综合管廊运营管理专题报告.docx
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综合管廊运营管理专题报告
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综合管廊运营管理专题研究
文/邹尔康
一、综合管廊概述
（一）综合管廊基本概况
1．综合管廊是什么
综合管廊，即在地下建造集约化隧道，集电力、通信、燃气、给水、中水等两种及两种以上的市政管线于一体，同时设置专门的检修口、吊装口和监测控制系统。
地下综合管廊通过统一规划、设计、施工和维护，建于城市地下，用于铺设市政公用管线，其包括干线综合管廊、支线综合管廊和电缆沟。
干线综合管廊一般设置于机动车道或道路中央下方，采用独立分舱敷设，不服务于终端用户；支线综合管廊一般设置在道路两侧或单侧，采用单舱或双舱敷设配给管线，直接服务于临近地块终端用户的综合管廊；电缆沟是封闭式不通行、盖板可开启的电缆构筑物。
综合管廊的构成包括管廊本体和附属设施。
管廊本体分为单舱、双舱和多舱，分舱越多，容纳的管线越多，成本越高；管廊配套设施包括控制中心、变电所、投料口、通风口、人员出入口等；管廊附属设施包括消防、通风、供电、照明、监控和报警、排水、标识等。
图1-1综合管廊示意图
不得用于商业用途．
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2．为何要大力发展综合管廊
（1）解决城市基础设施矛盾的需要
随着城市网络化市政管网体系的快速发展，因管线扩容、更新、维修等造成道路反复开挖现象十分常见，不仅给居民的正常生活造成了不便，同时也带来环境污染、噪音污染以及管线交叉损害、城市交通拥堵、商业利益损失等其它方面的社会成本显着增加，已经成为制约城市基础设施发展和环境改善的瓶颈。
此外，各大城市因新建地铁，导致原有管网设施破坏或者管道改建的情况常有发生。
在这种背景下，综合管廊作为有效解决城市基础设施建设矛盾的新模式，逐步得到认可和推广。
（2）社会效益突出
公共管廊作为一种集约化的市政基础设施，社会效益突出。
一是有效改善城市交通问题，解决因管道事故引起的反复开挖路面和交通堵塞问题；二是提升了城市整体形象、美化城市景观，减少“空中蜘蛛网”和“地上马路拉链”的脏乱现象；三是有利于促进城市空间集约、高效化利用，缓解城市发展与土地资源紧缺之间的矛盾，提高土地利用效率和增加土地升值空间；四是减少城市公共资源浪费，避免因城市道路反复开挖带来的各种经济损失，以及造成的环境污染和资源浪费；五是加强管线安全水平和防灾抗灾功能，保障城市安全。
（3）有利于加强地下管线管理
在传统管网模式下，各种管线纵横交错、错综复杂，因缺少对地下管网的管理和管网信息平台的建立，造成在地下管线施工过程中经常由于错误的勘察、施工造成临近管线的破坏、甚至爆炸等突发事件。
根据相关的统计显示，全国范围不得用于商业用途．
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内由于管线施工造成其他管线破坏、泄露等事件的经济损失高达450亿元。
现阶段，由于我国没有对城市地下空间产权做出明确规定，管线单位只需向各自的行政主管申请获批后，就可开挖道路实施管线操作。
但是由于各管线单位行政主体不同，施工顺序不同，一条道路经常是反复开挖和修复，造成地下管线管理失控的局面。
综合管廊的优势正体现在其可以对管线进行统一管理和维护，管廊内设置有监控中心，发生故障后，专业维修人员随同管线单位入内进行维修，避免因管线操作人员不当操作引起的风险和损失。
3．综合管廊建设要求
（1）与城市发展同步规划和建设
根据城市建设发展规划要求，管廊建设应统筹兼顾城市新区和老旧城区。
新区管廊建设应与新区建设发展同步实施，老旧城区管廊建设应结合旧城改造、棚户区改造、道路改造、河道改造、管线改造、轨道交通建设、人防建设和地下综合体建设等同步实施。
在高强度开发和管线密集地区应优先考虑建设综合管廊，如：
①城市中心区、商业中心、城市地下空间高强度成片集中开发区、重要广场，高铁、机场、港口等重大基础设施所在区域；
