“十二五”期公路、水路交通发展投融资政策研究.doc
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“十二五”期公路、水路交通发展投融资政策研究
（文献综述）
一、本课题的研究背景
“十二五”时期是我国深入贯彻科学发展观，全面建设小康社会、积极构建和谐社会的关键时期，也是公路水路交通调整结构、转变增长方式、向现代服务业转变的重要战略机遇期。
“十二五”期间，国家将进一步加快转变经济增长方式、完善社会主义市场经济体制，我国的产业结构、增长方式、消费模式都将发生深刻变化，公路、水路交通发展也将面临新的挑战与机遇，研究“十二五”时期我国公路、水路交通发展投融资政策以保障未来我国公路、水路交通又好又快地发展具有极为迫切的现实意义。
在公路交通建设方面，至2007年底，高速公路通车里程已达5.56万公里。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和2005年2月交通部印发的《全面建设小康社会公路水路交通发展目标》都提出：
到2010年底，建成230万公里公路网，五年新增38万公里。
公路总里程达到5.5万公里，五年新增2.4万公里；二级以上公路总里程达到45万公里。
到2020年底，建成300万公里公路网。
公路总里程达到8.5万公里，基本建成国家公路网，届时包括地方公路在内，我国公路总里程将达到12万公里左右；二级以上公路总里程达到65万公里。
完成如此规模之巨大的公路建设计划，需要数万亿元的巨额投资。
1998年以来，我国公路建设八年中公路建设投资额分别达到2168亿元、2189亿元、2316亿元、2670亿元、3212亿元、3715亿元、4702亿元和5206亿元。
而且，根据经国务院2004年12月17日通过的《国家公路网规划》预测，我国公路网未来建设所需静态投资约为2.1万亿元。
根据建设进度计划，在2020年前，我国公路网将持续处于较快发展的阶段，预计2010年前平均每年投资规模在1400亿～1500亿元左右，2010～2020年间平均每年投资约为1000亿元。
在水路交通建设方面，改革开放特别是20纪90年代以来我国水路基础设施规模有了较大增长,港口、船舶、航道等水上运输综合能力有了显著提高,水路运输制约国民经济发展的“瓶颈”状况得到基本缓解。
交通部在2005年9月提出了“到2010年,水路运输紧张状况得到总体缓解,对国民经济的制约状况得到总体改善;到2020年,基本适应经济增长、社会进步、国家安全的需要”的新的跨越式发展目标。
到2020年,港口总通过能力将达65亿吨左右,其中码头集装箱通过能力约2.4亿吨;五级以上航道里程将达到35000km以上,其中三级以上航道15000km。
建成能力充分、组织协调、运行高效、服务优质、安全环保的水路运输系统。
实现这项发展目标,需要在基础设施建设养护、运输组织管理、交通安全保障和生态环境保护等方面投入高达数千亿元的资金。
资金投入一直以来都是包括公路、水路在内的国家基础建设发展的最关键问题。
改革开放以来，正是公路、水路投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律，才推动了我国公路建设的快速发展。
完成“十一五”公路、水路发展的艰巨任务，仍然需要继续推动公路、水路投融资体制改革，筹集更多的建设资金。
同时，随着国民经济的增长、人民生活水平的提高，人民群众对公路、水路事业发展提出了更高的要求。
因此，认真思考、总结、完善公路投融资体制及政策，对公路建设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展具有十分重要的意义，对如何做好公路、水路交通发展“十二五”规划的编制工作更加具有重要的意义。
二、我国公路、水路投融资体系的历史回顾与总结
（一）公路篇
（1）我国公路投融资体系的制度变迁与回顾
1.第一阶段：
作为政府行为的公路发展及建设。
在我国传统的计划经济体系中，公路等基础设施建设项目的投融资自然成为计划经济的产物，换言之，政府直接干预、决定和操纵一切基础设施建设。
