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互联网平台治理研究报告

互联网平台治理研究报告（）

互联网互联网平台治理平台治理研究报告研究报告（（）年）中国信息通信研究院中国信息通信研究院年33月月前前言言平台经济的蓬勃发展，是近年来全球经济发展的重要现象。

从全球来看，市值最高的10家上市公司中，已经有7家平台企业。

从我国来看，已经涌现了以后成长起来的。

无论从规模、数量或者成长速度看，我国平台经济崛起的大势已然形成。

与此同时，平台经济也带来了一系列新的治理挑战。

网络售假、虚假宣传、不良信息等问题的治理态势依然严峻。

特别是近三年，伴随大量新兴超大型平台企业的快速崛起，数据、算法、垄断、法律责任与社会责任等问题不断受到各界关注，一系列争议性问题亟待解决。

平台经济是一种新型的复杂经济现象。

平台的核心功能主要是匹配双边或多边市场，然而，正是其特殊的双边/多边市场结构，决定了平台具备市场参与者与组织者的双重身份，扮演了信息壁垒打破者与重构者的双重角色。

特别是那些规模很“大”的超大型平台企业，甚至已经成为具备准公共产品属性的基础设施。

对平台企业多重社会经济角色的重新认识，构成了本报告对平台垄断的规制策平台企业的责任划分、平台经济的治理模式、．

略等诸多争议性问题应当如何选择的基本指导。

本报告主要价值导向是，努力在平台经济创新发展与有效治理之间寻找平衡性的应对策略，以推动平台经济不断向高质量发展迈进。

主要结论如下：

第一，未来对互联网平台的治理仍应坚持包容审慎的理念，并将这一理念贯彻到处理很多争议性治理问题的价值导向中，在坚持底线监管的原则下，为平台经济的成长留足空间。

第二，超大型平台企业崛起已经在推动经济社会的资源重组和权力重构，从治理的角度看，那些对市场“具化”程度越高、占据信息优势越多、公共产品属性越强的平台，应该受到更多的治理关注，并在平台治理中发挥更加重要的作用。

第三，平台企业一系列新的经济社会角色使得平台企业在生态治理中的必要性和重要性大大提升，政府直接治理所有市场主体的传统模式不再适用，构建政府与平台协同的多元治理体系应当是未来平台经济治理模式设计的主要方向。

第四，随着平台企业经济社会角色的转变，平台承担必要的主动审查义务已经成为更现实的选择，但应限定在非全面审查义务范围内，构建以“制度性、机制性”为导向的系统性责任评估机制，设置必要的多方参机制，夯实平台履责的正当性基础。

第五，在垄断规制上，建议我国结合产业发展实际，采取包容审慎的反垄断态度，将促进创新作为反垄断的主要价值导向，

以应对超大型平台企业的崛起。

同时，充分利用其他法律手段，对涉嫌“垄断”的争议行为进行综合约束。

目目录录一、平台经济的全球崛起1

（一）平台企业走到世界经济舞台中央.1

（二）我国超大型平台企业快速涌现.2二、新老问题交织加剧平台治理复杂性6

（一）传统问题治理任重道远.6

（二）新兴治理难题集中出现.10三、平台的经济社会角色12

（一）平台的核心价值在于链接双边或多边市场.12

（二）平台具有市场参与者与组织者的双重身份.14（三）平台具有信息壁垒打破者与重构者的双重角色.16（四）超大型平台成为具有准公共产品属性的新型基础设施.17四、平台治理模式的探索与设计我国超大型平台企业排名3图2中国超大型平台企业数量.4图3超大型平台成长周期演变趋势.5表3网络交易类平台主要问题监测情况.7表4信息内容类平台主要问题监测情况.9表5近三年我国平台治理热点事件10图4互联网平台架构示意图10表6互联网平台经济的四种主要模式14表7平台对市场的“具化”15图5部分平台的准公共产品属性19表8淘宝治理方式分析22表9政府与平台参与治理的比较分析25图6多元协同治理体系26表10主动审查义务两种形式的比较.33表11近年来欧盟及成员国对超大型平台的反垄断审查.37表12美国对超大型平台的反垄断审查.39表13欧盟与美国对超大型平台反垄断的异同分析.42表14中国信息通信研究院互联网平台治理研.45五种市场结构的特点．

