国家新型城镇化发展规划解读.docx

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国家新型城镇化发展规划解读

《国家新型城镇化发展规划（2014-2020年）》解读

发布日期：

2014-04-02

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信息来源：

市政府研究室

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　　【编者按】中共中央、国务院近日印发《国家新型城镇化规划2014-2020年》。

历时三年多出台的《规划》总共8篇31章，3万多字，明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

制定实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

本期就《规划》有关内容予以解读，供参阅。

　　◎《规划》五大发展目标及四大战略任务

　　五大发展目标：

　　一是城镇化水平和质量稳步提升。

城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍

人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

　　二是城镇化格局更加优化。

“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。

城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

　　三是城市发展模式科学合理。

密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。

绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高。

城市地下管网覆盖率明显提高。

　　四是城市生活和谐宜人。

稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人

口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。

自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

　　五是城镇化体制机制不断完善。

户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。

　　四大战略任务：

　　一是有序推进农业转移人口市民化，逐步解决长期进城的农民落户问题。

《规划》阐明推进农业转移人口市民化，要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

《规划》提出，到2020年要让1亿左右有能力、有意愿的农民工及其家属在城镇落户。

解决1亿人落户，只占届时农民工总量的1/3左右，主要是已经在城镇长期务工经商和举家迁徙人员；落户的重点主要在县城、地级市和部分省会城市；特大城市的人口还要严格控制。

第二个战略任务，优化城镇化布局和形态，以城市群为主体形态，促进大中小城市协调发展。

《规划》阐明，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，构建“两横三纵”城镇化发展战略格局。

在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

《规划》对中西部地区的新型城镇化有重点要求，总的方向是通过大中小城市和小城镇协调发展，努力再接纳1亿左右的人口。

国家已确定在中西部地区建设一批重点开发区，要有序推进这些区域的城镇化建设，注重在民族地区、沿边地区培育一些区域性中心城市。

第三个战略任务，提高城市可持续发展能力，增强公共服务和资源环境对人口的承载能力。

《规划》阐明，加快转变城市发展方式，有效预防和治理“城市病”。

加快产业转型升级，强化城市产业支撑，营造良好创业环境，增强城市经济活力和竞争力。

优化城市空间结构和管理格局，完善基础设施和公共服务设施，增强对人口集聚和服务的支持能力。

提高城市规划科学性，健全规划管理体制机制，提高城市规划管理水平和建筑质量。

推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设，全面提升城市内在品质。

完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会治理水平。

第四个战略任务，推动城乡发展一体化，让广大农民平等分享现代化成果。

《规划》阐明，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。

完善城乡发展一体化体制机制，加快消除城乡二元结构的体制机制障碍。

《规划》对牢牢守住18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全作出安排。

《规划》要求，要改变土地城镇化快于人口城镇化，耕地占补平衡存在的问题，这样设计有利确保国家粮食安全。

　　◎新型城镇化的新思路新主线新举措

　　新思路  新型城镇化规划更加明确了城镇化建设的主体思路是“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”。

　　新主线  新型城镇化的主线是农民市民化。

新型城镇化首先考虑的是“化人”，而不是“造城”。

“化人”就是农民市民化和公共服务均等化。

虽然在“化人”过程中也需要“造城”，但相关规模是由“人的城镇化”的需要决定的。

　　新举措  

（一）人往哪里去：

城市群为主体形态、协调发展的空间布局。

新型城镇化明确以“两横三纵”的城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展，以此构建吸纳农业转移人口的空间布局。

（二）钱从哪里来：

发债+PPP模式。

新型城镇化规划提出，加快财税体制和投融资机制改革，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

一是政府融资将由贷款为主转向发债为主；二是培育地方主体税种，未来房产税、资源税与环境保护税将成为地方主体税种；三是放宽准入，引入社会资本参与城镇化建设，为了破解地方融资困境，财政部将力推PPP（公私合伙制）模式。

