浅谈行政问责制.docx
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浅谈行政问责制
毕业设计（论文）任务书
题目：
浅谈行政问责制
一、原始依据（资料）
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二、设计内容和要求：
（说明书、专题、绘图、试验结果等）
论文主要设计内容：
本文主要论述了政府问责的涵义、作用，政府问责制在我国发展的轨迹及取得的成绩，进而分析了政府问责制存在的问题，提出可行性的对策。
西方的政府问责制有比较完善的发展，但是我国的政府问责制起步较晚，建国以来虽有了一定的发展，基础仍比较薄弱。
2003年非典期间多名失职渎职官员被问责免职后，行政问责这一概念才逐渐被人们所熟知。
文章从行政问责的涵义、作用出发，分析我国行政问责的发展轨迹和取得的成绩，同时看到了我国行政问责制仍存在许多亟待解决的问题，进而提出解决问题的对策，具有一定的现实意义。
论文建立在自己多年工作经验的基础上，结合自己的工作实际和理论研究，试图对通过对政府问责现存问题的分析，进而提出有建设性意义的建议和对策。
设计（论文）进度计划表
序号
起止日期
计划完成内容
实际完成内容
检查日期
检查人签名
1
2010-4-4至2010-4-24
论文选题
完成
2
2010-4-24至2010-5-15
完成初稿
完成
3
2010-5-15至2010-5-28
完成正文
完成
4
2010-5-28至2010-8-30
修改论文
完成
5
2010-8-30至2010-10-15
完成论文
完成
6
指导教师批准日期年月日签名
注：
1.本任务书一式两份，一份院或系留存，一份发给学生，任务完成后附在说明书内。
2.“检查人签名”一栏和“指导教师批准日期”由教师用笔填写，其余各项均要求打印，打印字体和字号按照《天津大学关于专科生毕业设计（论文）统一格式的规定》执行。
摘要
行政官员的“问责”始于2003年“非典”事件之后，现已越来越广泛地应用于我国公共行政领域，也逐渐为大众所了解。
西方的政府问责制有比较完善的发展，但是我国的行政问责制发展比较晚，基础仍比较薄弱。
本文主要论述了政府问责的涵义、作用，政府问责制在我国发展的轨迹及取得的成绩，进而分析了政府问责制存在的问题，提出可行性的对策。
同时，从行政问责的涵义、作用出发，分析我国行政问责的发展轨迹和取得的成绩，分析了我国行政问责制仍存在许多亟待解决的问题，进而提出解决问题的对策，具有一定的现实意义。
关键词：
行政问责；行政问责主体；行政问责客体
目录
第一章行政问责制概述1
1.1行政问责制的内涵1
1.2行政问责的作用2
1.3中国行政问责制度实施历程3
1.3.1中央关于行政问责制度的实践探索3
1.3.2地方关于行政问责制度的实践探索4
第二章中国行政问责制度发展轨迹分析4
2.1从同体问责为主向异体问责为主发展4
2.1.1由应急型问责机制向长效型问责制度转变4
2.1.2从以行政责任、法律责任为主转向注重政治责任和道德责任5
2.1.3从权力问责逐步转向制度问责5
2.2.中国行政问责制度取得的进展5
2.2.1有权必有责的观念深入人心5
2.2.2问责的法律化制度化水平获得很大提升6
2.2.3通过行政问责制，追究了不少违法违纪或庸劣官员的责任6
第三章中国行政问责制存在的问题及改进的措施6
3.1中国行政问责制存在的问题6
3.1.1目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法6
3.1.2问责客体承担的责任模糊不清7
3.1.3问责程序不健全7
3.1.4目前的问责主体和问责范围过于狭窄7
3.2完善行政问责制的对策7
3.2.1行政问责由“同体问责”向“异体问责”转变7
3.2.2明确行政问责客体8
3.2.3规范行政问责方式8
3.2.4科学设计行政问责程序8
3.2.5分清部门职责明晰责任归属9
3.2.6构建制度化的网络问责回应体系9
参考文献11
致谢12
第一章行政问责制概述
1.1行政问责制的内涵
行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。
作为民主制度的组成部分，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。
1.行政问责的主体
行政问责的主体即由谁来问责的问题。
按主体的内涵划分，行政问责一般包括同体问责主体和异体问责主体。