究报告（以前，全球市值Top10企业中还仅有微软一家平台企业，而这一数字升至7家，实现对传统企业数量的反超。

其中，苹果于，谷歌于，亚马逊和脸书于，阿里巴巴与腾讯于先后进入全球市值Top10榜单。

统计显示，全球Top10上市企业中平台企业市值比重已由的8.2%上升至77%，规模达到4.08万亿美元，较规模增长了22.5倍，成为全球经济增长的新引擎。

数据来源：

中国信通院监测。

企业市值选取每年12月31日数据。

图1全球市值Top10企业中平台企业的数量与占比从进入榜单的先后顺序看，平台经济崛起的驱动力不断演进和叠加。

第一代是PC端操作系统类平台，如微软的Windows平台和苹果苹果谷歌亚马逊脸谱网阿里巴巴腾讯微软互联网平台治理研究报告（跻身全球市值Top10；而苹果则进一步凭借其IOS和APPstore在移动端的成功，市值在已经约等于两个微软，成为全球市值最高的公司。

第三代是互联网应用类平台，如电子商务平台企业亚马逊和阿里巴巴，网络社交平台企业脸书和腾讯。

这些应用型平台企业的快速崛起，很大程度上也得益于移动互联网的普及，使其具备了服务全球大部分地区和人口的能力。

表1平台企业业务领域演变产品平台操作系统应用商店互联果苹WindowsWindowsPhone软微端动移端PC务服网．

macOSIOSAPPstore谷歌AndroidGooglePlayGoogle搜索、YouTube亚马逊Marketplace脸书脸书阿里巴巴淘宝、天猫、支付宝腾讯QQ、微信

（二）我国超大型平台企业快速涌现

（二）我国超大型平台企业快速涌现根据平台企业的市值或估值规模，本报告将超过1000亿美元、100-1000亿美元、10-100亿美元、10亿美元以下的平台企业分别称为巨型、大型、中型和小型平台企业。

据此标准统计，截至12月，我国共有我国超大型平台企业排名排名排名企业名称企业名称市市/估值估值（亿美元）（亿美元）排名排名企业名称企业名称市市/估值估值（亿美元）（亿美元）1腾讯控股376711拼多多2442阿里巴巴357712腾讯音乐2193蚂蚁金服*150013奇虎36012月31日数据。

与全球平台企业崛起的原因相似，我国超大型平台企业的大范围崛起也搭上了我国移动互联网发展的快车。

其中，阿里巴巴和腾讯借助在移动端的创新，成功甩开XX、网易、京东等企业，跻身全球平台领导者行列。

与此同时，一大批直接基于移动互联网发展起来的超大型平台企业快速崛起，如滴滴出行、美团点评、今日头条、微博、拼多多等都是以后快速兴起的。

尤其是以后，这些新兴超大型平台企业数量的增长明显加快，平均每年新增3家。

日。

31月12互联网平台治理研究报告（

图2中国超大型平台企业数量我国超大型平台企业数量快速增加的一个重要特征是超大型平台的成长周期不断缩短。

据统计，我国早期兴起的互联网平台企业，从起步到市值/估值过100亿美元，网易、携程、京东用了超过10年的时间；XX、阿里巴巴、腾讯（以下简称为BAT）、奇虎360、新浪微博花了7-9年时间；而以后出现的超大型平台的成长周期则普遍在6年以下，甚至仅需2-3年。

从订单量的维度看，淘宝网实现日均1000万单大概花了8年，美团点评、滴滴出行等平台则用了3-4年。

究其原因主要有：

一是新的人口红利，尤其是后发地区人群加速上网；二是线下高频交易领域的交易成本大幅下降，如打车、外卖；三是以BAT为主导的产业资本的快速跟进；四是激烈市场竞争下的强强联合等。

