非营利组织参与危机管理的研究综述.docx
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非营利组织参与危机管理的研究综述
北方民族大学
学年论文
论文题目:
非营利组织参与危机管理的研究综述
学院名称:
管理学院
学生姓名:
专业:
公共事业管理学号:
指导教师姓名:
老师
论文提交时间:
2010-5-3
北方民族大学教务处制
摘要
当今世界是一个危机处处潜伏并多发的世界。
现代社会在经济快速发展与社会进步的同时，仍然十分脆弱，无论是发达国家，还是发展中国家，没有一个国家是绝对安全的，各种各样的公共危机随时都可能发生。
目前我国正处在改革开放和现代化建设的关键时期。
在改革开放力度不断加大，社会主义市场经济不断发展的形势下，不可避免地因各类矛盾和问题引发不同程度的危机事件。
如何有效地应对这些危机事件，对公共部门来说是一个紧迫的现实问题。
另外，随着经济全球化浪潮的兴起，危机事件逐步跨越国界，出现了全球蔓延的趋势，人们逐渐意识到，单凭政府自身力量己经无法快速、高效地解决公共危机事件。
随着政府有限性的日益暴露，人们终于发现政府存在着“失灵”的可能。
这时，随着对公共危机研究的深入，学者们意识到危机管理的主体也不能仅仅只是政府，包括营利组织等社会单位在内的主体也应该被纳入危机管理的主体范围。
公共危机管理是一个调动全社会公共资源应对危机的管理过程，而非营利组织作为一种特殊的社会实体，必将能够有效地聚集国际和国内，政府和社会的资源，在危机管理中起到重要的作用。
本文综述了国内与国外危机管理的现状，以期得出非营利组织参与危机管理的理论与实践，进而更好的应对危机事件。
关键词：
非营利组织、参与、公共危机、公共危机管理
目录
前言3
一、非营利组织与危机管理相关概念的涵义界定3
（一）非营利组织的概念及特征3
（二）公共危机与危机管理的概念及特征5
二、国外研究现状8
（一）从危机管理价值变迁和治理成长的视角出发探讨公共危机管理8
（二）从文化或者文明角度分析社会危机与冲突9
（三）政治领域的危机管理研究10
三、国内研究现状10
（一）以危机参与权为视角研究危机管理10
（二）关于我国非营利组织参与危机管理的困境研究11
（三）从系统论的视角出发研究危机管理12
四、对非营利组织参与危机管理研究的述评14
结论15
参考文献16
非营利组织参与危机管理的研究综述
管理学院2007级公共事业管理专业姓名学号
前言
20世纪90年代以来，无论是发展中国家还是发达国家，几乎都面临着无法预料的各种公共危机的威胁，例如海啸、地震等自然灾害以及恐怖袭击、金融危机等人为灾难，公共危机频发已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战。
为了顺应经济全球化的潮流，我国进入了经济转轨、社会转型的关键时期，人口、资源、环境、效率、公平、民主、自由等自然和社会矛盾的瓶颈约束较为严重，极易出现经济失调、社会失序、心理失衡，从而导致矛盾聚集、危机爆发的情形。
公共危机事件开始进入人们的视野，并且公共危机的多元化导致其产生的原因的复杂化。
在公共危机全球化和我国转型期公共危机复杂化的背景下审视公共危机管理显得尤为重要。
公共危机管理是一个调动公共资源应对危机管理的过程，需要社会多元主体的参与，而非政府组织作为一种特殊的社会实体，必将在有效的聚集国际和国内，政府和社会的资源中起到越来越重要的作用。
公共危机管理是一个庞杂的系统的社会公共工程，不仅需要财、物资源和强制性机制，更需要社会自治机制，非政府组织在提供自治机制和专业技术方面有着极大的优势。
加之，公共危机的破坏性强，影响面很广，不确定性很大，从而使应对的成本较高，对专业技术、组织体系等方面要求很高，其社会危害性决定了应对公共危机具有公共性和慈善意义，具有很强的外部性。