PPP模式或将成为私人资本参与城镇化建设的主要方式。

（三）城市怎么建：

提高人口密度。

《规划》将通过以下几个措施来提高城市综合承载能力。

一是强化城市就业产业支撑；二是优化城市空间结构；三是提升城市公共服务水平。

（四）土地怎么用：

“三个一块”。

土地制度改革的主要方向是：

一是通过结构调控机制“调整一块”城市建设用地；二是通过推动农村集体建设用地直接入市“增加一块”城市建设用地；三是通过提高土地使用效率“节约一块”城市建设用地。

（五）新农村怎么建：

统筹城乡发展。

一是完善城乡发展一体化体制机制；二是提高农业现代化水平；三是加强新农村基础设施建设。

　　◎《规划》四大看点和十大

　　关键词

　　看点一：

智慧型大城市

　　规划提出了以“两横三纵”为主体的城市群建设，以城镇化水平相对较低的中西部地区为主的城镇化建设，以城市轨道、管网设施为主的市政基础设施建设，以城镇棚户区和城中村改造为主要内容的住房建设等。

　　看点二：

绿色建筑比例大幅提升

　　规划文件指出，确保城市发展模式科学合理，规划突出城镇化要体现生态文明、绿色、低碳、节约集约等要求。

文件同时明确提出将“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导”；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。

　　看点三：

提升土地空间利用效率

　　规划文件对优化布局提出了具体阐述。

根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

　　看点四：

有文化特色的美丽城镇

文件提出，文化传承，彰显特色。

根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

　　关键词一：

以人为核心

　　《规划》指出，以人为本，公平共享。

以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

　　关键词二：

1亿人进城

　　《规划》指出，城镇化水平和质量稳步提升。

城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

　　关键词三：

积分落户

　　《规划》提出，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。

以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

　　关键词四：

农民工参政

　　《规划》提出，完善农业转移人口社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。

提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。

　　关键词五：

主攻中小城市

　　《规划》提出，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。

鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业。

加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

　　关键词六：

住房信息联网

　　《规划》还提出健全房地产市场调控长效机制。

调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。

　　关键词七：

扩大社保覆盖面

　　《规划》强调，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。

完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。

依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。

　　关键词八：

培育中西部城市群

　　《规划》强调，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。

　　关键词九：

完善交通

　　《规划》提出，完善综合运输通道和区际交通骨干网络。

到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。

　　关键词十：

生态文明

　　《规划》指出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。

　　◎规划实施过程中需要把握的要点

　　国家的规划是宏观的、战略的，实施过程中将会遇到大量的新情况、新问题，必须坚持从实际出发，按规律办事，并用实践检验。

经验教训告诉我们，至少要注意十四个问题：

　　一，新型城镇化以人为核心,不能以圈地为目的。

　　二，新型城镇化靠产业支撑，不能搞成空心化。

　　三，新型城镇化靠规划引领，不能随意拍脑袋。

　　四，新型城镇化靠生态守护，不能破坏自然环境。

　　五，新型城镇化靠文化底蕴，不能毁灭历史文物。

　　六，新型城镇化是长期战略任务，是持久战，不能急功近利，打速决战。

　　七，新型城镇化是人民主体、政府主导的城镇化，不能变成市长的城镇化，忽视市场的城镇化。

　　八，新型城镇化重基本公共服务均等化，不能忽视个性服务市场化。

　　九，新型城镇化重城乡基础设施一体化，不能只建新老城区，忽视农村社区。

　　十，新型城镇化要尊重规律，把质量放在首位，不能只要速度，单纯追求城市化率。

　　十一，新型城镇化要资金，要用好的市场机制吸引投资，不能光打农民的主意，靠土地财政搞城市建设。

　　十二，新型城镇化要资源，要挖掘资源，保护资源，最重要的是节约集约利用资源。

　　十三，新型城镇化要人才，要引进人才，培养人才，最重要的是重用人才。

　　十四，新型城镇化重全面协调可持续发展，还要重有序发展、安全发展。

发展要有顺序、有秩序，规划要有刚性，有弹性。

发展要有安全意识、安全保障，要设置底线、黄线、红线和高压线。