44444469111318BAT就成为我国最早一批超大型平台，并依托企业核心业务优势（搜索、电商、社交）不断向其他领域渗透，形成了无所不包的综合性超大型平台。

然而随着新技术的涌现和“互联网+”不断向传统领域渗透，BAT也受到挑战。

比如，依托新的算法技术，今日头条迅速成长为新的超大型平台，并对腾讯构成了挑战；再比如，依托移动社交优势，拼多多也迅速成长为新的超大型平台，并对淘宝构成了挑战。

据统计，我国以互联网平台为依托销售实物或提供线下相关

服务的垂直型独角兽企业就达到了48家，比如物流领域的运满满、在线短租领域的小猪短租、共享办公领域的优客工场、在线医疗领域的春雨医生等等。

可以预见，未来线上线下融合的垂直业务领域，我国仍将涌现更多的超大型平台企业。

1616109878886352319977-9年1-6年互联网平台治理研究报告（来，政府与平台企业已不断加强对这些问题的治理，但许多问题依然存在。

1.网络交易类平台的治理态势目前，侵权假冒、虚假宣传、虚假促销、售后服务差等一系列传统线下交易市场存在的问题，在网络交易类平台中更为凸显。

，全国网络交易违法案件持续增长，案件总数达2.2万件，同比增长106.8%；全国网络购物类投诉总量达68.57万件，同比增长184.4%。

投诉量的增长主要受三方面因素影响，一是投诉渠道更加便捷，二是用户投诉意识逐渐增强，三是各种问题依然大量存在。

在治理方面，早在初，原国家工商总局为进一步规范网络商品交易及有关服务，保护消费者和经营者的合法权益，就已颁布实施《网络交易管理办法》。

近年来，更是通过设立电子商务12315投诉维权中心和网络商品质量监测中心等机构，不断加强对网络交易中国信息通信研我国网络购物假货投诉量与（来，究院互联网平台治理研究报告

电子商务产品不合格检出率等数据未出现明显改善，而国家知识产权局数据显示，我国电子商务领域专利执法案件却呈显著上升趋势，较上涨51%，可见侵权假冒仍是困扰我国电商平台发展的顽疾。

从虚假宣传问题来看，中国消费者协会数据显示，我国网络购物虚假宣传投诉量较上涨60%，在总投诉中的占比也逐年上升。

与此同时，各项监测数据显示，我国“双11”期间虚假促销、价格明升暗降等问题得到明显改善，这得益于我国各部门对电商平台特殊节点重点关注，加强专项检查等治理措施。

整体上，我国网络交易类平台中侵权假冒、虚假宣传等问题依旧较为明显，其治理依然任重道远。

表3网络交易类平台主要问题监测情况问题归类问题归类数据指标数据指标数据来源数据来源年年年总体情况总体情况网络交易违法案件查处数（件）国家市场监督管理总局--106382年年年投诉比例“双11”期间使用广告禁用语内容的商品比例信用中国--42.19&.02%↓虚假促销虚假促销“双11”虚假促销商品比例中国消费者协会--16.70%6.10%↓“双11”价格“明降暗升”商品比例信用中国53.57%--29.43%↓2.信息内容类平台的治理态势信息内容类平台的主要问题包括违法信息、虚假广告、版权侵权、低俗内容等，其治理形势相比传统线下媒体渠道也更加严峻。

《互国家互联网信息办公室先后发布了自以来，在治理方面，

联网新闻信息服务管理规定》《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》《互联网信息搜索服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》《微博客信息服务管理规定》等一系列规章或规范性文件，并采取了多种监管措施，以促进信息内容类平台健康发展。

然而，从违法信息问题来看，中国互联网违法和不良信息举报中心数据显示，，全国网络举报部门受理网络违法和不良信息有效举报5263.9万件，同比增长74.1%。

从虚假广告问题来看，国家市场监督管理总局数据显示，，虚假违法互联网广告查处量达14904件，同比增长168%。

从版权侵权问题来看，国家版权局数据显示，至，网络侵权盗版行政案件量与被关闭的侵权盗版网站量均呈现逐年上升趋势。

从内容低俗问题来看，全国“扫黄打非”工作小组办公室数据显示，，“净网”行动中处置的中国信息通信研究院互联网平台治理研究报告（相比虽有显著降低，但上半年这一数据又激增为2年年年年上半年上半年违法违法信息信息违法和不良信息有效举报受理量（件）中国互联网违法和不良信息举报中心1383.4万3022.7万↑5263.9万↑3902.8万虚假虚假广告广告虚假违法互联网广告查处量（件）国家市场监督管理总局23025561↑14904↑8104版权版权侵权侵权“剑网”专项行动查处网”剑网“--383514↑543↑络侵权盗版行政案件量（件）国家版权局．