在公路项目方面，中央和地方政府对国家干线公路和地方区域公路实行分工负责制度。
在这种计划经济体制下，公路投融资实际上体现了政府计划的特点，投融资决策权也高度集中在政府，政府通过指令性计划和行政审批程序来决定具体的公路投资规模和投资结构等。
投资主体和投融资渠道单一，政府是唯一的投资主体，私有和民间资金被完全排斥在外。
此外，在计划经济的“大锅饭”体制下，公路项目作为事业性投资被社会无偿使用，不计成本和效益，这样，无论是项目决策失误还是项目建造过程中发生的失误，都不存在任何投资责任的约束。
这一阶段，由于投融资主体只有国家投资，地方投资极少，民间资金未被引入，加之观念上对基础设施的重视程度不够，因此道路建设落后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。
2.第二阶段：
收费制度纳入公路的投融资体系。
随着我国经济体制改革的开展和深入，公路投资体制也发生了重大变化，财政投资实行“拨改贷”制度，基础设施建设的财政资金也由无偿拨款改为有偿贷款。
与此同时，国务院及交通部出台了相应的道路管理措施，1985年国务院批准征收车辆购置附加费，所收费用由交通部根据国家规定统一安排使用；各省、市也相应制定了各种交通规费的征收政策，进一步扩大了公路建设的资金来源。
在计划经济向市场经济转轨过程中，公路等基础设施建设的事业性投资成为政府向社会提供公共产品的主要模式，这种投融资和管理模式至今在我国公路投资政策中占有重要的地位。
在公路建设实践中，已经形成了“以路养路”、“以路建路”的基本发展模式，公路“两费一金”（养路费、车辆购置费以及公路建设发展基金）的事业性收费体制也基本建立。
这种“谁受益、谁付费”的原则成为我国公路投融资的基本理念，也是我国公路建设发展战略上的重大突破。
但是，事业性收费制度并不能完全解决我国公路建设资金严重匮乏、急需拓宽资金来源的需求，因此，以广东为试点，开始了我国改革开放以来的以公路经济性为导向的收费路的尝试，实际上，我国公路建设需要的大量资金都不同程度的采用了贷款和集资方式筹集资金，并绝大多数采取了收费路的形式。
各级政府以及部门对收费路制度制订了相应的规章制度，例如1988年交通部、财政部和国家物价局联合发布的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》以及2004年国务院颁布的《收费公路管理条例》等，使得公路收费制度获得各方的认可，并以政府文件的形式明确下来。
在这一阶段，收费制度正式被纳入公路的投融资体系，不仅为公路项目贷款偿还提供了制度保障，也为今后的经营权转让、股份制以及民营化奠定了坚实的基础。
3.第三阶段：
经营权及股权等要素成为公路投融资的创新点。
公路收费制度形成之后，公路经营权转让制度是收费制度的必然发展趋势。
随着收费路制度的实施，在公路经营期间造成的收益现金流与贷款偿还之间的错位问题日益凸显出来，为此，将公路未来收益提前变现来偿还贷款成为最优的解决方案，而公路的经营权转让以及股权转让无疑是将未来收益提前变现的理想途径。
1996年颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》规定了“转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目”。
这里，公路经营权转让获得了合法的地位，同时，公路经营权作为贷款抵押物的融资渠道也得到了认同，换言之，公路经营权的转让在很大程度上认可了产权的转让。
通过公路经营权转让，公路债券、收益权在资本市场上得以流通，这样，不仅公路作为实物产品进入市场化的流通领域，而且与公路相关的收益权和股权也相应的进入了资本市场的流通领域，最终成就了公路这一种重要的金融资产的资产证券化过程。
资产证券化的浪潮始于20世纪70年代的美国，当时美国政府支持并参与对传统投融资体制的变革，把大量缺乏流动性、但具有未来现金收入流的资产等汇集起来，通过法律和财务上的结构性重组，将其转变成可以在金融市场上出售和流通的金融产品，以此来融通项目所需的巨额资金。