同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构，包括执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责；异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。
在我国，异体问责主要是五大涉宪主体相互问责,其中包括：
人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、人民法院对执政党组织和政府的问责。
2.行政问责的客体
行政问责的客体即行政问责的对象、承担行政责任的主体。
从理论上说,行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任,而且手里的权力越大,身上的责任也就越重。
因此，目前我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。
3.行政问责的范围
行政问责的责任范围是政府行政过程中必须承担的全部责任，大体由政治责任、道德责任、法律责任四个方面组成。
在责任追究过程中，要避免以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任。
做进一步划分，可分为五类：
一是决策失误类，主要追究行政违法决策和严重不当决策行为的责任；二是违法行政类，主要追究行政有法不依、执法不严、违法不究的责任;三是执行不力和效能低下类，主要追究行政推诿拖拉、敷衍塞责等行为;四是疏于管理和处置不当类，主要追究在社会管理特别是处置突发公共事件方面失职渎职的责任;五是治政不严、言行失检类，主要追究行政不作为及个人言行严重损害政府形象等行为。
4.行政问责的程序
问责的程序，是指“如何问责”，严谨、合法的程序是公共行政问责制顺利进行的前提和保障。
行政问责的程序包括两方面：
一是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的问题做出及时和令人满意的回答。
这种形式重在经常性，事前性。
二是出现重大行政事故时的责任追究式的问责，包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、问责后的救济等程序制度。
5.行政问责的结果
就是承担责任的种类与形式。
根据《中华人民共和国公务员法》及相关的法律规定，主要有行政处分，如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种；进行损害赔偿，行政人员违法造成的损害要承担部分或全部赔偿费用。
1.2行政问责的作用
1.行政问责制有利于推动政治文明进程。
要想推进政治体制改革，提升政治文明,发展政治民主，建设法治社会，掌握国家权力的党政官员必须是可问责的。
人民群众行使对公务人员的监督权和罢免权，要通过具有可操作性的法定程序来保证。
“行政问责”正成为中国新一轮政治体制改革的一大亮点。
虽然中国还处在探索追求官员责任的轨道上，但“可问责政府”的理念终究将会在中国的行政改革中得到全面推行。
2.行政问责制有利于促进市场经济的发展。
党的十七大提出了完善社会主义市场经济、全面建设小康社会的要求。
保证市场经济的正常运行,是法治的主要任务之一。
实施权力控制和对权利行为进行校正是法治对市场经济的重要功能，政府对市场的宏观调控主要是通过行政官员的决策和执行行为来进行的,因而规范的行政行为对市场经济的调控具有决定性意义。
科学合理的行政决策、严格公正的行政执行,对于保障市场操作规范、维护市场秩序和促进市场经济稳定健康发展,具有不可低估的重要作用。
但是,垄断、混乱、不公、被动等仍然充斥在政府行为中,这不利于市场经济的发展和完善,改善行政行为以推动市场经济的发展无疑是中国实施管理制度改革和创新的重要方向,而行政问责制的实施正好是这一理念的最好体现。
3.行政问责制有利于建立责任型政府。
“责任型政府”是民主政治的基本价值理念,依据民主政治发展的要求，一个负责任的政府必须做到:
在行使职责过程中,要对自己的所有行为都有一定的交代,要及时向公众解释清楚自己为什么要这么做；在完成职责后,如果出现问题，必须自觉承担政治上、行政上和法律上的责任；然后还要在应负的各种责任中选择正确的责任承担形式,做到罚当其责。
据此，通过构建合理的行政问责制，及时追究政府官员应当承担的责任，能促使政府官员合法、正当地行使手中的权力，不断提高管理水平。
4.行政问责制的实行有利于加强勤政廉政建设。
实行行政问责制，对不能适应工作岗位、素质较差和能力低下的领导干部进行问责，不仅可以使有责干部正确地认识自己，而且对其他的干部也是一种警醒和促进，这样领导干部才能更好的利用手中的权力为人民办好事、办实事。
