“1+1＞2”的协同效应。
2.1.5预案编制的依据
事故应急救援预案编写的依据是重大事故发生的可能性。
重大事故是指工业活动中发生的重大火灾、爆炸或毒物泄漏事故，并给现场人员或公众带来严重危害，或对财产造成重大损失、对环境造成严重污染。
重大事故的发生通常有以下两种情况：
（1）存在重大危险源的场所
发生重大事故的潜在因素之一是有重大危险源存在，因为有重大危险源存在的场所就有发生重大事故的可能。
重大危险源的判定依据是重大危险源辨识、评价结果。
（2）不存在重大危险源的场所
有些重大事故发生在并不存在重大危险源的场所，但仍能造成严重的人员伤亡和经济损失，达到国家规定的重大、特大事故标准，如：
宾馆、娱乐场所等公众聚集场所，也应制定事故预案。
不存在重大危险源的场所，发生重大事故的可能性应根据同业情况或事故案例去搜集相应的资料来评价。
事故应急救援预案应根据以上两种情况的评价结果，按事故性质、类型、影响范围、严重程度等分级制定。
2.1.6需要编制预案的单位或场所
（1）可能由危险物质或设备引发火灾和爆炸事故的场所
1）爆炸性物质、活性化学物质、可燃、易燃物质的生产、经营和储存场所，如：
民用爆炸物品、危险化学品生产、储存单位的危险品库区、罐区。
2）有高压容器、压力管道和特种设备的场所。
（2）可能发生有毒物质泄漏的场所
有毒物质生产、储存、经营场所。
（3）容易发生重大工业事故的企业
矿山、建筑施工及涉及危险化学品的生产、经营、储存、运输等的企业。
（4）道路交通、水上交通、民航
（5）无危险物质，但可由活动中的因素引发火灾或爆炸的场所
1）歌舞厅、影剧院等公共娱乐场所。
2）酒店、宾馆等服务场所。
3）图书馆、商场、大型超市、火车站、机场等公共场所。
4）举办集会、焰火晚会、灯会等大型活动场所。
（6）国家或地方政府规定的其他场所或单位
2.1.7预案的类型及编写的区别
（1）根据不同的分类标准，事故预案可分为以下几种
1）根据事故和灾害类型可划分为：
火灾事故预案、爆炸事故预案、化学品事故预案、核事故预案、地震预案、洪水灾害预案等等。
2）从预案的编写和实施过程所涉及的范围划分：
政府预案和企业预案，也称为场外预案和场内预案。
3）根据可能的事故后果的影响范围、地点及应急方式，我国的事故应急救援体系将事故应急救援预案分为5个级别：
企业级、县/市级、地区/市级、省级和国家级。
4）按对象范围分
综合预案、专项预案、现场预案、临时单项预案
本次讲述编写方法时采用第二种分类方法，即将事故应急救援预案分为：
政府预案和企业预案。
（2）政府预案与企业预案的区别
实质上，无论怎样分类，任何事故预案都是事先对突发事故所作的控制和救援方案，因此不同类型的事故预案在整体结构上是相同的，但因涉及的范围和具体的救援程序、方法不同，预案的编写也有所不同。
例如：
企业预案实施的指挥中心领导人要求熟悉本企业事故及救援情况，能在事故发生时迅速判明情况，做出反应，积极应对。
政府预案实施指挥中心领导人只负责各个单位之间的协调工作，具体任务是要将各部门调度起来，参加救援。
因此企业预案和政府预案编制时有所区别。
区别在于：
1）政府预案与企业预案的地位不同。
政府的事故应急机构负责的是发生在其管辖范围内的所有重大事故的应急救援，主要侧重于应急救援的整体实施的部署工作。
政府各部门还要针对本部门的情况，具体编制相应事故应急救援预案。
因此，政府的事故应急救援预案侧重于宏观方面，是具有指导性的预案。
而企业负责的是本企业内部的事故应急救援，企业预案是针对具体事故所作的预案，即使在周围发生事故时参与其他单位的救援行动，也是在政府的协调下进行的具体行动，企业预案是微观方面的具体方案。
2）政府预案编写时只停留在应急程序阶段，不必编写具体应急作业的基层文件，但应对政府各部门编写相应预案做出要求。
企业预案应从组织机构到具体应急方法都做出详细规定。
3）政府预案是对事故应急的指导性文件，要建立本地域的应急信息系统，以便为救援工作服务，尤其在行业行政主管部门撤销的市场经济新格局下，地方政府的地域监控尤其重要。
事故发生后的应急处理的行为干预，强调一个“急”字，更需要高效的地域戒备体制，包括动用国家机器乃至社会力量进行干预的应急动员机制。
应用信息和网络技术，建立本地域应急救援的管理紧急动员体制是政府预案的一项任务。
2.1.8预案编制的要求
（1）科学性