②交通流量大、地下管线密集的城市主要道路以及景观道路；
③配合轨道交通、地下道路、城市地下综合体等建设工程地段和其他不宜开挖路面的路段等。
（2）城市经济水平要求
综合管廊虽然可以增加城市综合承载能力，有效决绝城市基础设施发展中的不得用于商业用途．
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诸多矛盾，但初期投资成本太大，在我国仅有少量经济水平列前的城市采用。
北京、上海、天津、广州、厦门、福建、南京等，大多根据城市特殊需要已建成部分路段综合管廊，但建设规模有限。
中小城市在考虑建设综合管廊时，需要考虑城市发展水平、人口数量、财政承受能力和城市经济发展状况等。
（3）技术条件要求
综合管廊工程技术复杂，施工难度较大，安全性指标要求较高，国家于2015年5月修订《城市综合管廊工程技术规范》，对管廊建设要求和管线布置做出强制性要求。
在管廊建设方面，要求本体最小尺寸为高2.4米、宽2.2米，每个舱室应设置人员出入口、逃生口、吊装口、进风口、排风口、管线分支口等，管廊内部配备有消防、供电、照明、监控与报警、通风、排水、标识等；在管线布局方面，要求热力管道不得与电力管线同舱敷设，蒸汽管道、天然气管道要单舱敷设，电力电缆不与通信电缆同侧布置，热力管网要高于自来水管道和重油管道，污水纳入综合管廊应采用管道排水方式设置在综合管廊的底部。
（4）政策和资金支持
除了技术层面的支持外，运营管理层面也需要政策、资金的支持和保障。
在政策支持方面，一是对管线单位要加强行政监管，明确入廊要求；二是各管线单位的主管部门逐步引导管线单位有序入廊，保障综合管廊使用效率；三是规范管廊的建设成本分摊方法，通过“谁受益谁付费的原则”明确费用分摊主体；四是明确管廊收费依据和收费标准，为管廊项目推行PPP模式和引入社会资本，提供充分的收益来源和依据。
在资金支持方面，一是给予贴息政策，减少项目建设期的财务费用压力；二是发挥金融创新工具，发行企业债券、项目收益票据和可续期债券，专项用于地不得用于商业用途．
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下综合管廊建设项目；三是政府层面给予专项资金补贴、建设投资补贴；四是引入社会资本，与入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。
（二）综合管廊三大基本特征
1．较高投资成本
综合管廊前期投资成本较大，就土建、设备设施安装在内的直接成本就高达7000-10000万/每公里，综合管廊必须形成网络才能更好的发挥其综合效益，因此，一般城市的财力难以承受修建综合管廊的费用。
目前，上海、北京等城市修建综合管廊的成本在8000万元/公里。
下表为我国部分己建成综合管廊的建设成本统计数据。
表1-1我国部分已建成综合管廊建设成本
地区
建设长度（公里）
完工时间
投资额（亿元）
单位投资额（万元/公里）
杭州城站广场
1.1
1999
0.149
1400
上海松江新城
0.5
2003
0.15
3000
广州大学城
18
2004
5.4
3000
上海安亭新镇
5.8
2004
1.9
3276
上海世博园
6.7
2009
2.68
4000
南京
8.9
2014
4.46
5011
相比于传统的直埋方式，综合管廊的成本要高出一倍之多，但是若考虑到外不得用于商业用途．
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部成本，建设综合管廊总投资成本反之较小。
以下是北京市中关村西区市政管线采用传统直埋式敷设与采用公共管廊的方式敷设所需的成本比较。
表1-2中关村西区直埋式敷设与公共管廊方式敷设成本对比（万元）
成本
传统直埋方式
综合管廊
直接成本
3127
6380
外部成本*
12763
4040
成本合计
15890
10420
*外部成本：
公共管廊施工时对周围环境造成冲击的成本，施工期间由于占用道路造成的交通拥堵成本是外部成本的。
2．突出的社会效益
公共管廊作为准经营性基础设施，其产生的效益包括两个方面，一是内部效益（经济效益），二是社会效益。