行政问责制的实行，有利于高效廉洁的领导干部队伍的建设,有利于党的执政能力和执政水平的提高。
1.3中国行政问责制度实施历程
1985年，美国学者Jay.M.Shafritz.《在公共行政实用辞典》一书中，明确规范了行政问责的概念，并将问责的范围界定为由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问，承担责任。
我国在行政问责制的建设方面比较薄弱，行政问责制尚未形成制度化的法规，只是散见于一些规定和条例中。
改革开放后，为了使问责制真正做到制度化，在各地探索新途径的同时，中央也在积极加快推进问责制度化的步伐。
尤其是2003年非典期间多名失职渎职官员被问责免职，从此以后行政问责制到今天已经广为人知。
1.3.1中央关于行政问责制度的实践探索
2003年5月12日，《公共卫生突发条例》明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循的原则和各项制度和措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务及违法行为的法律责任。
2003年8月27日通过的《行政许可法》，规定了政府的行政许可行为，也明确规定了违反本法应承担的法律责任。
2004年2月18日，《党内监督条例（试行）》中有了关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定；《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。
2004年4月，《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。
2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》对公务员向上级承担责任的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，并进一步将行政问责法制化和规范化。
1.3.2地方关于行政问责制度的实践探索
2003年下半年，我国天津、重庆、海南、长沙、大连、湘潭、广州等地方政府也相继出台了针对不同的问责对象的行政问责规章制度。
这些规章既对部门行政首长进行问责，也对行政机关及其工作人员，法律、法规授权行使行政权力和受行政机关依法委托履行行政管理职能的组织及其工作人员的行政过错进行责任追究。
第二章中国行政问责制度发展轨迹分析
2.1从同体问责为主向异体问责为主发展
2.1.1由应急型问责机制向长效型问责制度转变
从我国行政问责发展历程来看，我国“非典”事件以前主要实行的是同体问责，是执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。
这种同体问责有利于发挥对失职、失责行为经常性的监督和问责。
但从现代行政问责的一般原理和我国以往公共行政实践结果等方面显示，单一的问责主体和启动机制无法实现多类问责内容的问责效果。
“非典”事件触发了异体问责在行政问责制中的作用，我国行政问责制度逐步开始转向异体问责。
1.人大是最主要的异体问责主体。
我国《宪法》第3条、第128条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。
当然，各级人大仍然要进一步通过立法落实宪法和法律赋予其的多项刚性监督问责手段的运用，如特定问题调查、质询、罢免、投不信任票等。
2.媒体是最有效的异体问责主体。
媒体能及时揭露各种腐败现象，产生巨大的社会效应，形成强大的舆论压力。
改革开放以来，我国媒体独立性与中立性逐渐增强，也越来越广泛地参与到行政问责过程中来。
3.公民是最本源的异体问责主体。
1982年五届人大五次会议通过的《宪法》第41条规定：
“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。
”
以前往往是发生了重大安全事故才会对相关领导人进行问责，现在则是对行政决策进行制度性定期审查，行政问责终于成为一项“制度”而存在。
目前，我国各级行政机构开始施行问责督查制度，对工作进度和问责情况进行跟踪督查，并将问责结果存入本人档案，作为本级组织人事部门一年之内考核、任用干部的重要依据，改变了过去对问责事件缺乏连续管理的片面做法。
2.1.2从以行政责任、法律责任为主转向注重政治责任和道德责任
以前往往只对滥用职权、越权行为问责，而行政不作为因易被忽视而乏人问责，导致一些官员为避免“做多错多”而犯下“行政责任”、“法律责任”，而对“政治责任”、“道德责任”视而不见。