事故应急处理是一项科学性很强的工作，制定预案必须以科学的态度，在全面调查的基础上，实行领导与专家相结合的方式，开展科学分析和论证，制定出严密、统一、完整的事故应急救援方案，使事故预案真正具有科学性。
（2）实用性
事故应急救援预案应符合当地的客观情况，具有实用性，便于操作，起到准确、迅速控制事故的作用。
|（3）权威性
事故应急援工作是一项紧急状态下的应急性工作，所制定的应急救援预案应明确救援工作的管理体系，救援行动的组织指挥权限和各级救援组织的职责、任务等一系列的行政性管理规定，保证救援工作的统一指挥。
制定后的应急救援预案还应经上级部门批准后才能实施，并且应到相应政府部门备案，保证预案具有一定的权威性和法律保障。
2.2应急预案的基本结构
应急救援是为预防、控制和消除事故对人类生命和财产的突发重大事故灾害所采取的反应救援行动。
应急预案则是开展应急救援行动的计划和实施指南。
应急预案实际上是一个透明和标准的反应程序，使应急救援活动能按照预先周密的计划和最有效的实施步骤有条不紊地进行。
这些计划和步骤是快速响应和应急救援的基本保证。
应急预案是应急体系建设中的重要组成部分，应该有完整的系统设计、标准化的文本文件、行之有效的操作程序和持续改进的运行机制。
一般的应急预案，其基本结构可采用1+4的结构模式，即一个基本预案加上功能（职能）设置、特殊风险预案、应急标准化操作程序和保障支持系统四个分预案。
2.2.1基本预案
基本预案也称“领导预案”，是应急反应组织结构和政策方针的综述，还包括应急行动的总体思路和法律依据，指定和确认各部门在应急预案中的责任与行动内容。
其主要内容包括最高行政领导承诺、发布令、基本方针政策、主要分工职责、任务与目标、基本应急程序等。
基本预案一般是对公众发布的文件。
2.2.2应急功能设置（分预案一）
该预案应紧紧围绕应急工作中主要功能而编制。
明确执行该预案的各部门和负责人的具体任务。
应急功能设置分预案中要明确从应急准备到应急恢复全过程的每一个应急活动中，各相关部门应承担的责任和目标，每个单位的应急功能要以分类条目和单位——功能矩阵表来表示，还要以部门之间签署的协议书来具体落实。
应急需要多少功能？
一般来说，依风险的水平和可能导致的事故类型而不同，但作为一般意义上，应具有一些基本应急功能，其核心的功能包括：
接警与通知、指挥与控制、警报与紧急公告、通信、事态监测与评估、警戒与管制、人群疏散、人群安置、医疗与卫生、公共关系、应急人员安全、消防与抢险、泄漏物控制、现场恢复等。
这里应明确每一个应急功能所对应的职责部门和目标。
公共关系
¡统一发布媒体信息
¡协调外部机构
●技术、人员、物质、设备等
¡公安保安部门
¡公众咨询处理
¡社会服务
●家属援助等
2.2.3特殊风险分预案（分预案二）
指针对地震、洪水和重大火灾、爆炸事故等这些突发和后果严重的特殊危险而制定的专门的预案，它是前两部分的重要补充。
特殊风险分预案是在公共安全风险评价的基础上，按照自然灾害（地震、洪水、风暴等）、安全事故（危险化学品事故、矿山火灾、爆炸、管道腐蚀泄漏导致中毒等）、突发事件和突出的公共卫生事件分类，提出其中若干类不可接受风险。
根据风险的特点，针对每一特殊风险中的应急活动，分别划分相关部门的主要负责、协助支持和有限介入三类具体的职责。
不同企业和不同行业的风险不同，事故类型也不同，应针对其不同的特殊风险水平来制定相应的特殊风险管理内容。
2.2.4应急标准化操作程序
应在执行上述预案中规定责任和任务的详细指导和具体要求。
应急标准化操作程序还应包括一个在活动中核对职责和任务的清单。
应急标准化操作程序主要是针对每一个应急活动执行部门，在进行某几项或某一项具体应急活动时所规定的操作标准。
这种操作标准包括一个操作指令检查表和对检查表的说明，一旦应急预案启动，相关人员可按照操作指令检查表，逐项落实行动。
应急标准化操作程序是企业编制应急预案中最重要和最具可操作性的文件，回答的是在应急活动中谁来做、如何做和怎样做的一系列问题。
事故的应急活动需要多个部门参加，应急活动是由多种功能组成，所以每一个部门或功能在应急响应中的行动和具体执行的步骤要有一个程序来指导。
|事故发生是千变万化的，会出现不同的情况，但应急的程序是有一定规律，标准化的内容和格式可保证在错综复杂的事故中不会造成混乱。