内部效益主要表现为由于使用公共管廊后管线单位相比于直埋条件下减少的管线建设及后期维护的费用；社会效益主要表现在减少道路开挖时所伴随产生的改善城市交通、减少环境污染、土地资源集约化利用、城市景观美化等方面。
综合管廊的社会效益突出且明显，各地政府正是看到综合管廊为城市规划、建设、发展带来的一系列改观而决意大力推行。
相比社会效益，综合管廊内部效益由于不太明显、具有长期滞后性，带来的经济利益不足以弥补项目前期较大的投资回报，这也是为什么综合管廊被社会高度认可，但是确没有大规模发展的原因。
较高的投资成本、较突出的社会效益、内部效益难以量化等因素，使得综合管廊这种准公共服务商品只能由政府来承担，但仅靠政府财政资金，很难促进综不得用于商业用途．
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合管廊大规模发展。
3．长期经济效益
很多学者认为管廊的经济效益小，其实并不完全正确的。
一是综合管廊的经济效益需要在较长的生命周期内才能完全体现出来，50年，甚至100年；二是综合管廊的经济效益大多难以量化，例如每年反复开挖地面的费用，因提高管材使用寿命延长节约的成本和因意外事故导致管线瘫痪所造成的经济损失等。
从长期来看，管线单位或是私人投资者投资建设综合管廊是可以收回投资成本和收益的。
从目前综合管廊经营和收费的情况来看，所有管廊投资均处于亏损状态。
一方面是由于缺乏政策方面引导，管线单位对综合管廊的认识不足，另一方面是源于收费较低或收费困难，经济价值难以体现。
（三）综合管廊政策梳理及重点政策解读
1．近期政策梳理
自2014年6月份，国家发改委27号文《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出“加强管线的统一规划和管理，稳步推进综合管廊建设”后，国家和地方开始在政策、专项资金、规划、投资估算、技术指标等多个层面鼓励推进综合管廊建设。
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表1-3综合管廊政策梳理（国家层面）
序号
政策名称
概要
发布单位/文号
发布时间
1
《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》
提出推进综合管廊建设。
2014国办发〔〕27号
2014.06
2
《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》
3-5亿元的专项资金补助；给予每年模式，另给予鼓励采用PPP10%奖励。
号财建[2014]839
2014.12
3
关于《印发城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》的通知
放宽发债条件。
[2015]755发改办财金号
2015.3
4
关于印发《城市地下综合管廊工程规划编制指引》的通知
结合老城改造、新区建设、道路桥梁建设、河道改造等制定管廊工程规划。
[2015]70号建城
2015.05
5
关于印发《城市管网专项资金管理暂行办法》的通知
专项资金用于综合管廊建设、污水配套网管建设、海绵城市建设试点；
号财建[2015]201
2015.06
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模式的，给予政策倾斜。
对于采用PPP
6
关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见
明确入廊要求和有偿使用原则。
612015国办发〔〕号
2015.08
7
城市综合管廊工程投资估算指标（试行）
明确综合管廊建设成本以相关费用。
建标号[2015]85
2015.05
8
城市综合管廊工程技术规范（GB50838-2015）
对原有综合管廊工程技术进行修订；使用年限延长至100年。
2015.05
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表1-4综合管廊政策梳理表（地方层面）
序号
政策名称
概要
发布单位/文号
发布时间
1