目前，问责范围从追究“有错”官员向“不作为”官员深化，在细化有错责任行为的基础上，进一步挖掘无为问责的深度，制定承担行政不作为责任的标准，对各种无为行为进行了科学有效的界定，对行政不作为严加打击，纳入问责体系。
以往仅仅对行政官员的违法犯罪行为进行问责，对官员的道德问题往往以违反党规党纪的形式进行党内处分，现在则将官员违反道德规范的行为也纳入到了行政问责范畴。
2.1.3从权力问责逐步转向制度问责
“非典”事件以前，我国权力问责的案例并不少见。
当时主要是针对各种安全事故进行问责，“头痛医头，脚痛医脚”，作用不大，“疗效”不显。
“非典”事件以后，两名正省部级主要领导辞职，《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》的出台，标志着制度问责的开始。
中国干部人事制度的整体改革，也出现了制度化信号。
实施制度问责，是从政治责任、领导责任、管理责任、直接责任、间接责任等，一层层问下去。
制度问责提高了行政官员的政治责任心；澄清了吏治，做到了制度反腐；化解了干部队伍的能上不能下问题。
2.2.中国行政问责制度取得的进展
2.2.1有权必有责的观念深入人心
通过实施行政问责制度，各级官员深刻认识到了手中的权力来自于人民，要受到党纪国法的监督；广大社会公众及公众团体新闻媒介等深刻认识到了政府的权力不是超越公众的官员的责任不是碰不得的。
只有公共管理的各相关方，尤其是社会力量积极监督政府和官员，才能够实现公共事务的更好的治理；本质上各级官员和公众对政府权力的观念的更新，是“官本位”思想的一次大的改变，这是一种意识形态的改变。
2.2.2问责的法律化制度化水平获得很大提升
问责法制化取得进展，还需推进法治化，2002年中央颁布的《干部选拔任用条例》就涉及到了领导干部引咎辞职的内容。
2006年1月1日生效的《公务员法》第十三章则详细规定了问责过程中的官员辞职辞退问题。
在地方，2003年8月国内首个专门的行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责追究暂行办法》出台。
紧接着，2004年天津市颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，重庆市则出台了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等，可以说，我国行政问责制的法制化工作稳步推进，取得了很大成绩。
2.2.3通过行政问责制，追究了不少违法违纪或庸劣官员的责任
行政问责制不仅在人们的观念上，在法规制度建设上，取得了成绩。
在实践中，的确成为促进积极行政，震慑不法滥权行为的有力工具。
我们相信，随着依法治国的推进和行政问责制度的进一步完善，行政权力的运行必将得到更好的规范。
第三章中国行政问责制存在的问题及改进的措施
3.1中国行政问责制存在的问题
3.1.1目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法
问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例（试行）》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。
这三种规范性文件中只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其它两种规范文件虽有一定的约束力，但只能算是执政党的内部纪律规范。
3.1.2问责客体承担的责任模糊不清
我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。
3.1.3问责程序不健全
目前我国没有明确的问责启动程序，问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守。
目前问责的处理程序也不健全。
比如当前我国人大的问责职能虽有法律规定，但是如何在问责程序启动之后，执行听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节，在法律上仍然缺乏可操作的程序。
3.1.4目前的问责主体和问责范围过于狭窄
现有的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。
仅仅是同体，仅仅是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的。