一些成功的救援多是因为制定了有效的应急预案，才使事故发生时可以做到迅速报警，通信系统及时地传达有效信息，各个应急响应部门职责明确，分工清晰，做到忙而不乱，在复杂的救援活动中井然有序。
|标准中应明确应急功能，应急活动中的各自职责，明确具体负责部门和负责人。
还应明确在应急活动中具体的活动内容，具体的操作步骤，并应按照不同的应急活动过程来描述。
|应急救援活动可明确地划分为应急准备、初级响应、扩大应急和应急恢复活动四个阶段，应急预案中各类应急活动都按这四个层面分类和展开。
|应急准备——事故没有发生，针对可能发生的事故提前作出响应的各项准备。
如组织机构和职责、应急资源等。
|初级响应——从预警到响应的最初阶段，是企业自救的最佳时期。
这一阶段是企业应急预案编制的重点，大部分的事故应在这一阶段得以控制，或争取到了最宝贵的时间等待救援。
如果险情不断扩大，已经超出了场内救援的能力和范围，则进入扩大应急阶段，在这一阶段中，是场内和场外联合救援阶段。
|扩大应急——扩大救援的范围，是动员社会的救援力量进行救援。
当企业的应急能力不能满足应急活动的需求，事态进一步扩大时，必须及时提高应急响应级别。
|应急恢复——这一阶段主要是评估事故后果，清理现场，恢复现场等。
|作为一个应急活动，如财务部门支持，在不同的应急救援活动中，其活动内容也有所区别。
应急准备阶段主要是对应急活动策划过程资金的预算；应急初级响应阶段则主要是对现场救援的及时支持，如紧急状态时防护用品缺乏，紧急提供资金购防护用品；撤离现场时对重要票据和资料的专人保管；应急恢复时的赔付工作和恢复生产时的资金准备等。
2.2.5支持附件
这部分内容最全面，是应急的支持体系，应急策划中的危险分析、资源分析和化学危险品的一些数据、管理内容、工艺过程、专家库系统等材料都在支持附件中体现。
2.3应急预案编制的核心要素
|在编制预案时，一个重要问题是预案应包括哪些基本内容，才能满足应急活动的需求。
因为应急预案是整个应急管理工作的具体反映，它的内容不仅限于事故发生过程中的应急响应和救援措施，还应包括事故发生前的各种应急准备和事故发生后的紧急恢复，以及预案的管理与更新等。
|完整的应急预案编制应包括以下一些基本要素，即分为六个一级关键要素，包括：
（1）方针与原则；
（2）应急策划；
（3）应急准备；
（4）应急响应；
（5）现场恢复；
（6）预案管理与评审改进。
|六个一级要素之间既具有一定的独立性，又紧密联系，从应急的方针、策划、准备、响应、恢复到预案的管理与评审改进，形成了一个有机联系并持续改进的应急管理体系。
根据一级要素中所包括的任务和功能，应急策划、应急准备和应急响应三个一级关键要素，可进一步划分成若干个二级小要素。
所有这些要素构成了重大事故应急预案的核心要素，这些要素是重大事故应急预案编制应当涉及的基本方面。
在实际编制时，根据企业的风险和实际情况的需要，也为便于预案内容的组织，可根据企业自身实际，将要素进行合并、增加、重新排列或适当的删减等。
见表2-3-1。
这些要素在应急过程中也可视为应急功能。
（1）方针与原则
|无论是何级或何类型的应急救援体系，首先必须有明确的方针和原则，作为开展应急救援工作的纲领。
方针与原则反映了应急救援工作的优先方向、政策、范围和总体目标，应急的策划和准备、应急策略的制定和现场应急救援及恢复，都应当围绕方针原则开展。
|事故应急救援工作是在预防为主的前提下，贯彻统一指挥、分级负责、区域为主、单位自救和社会救援相结合的原则。
其中预防工作是事故应急救援工作的基础，除了平时做好事故的预防工作，避免或减少事故的发生外，还要落实好救援工作的各项准备措施，做到预先有准备，一旦发生事故就能及时实施救援。
（2）应急策划
|应急预案最重要的特点是要有针对性和可操作性。
因而，应急策划必须明确预案的对象和可用的应急资源情况，即在全面系统地认识和评价所针对的潜在事故类型的基础上，识别出重要的潜在事故及其性质、区域、分布及事故后果，同时，根据危险分析的结果，分析评估企业中应急救援力量和资源情况，为所需要的应急资源准备提供建设性意见。
在进行应急策划时，应当列出国家、地方相关的法律法规，作为制定预案和应急工作授权的依据。
因此，应急策划包括危险分析、应急能力评估（资源分析），以及法律法规要求等三个二级要素。
¡危险、危害因素分六大类（《生产过程危险和有害因素分类与代码》（GB/T13861—1992））
1）物理性危害危险因素：