所以，应对公共危机政府不能代替一切。
而无论是理论上还是在实践上都证明非政府组织参与公共危机治理是必然的和可能的，而且其作用是不可忽视的。
因此，必须加强公共危机治理中我国非政府组织的参与。
一、非营利组织与危机管理相关概念的涵义界定
（一）非营利组织的概念及特征
非营利组织（NonprofitOrganization，NPO），这一概念并非是一个具有明确内涵与外延的术语。
在本文中将其定义为：
不以营利为目的的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。
较为流行的是美国约翰—霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙（LesterSalamon）教授提出的所谓5特征法，即具有以下5个特征的组织界定为非营利组织：
①组织性。
非营利组织有正规的组织机构，有成文的章程、制度、有固定的工作人员等。
②非政府性，又称民间性。
非营利组织是不同于政府组织的一种新型的社会组织，有深厚的群众基础，深入基层和民众，从事政府职能之外的环境保护、扶贫发展、权益保护、社区服务、经济中介和慈善救济。
它所依赖的是广泛的民间力量，包括人力、财力和其它各种社会组织团体，但这并不是说非政府不能接受政府的资金支持。
③非营利性。
非营利组织不以营利为目的，但并不意味着非政府组织不能从事商业性的活动或参与市场运作，它可以盈利，但其所得必须用于组织的运作，不能在组织成员内进行利润分配。
④自治性。
有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织，能够进行组织的自我管理。
⑤志愿性。
非营利组织无论是在实际的活动开展中，还是在管理组织的事务中均有显著程度的志愿者参与。
在上述5个特征中，非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征，组织性被视为一个不言而喻的前提，但是对于非营利组织的其他特征，有学者针对不同国家地区的情况提出了修正。
日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情，可将上述定义修正为如下6个条件：
①非政府性；②非营利性；③自发性；④持续性或形式性；⑤利他胜；⑥慈善性。
他强调亚洲的多数国家属发展中国家，从经济上和社会上救助弱势群体是非营利组织存在和发展的特殊背景，因而应将利他性作为一项重要指标，以区别那些以相互扶助为目的的社区非政府组织；进一步来看，具有利他目的的非营利组织，其开展活动的主要资金不能来自受益者，而应主要来源于社会捐赠和受益者之外的其他主体，换言之，是否是非营利组织的另一个重要标准，是看其资金是否来自向受益者收费之外的其他来源，即慈善性。
重富真一的标准比流行的非营利组织定义严格，突出了发展中国家非营利组织扶助救济的重要属性。
在我国，完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在。
但又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。
比如康晓光认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的非营利组织”。
王名、贾西津等认为，定义中国非营利组织需要满足的基本条件是：
不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。
与非营利组织相关的几个概念还有非政府组织、草根组织、公民社会、志愿者组织等。
对于这些概念，大多数学者在使用时基本上指的是同一个概念，只是表现出个人的偏好差异。