经营权转让以及公路建设项目股份制已经广泛应用于我国的公路建设。
到2007年5月为止，全国收费路桥类上市公司已经达到19家，诸多效益较好的公路已经纳入上市公司。
（2）我国公路投融资体系的总体评价
经过了20余年的国家投资体制改革，投资体制改革使高速公路投融资模式得到不断创新和完善。
我国公路的投融资体系首先是从计划经济体制开始，建立符合市场经济条件下公共产品的投资体系，通过事业性收费的尝试，并逐步建立起基本的收费公路投融资体系，为将来公路投融资向投资主体多元化、公路产品市场化和资产证券化的方向转变奠定了雄厚的基础。
公路投融资模式从刚开始的由政府单一投资转变为以财政为基础、贷款资金为主体、民间资金和外资为重要补充的格局，基本形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资体制特点，呈现出“投资主体多元化、融资渠道多元化、项目业主多元化”的趋势，为我国公路交通的飞速发展作出了不可磨灭的贡献。
（二）水路篇
（1）我国水路投融资体系的制度变迁与回顾
1、1979—1983年期间,探索用经济办法对投融资进行管理,制定出台相应的一些政策。
在改革初期的1979～1983年,国家对基本建设项目投融资的政策围绕着探索用经济办法对投融资进行管理而确定。
1979年8月,国务院批准了国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资实行贷款办法的报告》与《基本建设贷款试行条例》,表明着我国基本建设开始实行“拨改贷”政策。
对于“拨改贷”政策,在航运企业的船舶建造中得到了实施,但在水路交通基础设施建设中引起了强烈的反响。
水路交通基础设施从性质上说具有社会公益性项目的一些特征,体现的是间接的社会效益而不是自身的直接经济效益,在水路交通界普遍认为“拨改贷”的政策不适用,其中在港口建设项目上,争论尤为突出。
因为港口建设项目是一个综合性的项目,由属于基础设施的码头、泊位、进港航道、港池、防波堤与属于经营设施的装卸机械、储运设施两部分构成,为此而提出了在港口项目建设上,水下部分（基础设施）应由国家豁免贷款本息,水下部分（经营设施）应执行国家
“拨改贷”的政策②。
1980年6月,财政部、国家经委发布《关于征收国营工业、交通企业固定资金占用费的暂行办法》,表明着不仅建设项目的建设资金要实行有偿使用的政策,而且对国家已经投资在固定资产上的资金也要实行有偿使用的政策。
但对于交通企业的投资,国家采取比其他行业相对较低的占用费率,体现了国家的倾斜政策。
2、1984年—1991年期间,扩大市场机制作用而制定一系列投融资政策。
随着我国经济体制改革的深入,国务院在投融资领域开始触及投融资决策中的计划与市场问题出台了一系列的投融资政策。
对于一些重大的投融资政策问题进行了明确,水路交通基础设施建设项目的“拨改贷”投资资金先后得到了本息的豁免。
1989年3月,国务院发布《关于当前产业政策要点的决定》,形成了按产业发展序列进行投融资倾斜的政策。
由于交通运输项目历来被认为是应予以优先发展的产业,国家按产业发展序列进行投融资倾斜的政策,有利于水路交通项目的投融资,对以后水路交通的优先发展起到了推进作用。
1991年4月,国务院发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》,明确投资方向调节税根据国家产业政策和项目经济规模实行差别税率,交通运输类别的沿海和内河港口、航道、船闸、客货站场的新、扩建投资项目,交通专用通讯、通讯导航及航标、船舶修理设施、打捞救助、安全监督、航务工程、船舶检验、船舶、港口机械投资项目属于税率为0的投资项目,这充分体现了国家对水路交通产业给予倾斜的政策。
综观这一时期国家的投融资政策,在我国的投融资领域,政策在由计划经济向市场经济过渡,成为了后一个时期我国确立社会主义市场经济体制后投融资政策确定的先导。
随着对市场经济认识的深入,通过政策手段来调整投资规模与投资结构,促进国民经济中基础行业与先行行业的优先发展逐渐成为了人们的共识,国家对水路交通投融资的倾斜政策在这一时期开始显露出来。
