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地方政府融资平台的形式呈现多样化。
从经营功能来看，地方政府融资平台可分为四类：
一是“壳”公司融资平台，只负责融资，不参与项目建设和经营。
二是“公益性”融资平台，负责无收益来源的公益性项目投融资运营。
三是“经营性”融资平台，负责具有收益来源的经营性项目投融资运营。
四是“综合类”融资平台，同时从事公益性、经营性项目投融资运营。
二、地方政府融资的一般模式
融资平台最基本的功能是融资功能，能否发挥好这一功能，与融资方式的灵活运用关系密切。
从地界范围看，城市化建设的投融资经历了财政、信贷、证券三种基本方式，虽然三种方式出现的时间有先有后，但在相互的否定与发展中，得到了长期共存。
现阶段，投融资平台建设可运用的融资方式有以下几种：
1．财政投融资
财政投融资，也称为政策性金融，该模式是日本地方政府投融资平台建设的主要融资方式。
我国现阶段中央对地方的专项补助、转移支付以及相应的投资诱导政策，引导企业和民间投资跟进，调动和吸纳社会资金参与，收到财政资金对投融资平台建设“四两拨千斤”的效果。
2．信贷投融资
这一融资方式的主要优点为：
资金来源稳定，利率较低，期限长，操作成本低。
信贷投融资与政府组织协调的优势结合起来，形成“政府入口、银行孵化，市场出口”的投融资机制，并促进投融资公司信用建设以及银企合作。
目前，地方政府投融资公司以财政、信贷投融资为主，2009年各级地方政府投融资平台的负债达5万亿元人民币，其中，绝大部分来自银行贷款。
3．证券投融资
证券投融资是美国地方政府投融资平台建设的主要融资方式。
美国的经济哲学从来就是“凡是市场能做的事情政府绝不插手”。
证券投融资包括发行市政债券、企业债券、股市融资，尝试探索资产证券化。
发行市政债券。
发行市政债券投资城市基础设施建设是发达国家的通行做法。
目前，我国已基本具备发行市政债券的资金条件和市场条件。
对地方政府来说，市政债券提供了一个非常灵活的金融管理工具，降低了融资成本；
对银行来说，市政债券可以和其他类型的债券共同创造一个效率更高的投融资体系，在目前银行贷款占支配地位的金融体系下分散金融风险；
对投资者而言，提供了—个很好的投资工具。
发行企业债券。
企业债券比银行资金的运用更有自主性，可以根据资金运用的长短需求，确定债券的期限；
比股票市场融资更容易操作，更快地筹集资金。
股票市场融资。
通过项目公司直接上市、子公司“买壳”或“借壳”的方式上市融资，开辟资本市场的融资渠道。
探索资产证券化。
资产证券化是近30年来世界金融领域最重大和发展最迅速的金融创新和金融工具。
资产证券化不仅能解决城市营利性基础设施建设项目的资金需求，还可以通过滚动开发，缓解非营利性基础设施建设项目所需巨额资金对国家财政产生的压力。
4．特许经营方式
国有资产投资公司可运用特许经营如BOT（转让→运营→转让）、BT（建设→转让）、BLT（建设→租赁→转让）、BOT（建设→运营→转让）、BOOT（建设→拥有→运营→转让）和BTO（建设→转让→运营）等方式委托民营或外资企业经营基础设施产业的产品和服务。
对于非经营性项目，如城市道路、河道等，项目本身不产生直接的经济效益，应由政府直接投资，这是财政性资金不可推卸的责任。
对于经营性项目，如自来水厂、污水处理厂、垃圾处理设施等，应广泛采取比较成熟的BOT、TOT方式，由企业来运作。
对于准经营性项目，如机场、城市轨道交通等，其回报率低或较长时期内难以取得回报，虽然项目本身能产生一定现金流，但完全推给市场企业却难以承担。
因此，政府还应承担一定的投资责任，用政府的财政、税收资金来完成这一部分的投资。
对于项目本身难以实现回报的准经营性项目，而采用国际上通行的PPP（或PFI）模式运作。
注：
PFI：
英文全名为PrivateFinanceInitiative，私人主动融资。
指由私人企业进行项目的建设与运营，从政府方或接受服务方收取费用以回收成本。
该方式是政府与私人部门合作，由私营部门承担政府公共物品的生产或提供公共服务，政府购买私营部门提供的产品或服务，或给予私营部门以收费特许权，或政府与私营部门以合伙方式共同经营等方式来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化、效率和产出最大化。