专项行动关闭侵权盗版网站量（个）国家版权局113290↑2554↑--内容内容低俗低俗“净网”行动处置淫秽色情等有害信息量（件）全国“扫黄打非”工作小组办公室100万+327万↑455万↑175万“净网”行动关停网站、公众号等违法违规主体（个）全国“扫黄打非”工作小组办公室来，随着我国众多新型平台企业的大量涌现，特别是一批新兴超大型平台企业的快速崛起，许多新情况和新的治理难题集中出现。

综合近三年来，在我国引发社会各界广泛关注的热点平台事件看，平台治理引发许多讨论。

表5近三年我国平台治理热点事件年年年XX血友吧事件顺丰与菜鸟数据大战美团与滴滴价格战XX魏则西事件华为与腾讯微信数据争夺战“内涵段子”被永久关停滴滴与Uber中国合并大众点评诉XX抓取用户点评信息案郑州空姐顺风车遇害案脉脉非法抓取、使用新浪微博用户信息案嘀嗒指责滴滴“二选一”头腾大战新浪与今日头条有关微博内容爬取争议拼多多假货风波网友曝光携程等平台利用“大数据”杀熟自如房被爆甲醛超标乐清顺风车案马蜂窝涉嫌抄袭竞品网站的用户点评信息1.平台间数据争议问题近年来，数据逐渐演变为平台竞争的核心要素。

不仅有新浪微博起诉脉脉非法使用微博用户信息、大众点评诉XX非法抓取用户点评信息等直接诉诸法律以争夺数据所有权的案件，还有华为与腾讯微信数据争夺战、顺丰与菜鸟数据大马蜂窝涉嫌抄袭竞新浪与今日头条有关微博内容爬取争议、战、．

品网站的用户点评信息等一系列关于数据的纠纷事件。

这些争议不仅直接关系到部分平台核心商业模式的合法性与合理性，更是反映出平台模式下数据流动与数据保护的矛盾与冲突，成为平台治理亟待解决的重要议题。

2.平台企业责任问题中国信息通信研究院互联网平台治理研究报告（来，接连发生的一系列平台事件，比如XX“血友吧事件”与“魏则西事件”、滴滴顺风车司机杀人事件等，进一步引发了社会公众对平台社会责任的关注。