非政府组织强调这些组织不是政府或其附属机构，它们独立于政府体系之外；非营利组织强调这些组织不是企业，它们独立于市场体系之外；草根组织特指非营利组织中扎根于城乡社区的基层民众组织，侧重于发展中国家的基层组织；志愿组织强调这些组织的运作在很大程度上依靠志愿者在时间、精力和资金上的投入，在北欧和英国较为流行；公民社会从社会关系上指非营利组织他突出了新型社会关系的主体。
（二）公共危机与危机管理的概念及特征
危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。
一般具有突发性、紧急性、威胁性和两面性等显著特征。
公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。
简言之就是一个事件突然发生，并在短时间内对公众的正常生活工作以至生命财产构成威胁的状态。
从定义中我们可以看到，危机影响的对象或者范围既可能是个人，也可能是群体或者组织，还可能是更大范围的社会大众以至国际社会，而公共危机则是特指影响大众生活和社会秩序的危机。
公共危机也具有突发性、紧急性、威胁性等特征，但与一般危机相比，公共危机更具有社会性和难控性。
首先公共危机具有社会性。
公共危机危害的指向具有社会性：
首先，它是对特定社会系统的维系、有序和发展产生重大威胁或危害引起潜在负面影响的“大事件”，是对整个社会利益产生损害和威胁的“大事件”。
即使危机直接涉及的范围不是在普遍的公众领域，只是在某个狭小区域或为数不多的个体，但是危机事件还会因为信息迅速传播而成为公众关注的焦点，使得更多的人在社会范围内成为危机事件的利益相关人。
如果处理不当，危机事件可能给更多的人带来灾难，或者影响危机管理者的公众形象。
于是，公共危机管理者必须通过调动相当的公共资源，进行有序的公共组织力量协调，积极应对和解决危机事件，并尽力在公众心理的状态上和公共评价的体系中消除危机带来的不利影响。
其次，公共危机具有难控制性。
由于对公共危机事件难以预测、难以预控，有的公共危机由于技术等原因而根本不可控，再加上产生公共危机的原因的多样性，自然原因（如自然灾害、传染疾病等）、社会原因（如社会不平等的加剧）、政治原因（如政治合法性危机）以及文化原因（信仰危机）等都会酿成公共危机，并且引起某一公共危机的产生往往是多领域的原因的合力的结果，这都会增加公共危机管理者的应对难度。
公共危机可以从不同的角度进行分类：
从危机成因分析，可以分为自然危机和人为危机，前者如火灾、地震、台风、干旱等，后者如核泄漏、社会动乱、战争、恐怖活动等;从危机影响范围考虑，可以分为国际危机、国内危机、地区危机和组织内部危机；从危机涉及领域来看，可以分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等。
基于危机种类的各种划分标准的讨论，张成福教授划分得更为概括直接:
一是大规模自然灾害，包括地震、台风与水灾、火山灾害、雪灾等自然灾害，大规模感染等公共卫生灾害也可以视为此类；二是重大事故，包括船舶、列车、飞机等交通事故、火灾、爆炸、剧毒品和放射性物质等大量泄漏事故；三是重大事件，包括暴动、金融等经济恐慌、劫机船和人质事件、大量杀伤性恐怖事件，这一类危机通常危害到国家安全。
公共危机管理是指政府、非政府组织等主体通过对公共危机的预测、预防、控制、处理、以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程，最终保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。
在这个过程中，政府、非政府组织等主体对潜在的或者当前的危机，在危机发生的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。
公共危机管理主体除了包括政府、非政府组织等公共部门，还包括公司、企业等营利部门，甚至还可以将公民个人涵盖在内。