由于长期的投入不足,我国水路交通基础设施短缺、陈旧、落后,与这一时期迅速发展的国民经济,尤其是外贸的发展不相适应,尤其是80年代中期沿海港口船舶压港严重。
面对这一局面,国务院与交通部对港口等水路交通基础设施建设制定了加快其发展的投融资政策。
1985年9月,国务院颁布《关于中外合资建设港口码头优惠待遇的暂行规定》,明确了国家给予中外合资建港的优惠待遇政策；1985年9月,交通部发布《关于补助地方交通建设投资管理暂行办法》,明确了对于确有困难的重要地方交通建设项目给予补助的政策；1985年10月,国务院发布《港口建设费征收办法》,规定征收建设费作为加快港口建设的一项专用资金来源,纳入预算外资资金管理；1986年7月,交通部又颁布《关于内地省、区、市在沿海集资建设港口码头的试行办法》。
明确了经国家批准列入计划的沿海地区泊位建设,按国家规定基础设施（航道、港池挖泥、防波堤、护岸、陆域形成及码头水工结构等）,由国家投资;地面设施（包括堆场、仓库、装卸设备、港作车船、生产生活配套设施等）的建设投资由投资者自行筹集。
1990年1月,交通部印发《公路、水运交通产业政策实施办法》,提出在统一规划下,多方筹集和有效使用建设资金,加速交通基础设施建设;1991年6月,国务院发布的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》,又明确了鼓励外商投资港口码头等交通项目的政策；
经过这一时期国家对水路交通产业的投融资政策,使得进入90年代后,水路交通基础设施与国民经济发展严重不适应的局面有所减缓。
3、1992年以来这一时期,适应社会主义市场经济发展的需要而制定一系列投融资政策。
随着1992年初邓小平南巡讲话的发展与中共中央十四大对我国社会主义市场经济体制和市场经济目标的确立,我国的经济体制由计划走向了市场,市场对资源配置的基础性使用已经明确,作为资源配置重要手段的投融资政策相应地进行了制定与实施。
1997年12月,国务院批复《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》,表明了国家对列入国家重点鼓励发展的产业目录的产业给予支持的政策。
交通部在1997年10月发布的《交通部关于搞好国有大中型企业的若干政策和措施》,明确了港口投资项目实行资本金的具体政策。
1992年7月,交通部以邓小平南巡讲话为契机,发布了《关于深化改革、扩大开放、加快交通发展的若干意见》。
这一《意见》表明了交通部鼓励投资建造码头的政策、利用鼓励合资建港并经营泊位的政策、直属航运支持系统非经营性船舶国家投资的政策、给予海运企业自主投资权的政策、以及利用外资适度发展中外合资水运企业从事境内沿海和内河运输的政策。
1993年2月,在贯彻执行国务院于1992年9月颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》过程中,交通部根据交通行业的具体情况,发布了《关于认真贯彻执行〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉的意见》,《意见》明确了多项有关水路交通项目投融资政策，利用外资适度发展中外合资水运企业从事境内沿海和内河运输的政策,给予交通企业投资、融资决策权政策,给予船舶投资、筹资自主权的政策。
1995年11月,国家计委与交通部联合提出《关于加强港口建设宏观管理的意见》,表明了多渠道投资建港的政策。
同年国家税务总局发布《关于外商投资企业从事港口、码头等特定项目投资经营适用税收优惠问题的通知》,宣布了外商投资港口的税收优惠政策。
1996年1月,财政部颁布《港口建设费管理办法》,规定港口费是专项用于港口建设的政府性基金,纳入政府性基金预算管理,应全部用于水运基础设施建设,主要包括港口建设支出、航运支持保障系统的项目建设、专项性支出和国家批准的其他支出,表明了国家征收港口建设费专项用于港口建设的政策。
1997年6月,交通部发布《公路、水路交通主要技术政策》,提出要加强内河航道主干线、主要河口航道和港口航道的整治建设进程。