《昆明市城市道路管理条例》
城市道路在新建、改建完工交付使用后5年内或者大修竣工后3年内不得挖掘。
确需挖掘的，应当报经市人民政府批准，并按照规定标准的5倍收取城市道路挖掘修复费。
云南省昆明市人大常委会
2010.09
2
厦门市城市综合管廊管理办法
市政行政主管部门是本市管廊管理的主管部门；明确管线单位入廊要求和禁止开挖道路；明确管廊管理单位和管线单位的职责和义务。
厦门市人民政府令第143号
2010.12
3
《福建省城市综合管廊建设指南（试行）》
对管廊的建设和运营管理作出规定。
2011.04
4
《南京市城市地下管线管理办法》
明确各行政部门在管网管理方面的职责；新建、改建、扩建道路交付使用五年内、大型翻建道路三年内不得开挖敷设地下管
财建[2015]201号
2012.01
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线。
因特殊情况需要开挖道路敷设管线的，报市人民政府批准。
5
《关于进一步加强城市地下管线规划建设和管理工作的通知》
开展城市地下管线普查，完善地下管线综合管理信息系统建设；稳步推进城市地下综合管廊试点工作
〕渝府办发〔2015号63
2015.4
6
沈阳市城市地下综合管廊投资建设管理办法（试行）
明确各行政部门、管网运营单位和管线单位的职责；明确入廊模式引入社会资本。
要求、费用分摊、有偿使用原则；鼓励PPP
222015〕沈建发〔号
2015.08
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2．重点政策解读
2014年底，国家财政部发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助。
专项资金具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。
对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。
《通知》对于专项资金的发放设有一定的条件，一是要求试点城市管廊建设应统筹考虑新区建设和旧城区改造，建设里程应达到规划开发、改造片区道路的一定比例，二是要求至少3类管线入廊。
奖金的发放参考绩效评估，评价结果好的，按中央财政补助资金基数10%给予奖励；评价结果差的，扣回中央财政补助资金。
2015年8月，国家发改委发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，对综合管廊建设运营做出规范。
一是要求新建综合管廊要和城市规划同步，结合新建道路、旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设；二是鼓励采用PPP模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式引入社会资本；三是明确入廊要求，对已建设地下综合管廊的区域所有管线必须入廊，在地下综合管廊以外的位置新建管线的，不予审批；四是实行有偿使用，管线运营单位通过向管线单位收取入廊费用和日常护费用来收回成本。
不得用于商业用途．
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二、综合管廊发展简介
（一）综合管廊发展状况
公共管廊的建设最早在欧洲兴起。
法国巴黎从1833年开始有系统规划排水网络的同时就开始兴建综合管廊，之后西班牙、德国、瑞典、芬兰、俄罗斯纷纷开始新建综合管廊。
公共管廊的建设首先在欧洲等国家兴起，主要是源于英国、法国等西欧国家政府财政能力较强，将综合管廊作为完全公共产品，建设资金全部由政府负担，管廊建成后产权归政府所有，建成后由政府将管廊租给各管线单位使用，收取租费。
我国上海地区采用的也是政府直投的方式。
1．日本综合管廊发展状况
综合管廊起源于法国，成熟于日本。
日本因为国土面积狭小，城市化程度高的特点，造成城市非常拥挤，因此十分注重地下空间的综合利用。
日本的综合管廊修建始于1958年，1964年颁布了《综合管廊实施法》，成为第一个在该领域立法的国家。