与其它类型的公共管理活动相比较，公共危机管理具有以下几个基本特征：
第一，紧迫性。
公共危机管理的客观对象是突发性灾难事件，无论是洪水、地震、台风海啸等自然灾难，还是食物中毒、恐怖活动等人为灾难，尽管其发生原因各异，但都是在人们毫无准备的情况下发生的，由于真实发生的事件的时间、地点及后果具有一定的不可预见性，而且出乎人们的心理惯性运行，公共危机管理部门必须在极短的时间内做出关键性决策和进行紧急回应。
时间是公共危机管理的生命。
第二，危险性。
公共危机管理的危险性有三重含义：
一是遭受危机伤害和影响的人民群众生命财产处于危险境地，随时随地都有可能增加新的灾难或不可挽救的重大损失；二是临近或深入危机发生区域内的公共危机管理和救援人员，自身具有危险性；三是监测预警、指挥协调或参与公共危机管理的人员如果在紧要关头失职、行动不力或处置不当，将会因加重危机或延误救治时机而承担管理或法律责任。
第三，权威性。
公共危机管理的实质，是政府及其委托的社会组织，运用公共行政权力依法履行管理职责，在非常态条件下向人们提供社会保障、环境安全等公共产品的活动，属非传统安全管理。
为保证危机管理的有效性，从事公共危机管理的管理者及其管理活动，包括公共危机状况与发展态势的信息发布、政府对公共危机的应对与处置意见、实施要求等，必须是具有权威的，这是危机管理的内在要求和原则。
任何与危机决策相对抗，或轻视、延误危机管理机关要求的行为都是不允许的第四，人本性。
绝大多数的公共危机事件，直接和间接威胁人的生命安全和生存环境。
公共危机管理，从根本上说，就是预防和避免人的生命和生存环境遭受伤害，或尽量减少、减轻危机对人伤害的特殊管理活动。
以人为本，用最有效的措施保护人的安全，尽最大的努力拯救人的生命，是公共危机管理的最高准则。
公共危机管理的整个过程和一切活动，必须以此为根本出发点。
第五，系统性。
世界著名管理学者劳伦斯·巴顿说:
“世界上没有一个不受灾害威胁的安全港”。
公共危机是人类社会不可避免的非正常现象，各行各业随时都有可能发生危机。
公共危机管理涉及面广泛，需要调配整合的人、财、物、信息资源多种多样，对危机的预防和处置，必须动员、组织全社会的力量积极而有序的参与方能奏效。
从公共危机管理实施的过程看，它包括建立机构、培训人员、建章立制、危机监测、预警预防、应急处置、控制修复、善后协调、评估改进等众多环节。
公共危机管理，就是对不确定的自然和社会灾难现象的系统管理。
二、国外研究现状
危机管理作为一种正在开始成型的理论，西方国家在20世纪80年代开始对社会风险与企业危机问题进行大规模的研究。
此前对危机管理的研究主要是运用经济学方法对经济和企业管理的问题进行研究以及对危机的心理学研究。
此后开始将危机作为现代性的重要主题进行研究，并讨论政府如何进行风险（或危机）管理。
9.11事件后，政府危机管理成为研究重点。
（一）从危机管理价值变迁和治理成长的视角出发探讨公共危机管理
1986年，英国的行政学家胡德在英国组织一次研讨会，讨论政府如何进行风险管理，并出版了论文集《偶然事件与设计：
当代关于风险管理的争论》。
1997年美国罗伯特·希斯在其《危机管理》一书中提出危机管理的4R模型：
减少（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）。
劳伦斯·巴顿则从管理心理学视角对组织危机管理进行研究，并探讨了环境要素对危机的影响。
2001年美国9.11事件后，许多学者将注意力转移到公共危机与危机管理研究上，他们从各个角度切入探讨政府如何帮助公民预防风险与危机。
例如，保罗·斯洛维奇在《风险观》一书中探讨风险管理与公共政策的问题；胡德在《政府的风险：
理解风险管制体制》探讨风险管制几个相关的问题；各种专业领域研究风险管理的专著也有出版，如罗伯塔·卡若尔的《风险管理手册：