PPP：
英文全名为Public-PrivatePartnership，公私合作制或公私合作伙伴关系，是公共部门与私营机构形成良好的合作伙伴关系的一种公共基础设施建设模式。
TOT：
是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写，即移交→经营→移交。
通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；
投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。
5．其他融资方式
比如保险资金、产业投资基金等。
三、地方政府投融资平台的运作模式
投融资平台公司的运作模式主要解决投融资方式的组合运用问题。
现阶段，投融资平台公司运作的基本模式包括以项目作增量模式、以存量带增量模式以及资本市场借力模式。
1．以项目作增量模式
以重点项目和大型项目为中心，通过国有资本的少量投入，拉动民间资本投入。
通过特许转让经营权方式，政府仅负责正式运营的前期利息支付，并未失去项目所有权，约定期限后无偿收回产权，有利于政府滚动式发展基础设施建设项目。
2．以资源作依托模式
一方面，以土地作价转为资本金，向地方政府投融资平台注入土地资产；
另一方面，整合矿产资源，按照政府主导、市场运作的方式将矿产资源向地方政府投融资平台投入。
3．以存量换增量模式
在政府不增加投入的前提下，用市场化运作的思路盘活存量，解决资金不足问题，以存量带增量的运作模式在很多城市的基础设施建设已运用得相当娴熟。
4．资本市场借力模式
要使投融资平台在较短的时间内做大做强，实现跨越式发展，不借助资本市场的力量是不可能的。
资本市场借力模式是—个策略组合，包括项目公司直接上市；
项目公司借壳上市；
项目公司买壳上市；
母公司直接上市等几种策略。
四、地方政府平台信贷风险加大
为解决城市发展过程中的投融资问题，地方政府从1994年分税制起，就开始搭建投融资平台，1997年东南亚金融危机使政府投融资平台得以推广，2004年投资体制改革特别是2008年为应对全球金融危机配套中央政府4万亿元投资决策，地方政府投融资平台快速发展。
截至2009年6月，全国各省、自治区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台高达4907家；
据银监会估算，截至2009年底，地方投融资平台总债务额约为5～6万亿元，且绝大部分为银行贷款。
2010年年初开始，银监系统针对各地地方融资平台债务情况进行了‘解包还原’的工作。
7月20日，银监会召开了第三次经济金融形势通报（电视电话）会议。
根据通报情况，截至6月末，我国商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元。
其中，项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险（贷款挪用和贷款做资本金）的贷款，只占比23%，其余相当大一部分项目能够直接或间接偿还贷款本息。
简言之，真正存在银行呆坏账风险的地方贷款约是1.76万亿元。
此前国外金融测评分析机构普遍认为，中国的地方投融资平台中的不良贷款可能超过30%。
2010年6月国务院下发19号文（即《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》）清查四类地方融资平台。
第一类是，只承担公益性项目融资任务且偿债资金70%以上来自一般预算资金，政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的融资平台；
第二类是，承担公益性融资任务，同时还承担公益性建设，运营任务的融资平台公司；
第三类是，承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务，且公益性项目偿债资金70%以上来源于公司自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司；