在问责的范围上，行政问责一般仅停留在人命关天的大事上，且一般仅限于安全事故领域。
行政问责事由只是针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。
问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责，问责的环节也多局限于执行环节而少问责决策和监督环节。
3.2完善行政问责制的对策
通过上面分析，我们发现：
行政问责并非简单的确定问责主体、客体，按事问责，它可以影响到涉及政府公信力、执行力、社会政治文明、政治管理制度再设计等。
行政问责的开展无疑将实现社会公众对政府行为监控的愿景，推进社会政治文明的进步。
3.2.1行政问责由“同体问责”向“异体问责”转变
中央和各级地方政府应明确人大、政协（各民主党派、无党派、工商联人士）、新闻媒体、社会团体和个人在行政问责中的地位和作用，并以法律法规的形式加以保障。
转变“人大、政协代表举举手、投投票、鼓鼓掌”的消极参政模式，提高他们参政议政的热情，使其以主人翁的姿态参与到每一次行政问责当中；鼓励各新闻媒体以其看待事物的敏锐性参与行政问责，提高行政问责的社会公信力；对广大人民的最关心、最现实、最直接的民生问题，敢于接受群众代表的质询，充分保障人民当家作主的权利。
随着近年来政治文明建设，有关部门把群众利益放在了第一位，对话与协商、信息公开与权益保护取代了传统的堵、压、瞒，这表明相关部门处置理念正在发生转变。
比如，在2008年11月发生的重庆出租车罢运事件中，事件发生3天后，重庆市市委书记薄熙来邀请重庆出租车司机和市民代表进行交流、座谈，听取了出租车行业的诉求和市民代表的意见，为事件的妥善解决奠定了条件。
3.2.2明确行政问责客体
首先，中央及各级地方政府应在法律法规中明确将党群机关与政府机关的领导者共同界定为领导者，纳入同一体系中，接受同样标准的行政问责；将各机关（包括党群系统）公务人员共同置于《中华人民共和国公务员法》管理之下，进一步将行政问责法制化和规范化。
其次，明确各行政问责客体与行政问责主体间的对应关系，尽量减少客体与主体间的交叉对应，充分发挥社会主义行政制度的优越性，以充足的行政资源来提高行政问责的效率。
3.2.3规范行政问责方式
第一，在全社会树立一种“行政问责即为宪法问责”的意识，提高宪法在行政问责当中的运用程度，充分发挥各级人大及其常务委员会在行政问责中的地位和作用，在实现行政问责“异体问责”的同时，实现行政问责方式的科学性与规范性。
第二，明确规定各行政问责方式适用的范围。
尽快出台相应的政策法规，对问责客体的具体行政失职行为确定对应的行政问责方式。
第三，必须对行政问责方式的内容加以明晰。
根据不同地方、不同社会行为，各地可制定一些融合有地方实际情况的问责制度，对问责的方式作出具体解释，防止行政问责“走过场”。
3.2.4科学设计行政问责程序
提高行政问责制度设计的科学性、合理性。
科学确定行政问责程序的启动时间，摒弃长期以来由政府机关行政首长签定的做法，将政府行政首长置于行政问责的有效管辖之下，杜绝真空状态的出现。
这一措施在我国部分地区已逐步开展实施，2008年10月1日，中国首部系统规范行政程序的地方规章——《湖南省行政程序规定》生效。
这是“首次进行集中、统一的行政程序立法，有助于推动中国其他地方行政程序立法的步伐，为国家制定统一的行政程序法典积累了经验”。
另一方面，从行政问责制度与现行的法律、行政法规间的衔接关系入手，明确行政问责的范围、对象等各因素，完善行政问责的司法救济和行政救济，使行政问责救济制度趋向完善和健全。
3.2.5分清部门职责明晰责任归属
我国的政治体制，党政关系错综复杂，有权无责有责无权以及职能重叠交叉等现象非常普遍，党政之间层级之间正副职务之间的权责区分不清因此，推行行政问责，应首先解决向谁问所面临的体制性难题首先，一把手应承担主要行政领导责任推行行政问责，不能无视党委作为公共行政舵手这一政治现实，各级政府的党委书记是名副其实的一把手，享有辖区内重大公共事务的最终决策权，而政府一旦出现行政违法或行政失当，真正的一把手置身事外是极不合理的。
第二，进一步明确正副职务之间层级之间的权责关系，政府重大事务一律实行分块包干专人管理，并将各自的职能尽可能地细化随着中国行政问责制度的逐步完善，层级之间正副职务之间的责任承担逐步清晰化，在三鹿毒奶粉事件，辖区政府行政首长分管相关工作的副职领导以及各层级的职能部门相关人等都受到了责任追究。
第三，建构被问责官员的教育培训制度除了必须承担法律
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