自媒体时代，社会个体案件很容易引发共鸣，上升为社会公共事件。

在此背景下，平台企业如何权衡商业利益与公共利益的冲突成为必须面对的问题。

尤其是那些影响广泛的超大型平台企业，在追求商业利益之外，如何承担更多的社会责任日益迫切。

3.平台垄断规制问题平台经济运行过程中很容易出现“赢家通吃”、“一家独大”现象。

有些观点认为，平台变大变强是各类问题集中爆发的“元凶”，关于平台垄断规制的呼声也越来越高。

在电商平台“二选一”、携程大数据“杀熟”等问题发生后，相关平台均遭到垄断质疑。

然而，目前想要对互联网平台进行垄断规制却面临诸多现实挑战。

．

例如，8月，滴滴出行与Uber中国业务宣布合并。

9月，商务部表示对滴滴优步中国的合并案依法进行调查。

但至今，这一调查并无相关进展或结论公布。

“一家独大”的现象如何认识以及如何规制已成为平台治理不可回避的问题。

4.平台算法价值观问题算法在深刻影响信息生产及传播方式的同时，也带来了内容低俗化、信息茧房等问题。

4月10日，国家广电总局责令“今日互联网平台治理研究报告（前就存在，如古代集市、媒人中介等。

但是，直到信息技术与平台模式的结合，才使平台的价值得到最大发挥，平台模式在更大的地理空间和人口规模中得到广泛应用。

今天平台经济的全面崛起，主要得益于以互联网为核心的信息技术带来交易成本的极大降低，使得平台模式所内含的网络效应、特别是跨边网络效应被发挥到了极致。

网络效应是指一个网络产品或服务对用户的价值取决于网络中其他用户的数量。

比如，邮箱、微信就是典型代表。

而平台经济进一步拓展，出现了跨边网络效应，即一个平台产品或服务对用户的价值取决于平台另一边用户的规模。

比如，网约车平台上司机越多，平台互联网平台治理研究报对乘客的价值就越大。

14告（）中国信息通信研究院．

再比如，微信用户越多，微信公众号或朋友圈广告对商家的吸引力就越大。

这种跨边网络效应是平台模式较之传统非平台商业模式的核心优势。

为了充分激发这种效应，平台企业往往采取补贴一边用户进而吸引另一边用户的非对称策略。

随着技术的演进，互联网平台模式也在不断创新，先后出现了门户模式、搜索模式、社交模式和算法模式等四种模式，如表6所示。

但无论哪种模式，如何更加有效地促进双边或多边市场的交互与匹配都始终是其不变的根本与核心。

表6互联网平台经济的四种主要模式模式模式门户模式门户模式搜索模式搜索模式社交模式社交模式算法模式算法模式主要主要驱动力驱动力网站编辑搜索算法社交关系网数据+算法典型典型代表代表信息内信息内容类容类新浪、网易XX微博、微信今日头条、抖音网络交网络交易类易类58同城、淘宝、京东微商、拼多多滴滴信息匹配方式信息匹配方式编辑分类投放，消费者分类查找平台提供搜索框，用户通过关键词检索信息人人都可成为内容生产者，平台提供公众号、微社群等方式促进匹配人人都可成为内容生产者，平台借助算法，向用户做个性化信息匹配核心价值核心价值更有效地促进双边或多边市场之间的交互

（二）平台具有市场参与者与组织者平台具有市场与匹配

（二）．

参与者与组织者的的双重身份双重身份平台作为市场的参与者，与其他市场主体一样，首先是一家企业。

根据经济学的定义，企业就是以盈利为目的，运用各种生产要素，向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的法人。

但是，与其他市场主体不同，平台企业向市场所提供的商品或服务就是组织市场本身，即组织双边或多边群体进行交互与匹配，因此平台中国信息通信研究院互联网平台治理研究报告（）15又扮演了市场组织者的角色。

正是平台具有了市场参与者与组织者的双重身份，使得很多经济学家认为，这对科斯的经典企业理论提出了挑战，企业与市场作为配置资源的两种方式的边界变得模糊，平台既是企业又是市场。

因此，也有经济学家甚至直接将平台称为“市场的具化”。

在经济学中，作为资源配置方式的市场概念，可以简单的概括为若干资源配置的机制，比如价格机制、交易机制和竞争机制等等。

所谓平台成为“市场的具化”，也可以从这些机制的角度进行剖析和理解。

表7对各种类型的平台在几种主要市场机制中的作用进行了梳理。

可以看出，几乎所有的平台都在两个或以上的机制中扮演了

重要角色，对资源配置产生着重要影响。

比如，淘宝平台扮演了交易机制的设定、竞争秩序的维持、信用体系的构建等角色，滴滴平台则参与价格、交易、竞争、信用四个机制的构建。

表7平台对市场的“具化”市场机制市场机制价格机制价格机制交易机制交易机制竞争机制竞争机制信用机制信用机制淘宝——平台提供分类目录和检索框等匹配机制平台制定规则，并参与维护市场竞争秩序，打击侵权、盗版、刷单、违法信息等行为平台建立信用评价体系京东——拼多多——平台提供分类目录、检索框、社交拼单等匹配机制——滴滴平台参与定价平台提供抢单、派单等匹配机制平台建立信用评价体系美团——平台提供分类目录、检索框等匹配机制微信——公众号、朋友圈、微信圈——今日头条——算法、头条号——各平台在市场机制中扮演的角色或参与的程度不同，也反映了平互联网平台治理研究报告（）中国信息通信研究院16台对市场“具化”程度的不同，因而平台对市场资源配置的影响力就不同。