第四类是，其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，只要为政府投资项目，包括公益性项目融资而建。
不承担具体项目建设，管理职能。
现在绝大多数的地方政府平台信贷规模已经远远超过了平台自身经营收入承载的能力，导致银行信贷资金的归还风险加大。
渣打银行中国区研究主管王志浩就直言，总的来说，地方政府要用总税收收入的50%，承担80%的支出责任。
然而，目前城市投融资中普遍存在着如下问题：
未形成多元化融资渠道，直接融资不发达，过度依靠银行贷款；
投融资主体集中化，过度依靠地方政府的投融资平台；
投融资结构性风险集中，大多为基础设施项目，资金量大、期限长、回报低，再融资能力不足；
存在政府行政干预不当，专业化管理程度不高的现象。
五、我市市级政府投融资平台的解困之道
1.发达国家成熟的经验
美国的城市基础设施建设以市场竞争为主，其基础设施服务主要由民间提供。
１９世纪美国正是依靠民间资本，利用欧洲资本市场建立起铁路系统的，其他能源，交通运输，电信也都由民间投资经营，甚至许多学校，医院也是私立或私人捐赠的。
日本基础设施有许多实体参与，主要为中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司。
每个实体虽没有法律上的明确划分，但一般而言，中央政府负责基本的、核心的基建项目，这些项目的覆盖范围要跨越地方；
地方政府负责同居民日常生活直接有关的基建项目；
而官方代理机构和私营公司运作那些收取使用费和能够自给自足的基建项目。
法国和德国，两国共同的做法是把基础设施分为两类，一类是非经营性的或社会效益非常大的项目，如城市道路、地铁等，这类项目完全由政府财政预算投入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算可偿还的范围内；
另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许民间资本进入，鼓励私人企业通过市场融资，进行城市基础设施建设。
从国际比较考察中，可以得到两个具有规律性的结论：
一是非盈利性或社会效益大的项目应由政府投资建设，二是经营性或可收费项目政府可利用市场竞争和民间资本来投资建设。
因此，我国地方政府投融资平台的转型，也需要借鉴这方面的先进经验。
2.创新我市市级政府投融资平台的融资方式
要稳步推进我市政府投融资平台融资方式实现多样化，有效缓解银行信贷投放的压力，在充分利用土地融资的同时，要着力撬动金融杠杆，充分发挥金融放大器的作用。
①实施股权融资。
从未来的发展趋势来看，通过股票市场发行股票既是政府投融资平台融资的主要途径之一，也是向现代企业制度转变的重要标志和加强外部治理的重要手段，可以将现有优质资产结合在一起，形成一个法人整体，争取在国际、国内证券市场发行股票并上市，以获取开发建设资金，减轻债务负担。
以重庆为例：
国内市场上，2010年3月19日重庆水务（601158）上海上市；
重庆能投通过股权转让引入香港华润集团作为战略投资者，做出了很好的尝试。
国外市场上,截止2009年底重庆在境外上市的企业包括香港主板：
庆铃汽车股份、重庆钢铁、中渝置地、重庆机电;
香港创业板：
长安民生物流;
澳大利亚主板：
重庆海联学院、中国西部国际控股;
新加坡：
英利国际置业；
美国OCTBB：
钱宝、新盛祥；
加拿大主板：
宗申派姆。
如果加上主要项目在重庆的中国生命、重庆人控股的香港饮食管理，以及即将上市的龙湖地产，重庆在海外上市公司一共达到14家。
②尝试项目融资，要积极扩大企业债券融资。
推广采用BOT融资方式，对我市收费公路、水厂、污水处理厂等基础设施项目，向社会公开招标投资主体并授权经营，期满后政府无偿收回。
引入TOT融资方式，对供排水、园林绿化、污水垃圾处理等设施建设及运营，采用部分或全部资产转让、入股、拍卖、使用权或经营权出让等模式，吸引社会资金投资运作。
探索ABS债权融资。
鼓励我市市级投融资平台发行企业债券，以市场运作方式为政府筹集建设资金。
特别是在人民币升值的大趋势下，通过在境外发行债券，可利用汇兑收益降低融资成本。