这表明了加速航道干线、河口航道和港口航道整治建设进程的政策。
可以认为,1992年以来随着我国社会主义市场经济体制的建立,我国水路交通的投融资政策在逐步地完善,并仍向着促进水路交通项目的建设,从根本上改变水路交通在国民经济发展中的瓶颈状态发展。
（2）我国水路投融资体系的总体评价
我国的经济体制改革是在认识的提高过程中、在实践探索中进行的,这样使得水路交通投融资政策,乃至国家整体的投融资政策也是伴随着国家经济体制改革的进程而不断完善和创新。
水路交通投融资政策的形成、变化与发展与当时水路交通所处的客观社会与经济环境相联系的。
有什么样的客观社会经济环境,就会滋生什么样的水路交通投融资政策。
水路交通在国家的对外开放中起着关键的作用,整个社会的发展、整个国民经济的发展对水路交通的发展有着特定的要求,这种符合当时历史条件的有中国特色的水路交通投融资体系为我国的水路交通发展作出了应有的贡献。
三、我国公路、水路投融资体系存在的问题及原因分析
（一）公路篇
（1）我国现有公路投融资体系存在的问题
1、从政府投资渠道来看,政策筹资渠道的资金来源不稳定。
目前中央政府投资建设高速公路的资金除了交通部从车购费中补助一部分外,只有拨款数量较小的非经营性基金和一定数量中央财政专项资金（国债）。
车购费比例一般不到10%;1996～1997年的非经营性基金比例不到1%,1998年也只有219%;国债的数量也很小,况且这部分资金并不稳定。
对于公路规费要合理使用,公路规费不论纳入国家预算与否,都应充分考虑高速公路资金的需求规模特点,专款专用,以便于资金的计算和管理。
特别是把公路项目划分为社会公益性和可经营性两类项目后,对社会公益性项目今后必然只有通过提高政策投资渠道来筹集建设资金,而在国家公路建设预算资金不变的情况下,势必对高速公路项目由政府渠道筹得资金的数量和比例造成不利影响。
这说明中央政府投资的比例将逐渐减少,仅用经济手段难以起到调控作用。
地方政府投资资金有地方财政专项资金和地方政府自筹资金,这部分资金额度目前较多,占投融资总额的29%,但随着“费改税”改革的具体实施之后也将减少。
地方自筹资金包括养路费、公路客货运附加费、公路车购费留成、公路其他规费、地方机动财力、通费、民工建勤等项。
随着“费改税”的实行,养路费、公路客货运附加费、公路车购费留成以及公路其他规费等费项将取消,这样就减少了地方政府对项目资本金的投入。
作为项目资本金的这部分政府投资资金不足,在一定程度上也造成了项目所负债比例过大。
因此,如对目前政府筹资渠道的资金来源不稳定问题上不加重视,不采取有效的措施和新的投资方式（如通过设立专项高速公路建设基金等方式手段）来解决,这一问题将更加严重。
2、从市场融资渠道来看,市场融资渠道受到地方政府的一些不规范行为的不利影响。
地方政府对规划的变化以及一些政策执行中的问题在一定程度上对社会投资公路建设的积极性和高速公路筹资渠道产生了不利影响。
如杉杉股份、上实联合、中福实业等上市公司开始退出公路收费项目。
究其原因,首先是受地方政府规划的影响,上市公司的收益被稀释;其次,国家清理非法公路收费站点,由于有些地方政府将原本不必收费的公路“卖”给了上市公司,这样收益权将随时被国家有关部门“收缴”,这样就影响了这些公司进一步对高速公路建设和经营的信心,对高速公路的投资建设筹集资金起到了负面作用。
3、融资渠道不畅,缺乏有效的政策和手段吸引更大的私人投资。
由于国家调低了存、贷款利率,使得使用国内资金成本低于使用外资的资金成本,也使得国内银行贷款在高速公路建设资金中占相当大的比例,加剧了项目的债务负担。
与此同时,我国民间资本相当充裕,居民储蓄存款已接近711万亿元,而对这巨额的闲散资金,由于缺乏有效的政策和手段而致使利用的并不充分。
国家征收个人利息所得税以促进个人投资,这一方面反映了目前政府制定了许多政策业来鼓励个人的投资,但另一方面也反映了政府在融通资金渠道方面做的工作还不够。
目前我国高速公路项目融通国内闲散资金的渠道主要有政府发行债券、组建高速公路公司发行A股和公路建设债券等方式。