卫生保健组织专用》。
而在9.11之后，危机管理的研究开始在社会学、传播学和政治学领域广泛展开。
人们开始关注媒体对危机及其治理的影响，并积极寻求媒体在化解公众恐慌方面的作用发挥。
自从20世纪60年代初危机管理理论在国际学术领域作为一门独立学科出现以来，各国政府的日益重视危机的管理研究，设立专门的研究机构，对古巴导弹危机、疯牛病等各类历史危机事件进行总结，并结合社会学中的社会冲突理论、心理学中的认知失调理论、经济学科里的发展经济学、制度经济学等从不同角度深入分析，为完善今后的危机管理体系提供理论指导。
1984年德国社会学家贝克在《风险社会》中将风险作为后工业社会的重要特征，引发人们对现代社会新的考量。
后来吉登斯、纳什等社会学家将危机作为现代性一个重要主题进行研究。
哲学界在对后现代哲学研究中也认为不确定性是后现代哲学的突出特征。
政治学界对危机的关注源于政策科学的崛起，如以色列的叶海卡·德罗尔出版了《逆境中的政策制定》一书，将各国普遍存在着的社会紧张状态称为逆境，从政策科学的视角探讨了逆境中的统治方式和政策制定的缺陷。
将逆境中的政策制定视为内在的、动态的相互作用的社会过程，并从内生与外生的两个方面加以考察。
后来一些政治学家吸收行为主义方法和价值哲学的一些观点，论证政治的不确定性，指出政治本身的高度不确定性特征导致我们无法对政治作科学的预测。
斯科特·拉什通过文化理论和文化研究来凸显风险的文化框架激进化。
德国的乌尔里希·贝克认为，是文化的感知和定义构成了风险。
1960年出版的S·M·利普塞特的著作《正治人：
政治的社会基础》一书在分析民主政治的社会条件的时候，指出稳定的民主政治是冲突与一致的平衡。
（二）从文化或者文明角度分析社会危机与冲突
哈贝马斯从晚期资本主义的危机倾向出发，在分析马克思主义的危机理论和韦伯的合法化理论后，界定了社会科学的危机概念，并对经济危机、合法化危机、合理性危机、动机危机加以探讨。
关于文化冲突和资本主义文化矛盾所作的研究也比较深入。
当然这种研究因为契合了传统的政治性危机研究，因而更多地带有意识形态色彩，但是在治理视野的危机研究应该是一致的。
而这方面的研究历史则要长得多了。
危机本身并不作为研究的最终目的，通过对危机的分析，获取政治稳定的资源，归纳出解决危机的方法，才是危机研究的学术归宿。
因此，社会政治稳定往往成为危机研究的最重要学术着眼点。
发展中国家在经济社会发展中最大的不确定因素，就是稳定问题，这也是危机管理研究的价值所在。
美国学者丹尼斯·皮拉格斯的《政治稳定与冲突管理》，专门探讨了政治稳定的条件、政治控制、政权合法性与政治危机等问题，阐述了政党与政府管理、控制危机发生、强化社会动员和社会整合、巩固政权等与实现国家政治稳定的关系。
在方法上，通过比较政治分析的方法，对全球视野下不同国家在不同文化背景和政治体制下发生的危机加以比较分析，是当代危机研究中较为普遍采用的方法。
（三）政治领域的危机管理研究
过去西方学术界对危机的研究主要集中在自然灾害方面，18世纪至19世纪，危机管理研究逐渐被引入政治领域，表明政治体制或政府面临的紧急状况，因而危机管理是西方政治学的传统课题。
在不同的时期，危机研究的密集程度不同。
20世纪60年代初至80年代初，由于世界格局的变化，例如：
1962年的古巴导弹危机，70年代初的水门事件等等，西方学术界对危机问题的研究出现了第一次高潮，危机管理理论作为一门独立的学科出现。
在80年代初期已开始重视对恐怖主义的研究。
如理查德·沙尔慈出版的论文集《应对恐怖主义威胁:
安全与危机管理》，对核设施可能受到的恐怖袭击等进行了分析。
在这一时期对公共危机研究领域也有了较大的拓展。
比如史蒂芬·菲克于1986年出版了《危机管理—对付突发公共事件的计划》。