对我市历史上大规模财政投资形成的各类基础设施存量资产，可以运用资产证券化和经营租赁等金融工具使之盘活变现。
ABS（Asset—backedsecuritization）融资，即资产证券化融资方式，是指原始权益人将其特定资产产生的、未来一段时期内稳定的可预期收入转让给专业公司，专业公司将这部分可预期收入证券化后，在国际或国内资本市场上进行融资。
可以说资产证券化融资是通过发行使资产收益商品化的投资产品筹资，是以产权换资金、以存量换增量的一个重要融资技术和融资工具。
③扩大信托类金融工具融资。
利用信托工具将市内外的自然人、法人和其他组织的闲散资金集合起来，形成一定投资规模和实力的资金组合，投资于我市的政府基础设施建设。
这是促进民间资本进入政府基础设施建设领域的便捷渠道。
要在我市扶持发展一批私募股权投资基金，将一些发展前景好、收益稳定的战略性产业项目推荐给产业基金投资发展。
放眼全球扩大开放，积极吸引优质外来资本。
既要谋求国内资金，也要积极谋求国外资金。
4.拓展融资主体，逐步从投融资平台直接融资向通过二级平台或由项目公司直接融资。
扶持我市市级融资平台公司控股、参股公司上市，提升我市市级融资平台的直接融资能力；
这样，一是有利于根据项目属性，建分类账，科学合理地进行控制和考核；
二是有利于利用项目融资有限追索权的特点，降低投资平台的直接风险；
三是有利于构建结构严谨的担保体；
使与工程项目有利害关系的众多单位对债务资金可能生的风险进行担保，提高资金利用效率和项目品质。
5．发挥国有资本和民间资本的联动效应。
应围绕我市制造业优势产业和战略性新兴产业，进一步谋划和完善落实鼓励民间资本投资的政策措施，引导、带动、促进国有资本与社会资本、金融资本与产业资本的有效结合和有序流动。
我国目前处于流动性过剩时期，大量资金找不到收益稳定、风险较小的投资渠道，而政府投融资平台业务的长期收益稳定正好迎合了它们的要求。
因此，可以引进企业资金、民间资金、保险资金和其他社会公共基金参与开发建设。
在基础设施和公共服务领域市场化改革的趋势下，未来社会参与热情会提高，由政府直接出资的领域应该逐渐减少，甚至退出。
未来我市的准公益性的基础设施领域，应该放开给社会资本进入，通过建立城市基础设施价费机制和投资补偿机制，运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等各种手段，引导民间资本进入这些领域。
我市市级投融资重点主要转向促进社会经济结构转型。
要逐步转向公益性、保护和改善生态环境、推进全市科技进步和高新技术产业化、公共服务领域和“三农”等薄弱环节。
6.建立政府投融资风险防范和化解机制。
要建立完备的债务风险防控机制和偿债准备金制度。
为防止债务风险积累和爆发，我市必须建立一系列的投融资平台债务预警指标体系和控制指标，对债务的违约风险进行动态和前瞻性评价，及时发现问题，最大限度地控制融资平台债务危机的发生。
我市财政应建立专门的偿债基金，以便出现偿债危机时以偿债基金保障地方政府债务按时足额偿还。
偿债基金由发债收入、项目收益、财政预算安排等资金来源组成。
另外。
要强化要实行项目法人责任制，这是强化政府投融资平台投资风险约束机制的重要措施。
要严格规范我市投融资平台的土地融资行为，并对我市政府平台的既有隐性债务进行清理。
7.大力发展城市PE，以缓解地方政府投融资之压力
应借鉴发达国家成熟经验，大力发展城市PE，以缓解地方政府投融资之压力。
所谓城市PE，也可称城市产业投资基金或私人股权投资基金，是指为城市建设和管理专门设立的基金，以服务于城市基础设施及配套项目。
据了解，从20世纪70年代起，澳大利亚私营部门就开始进入基础设施投资领域，包括公路、机场、通信、公用事业、铁路、海港等等，目前政府在基础建设上的投入已经降至5%左右。
同时政府还将一些机构，如医院、学校、监狱等委托产业基金管理。
中国发展城市PE，有利于地方政府逐步淡出市场，集中精力管好用好有限的地方财力，做自己该做的事情。
同时，可以转嫁和稀释地方政府投融资平台承担的巨额债务，政府的投融资平台可转变为基金发起人或基金管理人。
由PE专家团队负责城市的建设与管理，有利于克服官僚弊病，更好地服务于市民。