设备、设施缺陷，防护缺陷，噪声危害等。
15项
2）化学性危害危险因素：
易燃易爆、有毒、腐蚀、自燃、其他
3）生物性危害危险因素：
致病微生物、致害动物、致害植物、传染病媒介、其他。
4）心理生理性危害危险因素：
负荷超限、禁忌作业等6项。
5）行为性危害危险因素：
指挥失误、操作失误、监护错误等
6）其他危害危险因素：
工具不适合、作业空间、搬举重物、标示不清。
（3）应急准备
主要针对可能发生的应急事件，应做好的各项准备工作。
能否成功地在应急救援中发挥作用，取决于应急准备的充分与否。
应急准备基于应急策划的结果，明确所需的应急组织及其职责权限、应急队伍的建设和人员培训、应急物资的准备、预案的演习、公众的应急知识培训和签订必要的互助协议等。
（4）应急响应
企业应急响应能力的体现，应包括需要明确并实施在应急救援过程中的核心功能和任务。
这些核心功能具有一定的独立性，又互相关系，构成应急响应的有机整体，共同完成应急救援目的。
应急响应的核心功能和任务包括：
接警与通知，指挥与控制，警报和紧急公告，通信，事态监测与评估，警戒与治安，人群疏散与安置，医疗与卫生，公共关系，应急人员安全，消防和抢险等。
当然，根据企业风险性质的不同，需要的核心应急功能也可有一些差异。
（5）现场恢复
现场恢复是事故发生后期的处理。
比如井下通风、运输等系统的恢复处理、伤员的救助、后期的保险索赔、生产秩序的恢复等一系列问题。
（6）预案管理与评审改进
强调在事故后（或演练后）的对于预案不符合和不适宜的部分进行不断的修改和完善，使其更加适宜于企业的实际工作的需要，但预案的修改和更新要有一定的程序和相关评审指标。
2.4应急预案编制步骤
●1984年11月19日墨西哥城的天然气泄漏爆炸，452人死亡；1984年12月3日印度博帕尔毒物泄漏事故，造成了2800多人死亡，12.5万人中毒。
●1984年印度博帕尔毒物泄漏事故发生后，美国于1986年发布了《应急计划与社区知情权法》，1987年美国联邦应急管理署、环保署、运输部发布了《应急计划技术指南》。
●欧盟在1982年发布了《重大工业事故危危法令》．并于1986年进行了修订和补充。
1993年国际劳工大会通过的《预防重大工业事故公约》，将应急计划（预案）作为重大事故预防的必要措施。
2.4.1成立应急预案编制小组
|应急预案本身的作用，最重要地是在应急过程中的实用性和可操作性。
应急预案的编制是一个复杂的过程，由于应急预案的内容涉及诸多领域，包括工艺过程方面的危害辨识、设备维护管理及风险评价、作业场所环境、危险化学品、应急劳动保护品的选用、医疗救护、消防与治安等多个方面。
组织应急预案的编制工作，首先要成立应急预案编制小组，由专人或小组负责应急管理计划的编制。
下面就小组成员的构成提出有关建议。
首先，应急预案编制小组的规模取决于企业的经营、需求和资源等情况。
成立编制小组原则如下。
|
（1）部门参与
应鼓励更多的人投入编制过程，尤其是一些相关科室和部门，因为编制的过程本身是一个磨合和熟悉各自活动、明确各自责任的过程。
编制本身也是最好的培训过程。
|
（2）时间和经费
时间和必要的经费保证，使参与人员能投入更多的时间和精力。
应急预案是一个复杂的工程，从危险分析、评价，脆弱性分析、资源分析、到法律法规要求的符合性分析，从现场的生产过程到防护能力及演练，如果没有充足的时间保证，难以保证预案的编制质量。
|（3）交流与沟通
各部门必须及时沟通，互通信息，提高编制过程的透明度和水平。
在编制过程中，经常会遇到一些问题，或是职责不明确，或是功能不全，有些在编制过程中由于不能及时沟通，导致出现功能和职责的重复、交叉或不明确等现象。
|（4）专家系统支持
应急预案涉及多个领域的内容，预案的编写不仅是一个文件化的过程，更重要的是，它依据的是客观和科学的实际情况对事故进行评价。
编制一个与之相适应的应急响应能力的预案，预案的科学性、严谨性和可行性都是非常强的，只有对于这些领域的情况有深入地了解才能写出有针对性的内容。
对于企业来讲，这个专家系统既可以利用外部的资源，也可充分发挥本企业的资源，如企业的设备管理操作人员、工程技术及安全管理人员、设计人员等，在预案的编制过程中可以起到至关重要的作用。
有时因企业的风险水
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