根据法律规定，地下综合管廊成为道路的合法附属物，由公路管理部门负担部分费用的基础上开始长期大规模的综合管廊建设，并在1991年成立了专门的综合管廊管理部门，负责推动综合管廊的建设和管理工作。
1981年末，日本全国综合管廊总长约156.6公里，到1992年达到310公里，目前已超过500公里。
综合管廊的功能也随之不断发展进步，管廊内的设施从早期的通讯、电力、煤气、给水、排水、工业用水等逐步增加了供热、废物输送等管道。
建造地下综合管廊的费用，一部分由管线单位负担，一部分由道路管理者负担，其中管线单不得用于商业用途．
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位负担的投资额大约占全部工程费用的三分之二。
公共管廊在日本发展成功的经验可以归结为几点，一是日本的立法先行，日本的立法明确规定对于建设有公共管廊的道路禁止开挖，并且地下空间及公共管廊的产权归属明确；二是抓住了建设公共管廊的最好时机，因为公共管廊项目如果和地铁项目综合开发就会降低成本，更加突出公共管廊的优势，而日本政府就是把公共管廊项目与地铁项目结合在一起，对地下空间进行整体规划，使地下空间的利用更加综合化；三是日本对于公共管廊的设计规划、管廊内管线的敷设方法及管廊内收容管线的种类都有相关的规定；四是日本政府对于公共管廊的建设费用及后期运营过程中产生的费用的承担主体都有比较明确的规定，即由道路管理者及管线单位共同承担，不过两者承担的具体比例没有明确规定。
2．我国台湾综合管廊发展现状
我国台湾地区自20世纪90年代以来，综合管廊的建设速度相当快，建设综合管廊主要是为了消除反复挖掘道路埋设管线所造成的不利影响。
我国台湾地区在综合管廊方面的建设和运营经验来自于日本，坚持政府引导和立法先行，在公共管廊的政策和法律上比日本地区更加详细、进步，明确了政府和管线单位双方均能接受的合理费用分摊办法，并通过法律的形式保证其执行。
在综合管廊费用分摊方面，公共管廊的建设资金是由政府主管单位和管线单位共同出资，其中政府主管单位承担的1/3建设资金，管线单位承担2/3的建设资金，然后各管线单位再以各自所占用的管廊空间以及直埋成本为基础，分摊各自的建设费用。
对于建成后的运营费用也由两者进行共同承担，政府部门承担日常管理费用的三分之不得用于商业用途．
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一，剩余的由各管线单位按照使用频率及占用空间的比例两个因素综合考虑确定分摊数额。
此外，政府和管线单位还可以享受政策性的资金支持。
台湾地区共同管道在规划建设方面的最大特点是系统性，即共同管道在城市中均衡分布，呈网络状布局。
其次，就是成立共同管道建设专项基金，规模达25亿元，专款专用，并通过各层级的法规来对基金的保管和使用进行限制，以保证共同管道建设的顺利开展。
第三，管理制度完善，各级政府都制定有相关规定，涉及管理工作的方方面面，如收费标准、申请使用与许可发放、修缮注意事项、公告制度等。
3．国内部分城市综合管廊发展状况
我国的综合管廊建设最早可追溯到1958年，但真正意义上的综合管廊建设是从1994年上海浦东新区修建的张杨路综合管廊开始的。
之后，北京、上海、天津、广州、昆明、福建和南京等城市也在城市建设过程中修建了小部分综合管廊，但总体规模都不大。
从2014年国办发27号文《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》出台以后，综合管廊建设在我国逐渐重视起来，各部门相关政策陆续出台，部分地区也顺势搭上PPP政策快车，开始大规模建设城市综合管廊。
在当前综合管廊建设运营中，由于缺乏完善的立法对管廊建设费用分摊、管廊建成后收费依据和标准加以明确，公共管廊在我国推进的步伐仍很缓慢。
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（二）现阶段国内综合管廊发展中的问题
1．法律法规不够健全
目前国内在综合管廊的产权归属、成本分摊、费用收取等与管廊运营直接相关的重要问题上都没有出台相关立法文件，61号文虽然提到有偿使用原则，但是对具体收费标准没有明确，收费依据也需要进一步细化。