此外，发展城市PE，也给中小投资者带来更多的投资机会，未来基金的上市，为原始投资者退出和实现资本利得提供机会，可以让大家共同分享城市发展带来的成果。
六、地方政府投融资平台的转型
1.地方政府投融资平台职能定位
转型发展的重点，是要切实履行好政府赋予的五大职能。
一是按照国家调控经济发展和产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行好政府投资导向的职能；
二是对已经授权经营管理，包括控股、参股的企业实施好股权管理，规范好企业经营，提高投资效益，确保国有资产的保值增值，履行好股权管理职能；
三是通过并购重组、资产、股权出让等多种形式，拓宽融资渠道，创新融资手段，履行好为政府项目建设筹措资金的职能；
五是通过实施城市规划建设项目，将市场化和公益性有机结合，打造好优势主业，加速资本扩张，提高自身盈利，履行好为财政减负的职能。
2.地方政府投融资平台的转型发展方向
应从以下几个方向上努力。
一是如何从融资导向的企业转型为经营导向的企业；
二是如何从资产导向的企业转型为价值导向的企业；
三是如何从做大导向的企业转型为做强导向的企业；
四是如何从多元化导向的企业转型为品牌化导向的企业；
五是如何从资产经营型导向的企业升级为资本控股型的企业。
2009年下半年以来，政府融资平台在新形势下出现了两个趋势性的变化，变化之一是“战略控股”方式逐渐成为政府融资平台转化的主流方向，变化之二是部分有条件的地方政府开始构建“金融控股”平台。
①“战略控股”趋势渐成平台转化的主流方向
在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，已经有重庆、四川、辽宁等逾20个省市出现平台向“战略控股”转化的趋势。
上海、四川、深圳等省市融资平台主要向综合控股集团转化，通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。
融资平台在目标定位、功能发挥、发展方向上主要呈现以下几方面趋势：
领域综合化趋势。
融资平台在以往城建范畴的投资领域以外，开始承担起产业升级的任务，同时继续增强资金与项目的纽带作用，发挥地方政府控制的资产与资本效率，有效隔离风险。
分工协作化趋势。
政府组建专业融资平台逐步展开，如沈阳市新组建三大专业平台：
基础产业投融资平台、工业投融资平台、农业投融资平台，各平台通过分工协作，共同实现政府战略意图。
市场化经营的趋势。
“战略控股”平台正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位，在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资本经营作为发展方向。
一些平台还承担其对地方产业项目进行整合的功能。
通过地方性稀缺资源的整合，放大对地区经济持续发展的支持倍数。
②“金融控股”平台逐步构建
在应对经济危机过程中，多数地方政府从单纯关注投资的拉动效应，转而注重发挥金融的集聚效应，其关注目光也从国有及股份制银行，开始转向手中控制的地方性金融资源领域。
由此带来的是，陕西、天津、广东、上海、江苏、安徽、重庆、山东、四川等九省市相继出现组建“金融控股”平台迹象，整合地方性金融资源的融资潜力，构建出完全有别于既有城投公司模式的全新政府类融资平台发展模式，并形成与“战略控股”相互呼应的格局。
地方政府通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台。
首先，对地方控制的大型企业集团一般通过实施“控股化”重组，将其组建形成金融控股集团；
或直接成立新的金融控股公司。
其次，通过“换股”或股权划拨等方式，将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权，整合成金融控股公司。
最后，通过控股公司实施对地方金融资源的集中控制、管理，并通过对原有平台的参股、控股，将多元化的融资投向拉动地方经济所需的实体领域。
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