平台作为一个企业主体，对市场资源配置的影响力，正是我们讨论和认识平台治理问题的根本起源。

市场这只“无形的手”，在平台经济条件下，变成了自身有盈利性诉求的“有形之手”。

当然，这种转变，即平台经济兴起，在总体上确实带来了经但市场参与者与组织者双重角色之间的内在济效率的极大增进，

矛盾决定了其也必然会带来局部的效率损失。

平台治理的基本内涵就是要应对平台这种商业模式可能带来的局部效率损失及可能由此引发的公平等问题。

由此可以得出第一个推论：

那些对市场“具化”程度越高的平台，应该受到更多的治理关注。

。

（三）（三）平台具有信息平台具有信息壁垒壁垒打破者与重构者打破者与重构者的的双重角色双重角色平台信息壁垒打破者的角色至少体现在两个方面：

一是打破供需打破供需之间的信息之间的信息壁垒壁垒。

比如，电子商务平台解决了跨地域的供需信息匹配，使得远距离陌生人之间的交易成为可能；再比如，今日头条基于个性化的算法推荐，解决了哪些资讯更适合被推荐给哪些人看的问题，极大提高了信息匹配效率。

二是打破传统中心化的信息壁垒打破传统中心化的信息壁垒。

比如，微博、微信等网络社交平台的崛起，使得传统的中心化的信息来源模式（传统媒体）被打破，变为“人人都有麦克风”，每个人都有可能成为信息的发布者或者信息传播路径上的关键一环。

再比如，共享出行平台打破了必须由出租车提供出行服务的。

”人人都可成为出行服务提供商“中心化供给模式，使得．

然而，平台在打破既有信息壁垒的同时，也塑造着新的信息壁垒，中国信息通信研究院互联网平台治理研究报告（）17突出表现在平台天然成为了新的信息枢纽，出现信息在政府、平台、双边用户之间的不均衡分布。

信息就意味着权力，这种信息分布结构的变化，也就必然意味着各方主体经济社会影响力的此消彼长。

相比其他主体而言，平台依托位置、技术、计算、数据等优势，进而在市场中获得更大话语权。

比如，平台在市场规则的制定、市场秩序的维持方面表现出更强的影响力。

这种信息失衡，就对政府治理能力和社会治理能力提出了新的挑战。

进一步看，不同平台模式下，平台在信息分布结构中的地位会有所差异，而这种差异某种程度上体现了平台话语权或影响力程度。

以淘宝平台为例，其模式是卖家将所有的商品信息放到平台上展示，理论上只要买家愿意，他可以浏览到所有的商品信息。

因此，卖家、平台和买家“可以”看到的信息是一样的；当然，正如前文所述的平台的系列优势，使得平台在事实上实现了更充分的信息占有。

再以滴滴平台为例，其模式是所有的供给信息和需求信息共司机或乘客都不直接知道市场信同汇聚到平台上进行算法匹配，

息（当然这更有利于提升匹配效率）。

相比淘宝模式，滴滴模式使得平台占据了更多的信息优势。

由此可以得出第二个推论：

那些占据更多信息优势的平台，应该受到更多的治理关注。

。

（四）（四）超大型平台超大型平台成为成为具有准公共产品属性具有准公共产品属性的新型的新型基础基础设施设施超大型平台的崛起是平台经济发展的重要现象与必然规律。

平台在启动市场之后，用户不断积累，当用户达到一定的临界值时，网络互联网平台治理研究报告（）中国信息通信研究院18效应开始发挥重要作用，平台的双边市场相互增强，进而在某一垂直领域形成“一家独大”的优势。

当平台在细分领域占据稳定地位之后，往往会依托其在垂直领域形成的规模优势，进行横向扩张，比如通过自己开发、投资并购等方式，开展跨界竞争与生态布局，超大型平台崛起。

超大型平台的“大”是理解其经济社会影响力的另一个重要维度。

正是这种“大”将平台所具有市场组织者和信息壁垒重构者的身份引向新的质变——超大型平台在一定程度上成为具有准公共产品属性的新型经济社会基础设施。

非竞争性和非排他性是衡量一个产品或服务是否具有公共品属性的两个重要特征。

．

从竞争性来看，对于平台服务，一个用户的注册使用，