许多路桥类公司利用证券市场筹集资金是一种融通国内闲散资金的好渠道,应该说证券市场拥有庞大的融资能力,可以缓解高速公路建设资金短缺的局面,但实际上,证券市场这块资源并没有得到充分有效的利用,进一步融资扩股困难。
公路是交通运输业的主要基础设施,党中央、国务院明确公路建设可以发行债券,这是对公路建设的重要支持。
随着我国经济发展和市场化进程的进一步加快及资本市场发展的内在发展,需要债券市场有一个相应发展的过程,加上发行债券筹资成本较低,筹资规模大、审批简便,公路建设特别是高速公路建设利用债券融资的空间将非常广阔。
4、外商直接投资渠道不畅。
鼓励外商直接融资可以缓解高速公路建设资金匮乏的压力,在一定程度上减少我国高速公路项目的债务负担。
这几年在利用外资方面确实取得了很大程度的发展,但是从总体来说,利用外资的比例仍较小。
1998年公路重点建设项目资金构成比例中,利用外资仅占518%。
对于项目融资方式,国内目前仅有广深高速公路一个项目实施;BOT融资方式在公路行业刚刚起步;外商独资的项目在高速公路建设中也没有出现;发行国际债券进行公路建设在我国还没有实践的项目。
5、使用外资的流向不合理。
目前我国在公路建设中使用外资存在着流向不合理问题,第一个层次上表现为地区分布不合理,第二个层次上表现为等级分布不合理。
由于受我国中西部地区经济发展水平和地缘特点的影响,外商直接投资和国际证券融资主要集中在东部沿海地区,并大多集中在普通公路,较少投资于高速公路;而且目前东部地区高速公路建设项目利用国际金融组织和外国政府贷款的比例大约为4013%。
我国把二级及二级以下的公路都归类为社会公益性项目,把外资用于这些等级公路的建设,无疑会增加政府的债务负担,加重债务问题。
6、资金来源构成中,债务比例大。
目前弥补高速公路建设资金不足的主要途径是银行贷款。
1998年加快公路建设的主要资金来源仍是使用银行贷款和发行公路债券,1998年重点建设项目资金中,银行贷款占4919%。
据了解,地方自筹的“资本金”也有较大部分来自银行贷款。
由于配套资金短缺,大部分省市在确定贷款比例时,并不是从项目的实际偿还能力出发,而是简单地满足资本金不低于35%的规定,有些地方甚至低于这些要求。
这种情况必然导致高速公路建设项目的贷款比例过大,债务问题突出。
前阶段所建设的项目由于是在“还帐补债”,所以交通量很大,项目效益较好,但是现在随着建设的深入,财务效益非常好的项目将越来越少,更多项目具有一般或较差的财务效益,如果不调整项目的资本金比例,控制贷款比例,债务问题将更加严重。
因此,要优化各个项目的债务结构,减少举债规模。
7、资金使用效率不高。
目前我国公益性强的高速公路项目,资金筹集问题比较突出,而经营性好的高速公路项目,其问题主要集中在经营与管理上。
但无论哪一类项目从其政府和市场两方面筹资渠道来看,提高其资金的使用效率都是目前一个急需解决的问题。
造成资金使用效率不高,不仅与高速公路项目自身建设和经营管理方面存在的问题有关,而且与整个公路行业中存在的一些重复建设和规划不合理等问题也有关,主要是因为缺乏风险约束机制。
由于公路建设管理方面的不完善,致使一些上市公司无功而返,非但没有得到预期的收益,还造成了资金上的浪费。
同时融资结构对资金的使用效率也产生很大的影响。
首先是债务过高的融资结构加剧了投资效益的降低。
由于建设项目负债融资比率过大,贷款和债券的利息成本增大推动整个资金成本的提高,这又带动了实际投资严重超概算,工程造价增加,建设工期拉长,投资回收率也因而下降。
其次,投融资过程中的结构失衡,使得项目投产伊始即背负起巨额债务,很不利于新建项目的正常施工和运营,从而影响项目的偿债能力和经济效益。
（2）我国现有公路投融资体系存在问题的原因分析
1、缺乏操作性较强的产业政策的支持。
尽管国家把交通行业列入优先发展的基础设施产业,但对高速公路发展缺少操作性较强的具体政策和相关的法律和法规,直到1999年才正式修改通过《公路法》,其中关于“费改税”还要由中央决定,
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