国内大多数综合管廊都明显存在立法或行政规定、条例等制定的进度跟不上综合管廊建设发展的步伐；因此，如何收取费用等诸多管廊运营方面急需明确和急待解决的问题，因为没有相关行政规定作为依据，使得引入社会资本投资人成为障碍。
日本和台湾大规模推行和发展综合管廊，都是在建立和完善配套的法律法规之后。
日本在1964年颁布《共同沟特别措施法》，同年又颁布了“实施细则”，至1987年，共进行了五次大的修改和完善。
《共同沟特别措施法》以及相应的“实施细则”从根本上解决了日本公共管廊“规划建设、管理及费用分摊”等关键问题，是日本在公共管廊规划、设计、管理、费用分摊等领域研究成果的集大成者，并以法律的约束力确保其付诸实践。
台湾于2000年出台《共同管道法》多部有关共同管道的法规，逐步构建起了共同管道规划建设的法规体系。
该法规体系的最大特点就是体系完整，内容全面。
从基本大法到地方管理办法，内容涉及工程设计、管理维护、建设基金、经费分摊等多个方面。
这些法规是台湾各地市进行共同管道规划建设的法制基础和依据。
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2．综合管廊所有权不明确
由于我国现阶段城市地下空间的产权归属不明确，会影响到运营过程中收费的问题。
昆明市综合管廊起初采用的是股份制模式，后由政府收购民营部分的股份改成为全国资企业。
在管线单位入廊前，综合管廊产权归国有；在管线单位进入管廊后，管廊的产权界定涉及到管廊的运行和维护管理费用的收取问题。
昆明城投公司认为管线单位只有公共管廊内局部空间的使用权，认为公共管廊依然归属国家所有。
但是管线单位认为缴纳的入廊费与管线的直埋土建成本基本相同甚至更高，却没有得到产权，所以其后期的运营费用不应该再由管线单位负担。
这种产权上的争执与矛盾给公共管廊的后期运营造成了一定的障碍。
3．缺乏明确的收费依据和收费标准
目前，综合管廊在运营阶段还没有统一的收费标准，部分由政府投资建设的综合管廊都是免费的，或是收取部分日常运营维护费，很难收回投资成本。
由于地方财政资金难以承受综合管廊前期较大的投资成本，如果想通过引入社会资本建设综合管廊，首先需要解决的问题就制定综合管廊收费标准。
4．城市综合管廊总体规划没有得到重视
我国现阶段综合管廊的建设都没有充分考虑到城市的发展和规划，大多数城市都是根据城市特定需求成段的修建综合管廊，而综合管廊的布局和建设不同于地铁，需要在网状结构下才能充分发挥其效益，因此需要结合城市的发展和规划同步做好综合管廊的规划。
日本综合管廊能够较快的发展很大程度源于日本综合不得用于商业用途．
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管廊的规划、设计者准确预测到日本的发展远景，根据城市的长远发展规划为市政管线的扩容等预留足够的空间，同时抓住了建设公共管廊的最好时机，结合地铁项目综合开发降低建设成本，对地下空间进行整体规划，使地下空间的利用更加综合化。
5．缺乏对管线的统一管理，管线单位各自为政
在我国台湾，地下空间的使用是由专门的机构负责规划和管理，在管线总体规划下，严禁各管线单位私自铺设地下管线，明确要求各管线单位必须进入管廊。
但是，现阶段我国地下空间的开发缺少相应的协调管理机制，各管线单位各自为政，造成了我国地下管线建设多头管理，地下管线的档案及信息平台未共享的局面。
在这种情况下，虽然已经建成公共管廊，但不免出现管线单位绕过管廊依然自行铺设的局面。
针对管线单位拒绝入廊这一现象，61号文明做出规定：
“已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。
在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。
”。
三、综合管廊项目融资渠道和工具
关于综合管廊的技术研究已经比较成熟，建设综合管廊的主要问题在于缺乏建设资金，建立何种融资渠道和选择何种融资工具将会影响到项目的融资成本和融资难易度。
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