从20世纪90年代开始，危机种类越来越多，金融危机、疯牛病、口蹄疫、禽流感、美国“9.11”事件恐怖主义袭击等等，学者们对危机的研究领域不断扩展，危机研究跨学科的趋势越来越明显，结合社会学、心理学、经济学的理论和知识，危机理论研究从政治领域扩展到经济领域、社会领域、公共管理领域等。
在这一时期，西方研究者对危机管理的研究继续深入，从更多不同角度对危机的紧急应对机制加以研究。
三、国内研究现状
（一）以危机参与权为视角研究危机管理
“参与权”是一个近年来在不同的领域都被广泛使用的概念，无论是政治学、法学、管理学、社会学都在使用“参与权”的概念，而不同的使用者关于参与权的表述差别极大，以至于无法对“参与权”作出一个周延的概括。
从政治学的视角论述参与权的著述主要涉及政治参与权，侧重于公民参加国家政治生活的权利的研究。
从法学的视角论述参与权的研究散见于各部门法的研究著述中，其中行政法一般论述行政相对人的参与权，民商法关注股东参与权，环境法研究环境参与权，诉讼法围绕公民的司法参与权，尤其是诉讼当事人的程序参与权而展开。
从行政管理学角度论述危机管理中的公民参与的研究成果比较丰富。
专著方面，比较有代表性的成果有：
清华大学公共管理研究中心薛澜教授等著《危机管理—转型期中国面临的挑战》，对转型期我国危机形态的特征、现代危机管理体系的基本框架（如危机中的政府效能、媒体作用、应对网络、法律原则的组织行为分析）、国内外危机管理的最新实践等方面的内容进行了系统的论述。
吴量福《运作、决策、信息与应急管理：
美国地方政府管理案例研究》，分别对美国地方政府管理、信息管理暨电子政务、政府应急管理进行了阐述。
这部著作反映了近几年来中国公共管理学科的发展，折射出当代中国政治发展及行政体制改革的实际需要，其论述危机管理部分对本文的写作很有启发。
相似文献还有赵成根《国外大城市危机管理模式研究》等。
以上著述主要出版于2004年-2005年，代表了同期危机管理学研究的主要成果。
这些成果中关于开展广泛的社会动员、积极发挥志愿者特殊作用的著述，对于本文的研究具有重要的借鉴意义。
紧急状态法的研究与本文主题有一定的关联度，这方面的研究主要有人民大学莫纪宏教授《紧急状态法学》等著述，以及苏州大学杨海坤教授等《关于行政紧急权力的讨论》。
紧急状态法学的研究涉及紧急权、紧急状态法的宪法性质、公民权利在紧急状态下的克减、紧急权的限制等等。
这些研究所着眼的紧急状态其涵盖范围小于本文所论述的公共危机，紧急状态法与公共危机应对立法内涵也不一样。
非政府组织和公民社会的研究成果也比较丰富。
但未出现将非政府组织与危机参与的权利相结合论述的成果。
综上，关于公共危机的管理、关于危机来临时广泛的社会动员的必要性与可行性，关于紧急状态下公民权利的保障等研究对本文都起到有益的启发、借鉴作用。
但是，公共危机中非政府组织是否有权利参与危机解决？
非政府组织在危机管理中以什么样的途径参与？
这方面的研究资料很匮乏。
（二）关于我国非营利组织参与危机管理的困境研究
我国学者李松林等人在《建立和完善我国NGO监督机制—基于“多元共治”模式的构想》中，主要对我国非营利组织的监督机制存在的问题进行研究，提出了以“多元共治”为模式的监督机制。
何云峰等人在《当前我国非政府组织发展面临的主要问题》一文中分析了我国非政府组织的发展现状以及所面临的主要问题，提出以培育非政府组织的发展来促进公民社会的发展，推动民主政治建设进程。
曹现强等人在《危机管理中多元参与主体的权责机制分析》一文中认为，危机各参与主体权力责任机制的构建是危机管理的核心问题，构建非营利组织参与危机管理，必须首先要明晰各方主体的权责。
从已有的相关研究来看，国内外学术界对非营利组织参与公共危机管理机制的研究大多是在宏观层面和理论性的研究，主要集中在对公共危机、公共危机管理、非营利组织等内涵的分析、我国非营利组织发展状况、非营利组织在我国公共危机管理过程各阶段所起的作用及其缺陷与不足等方面。
而对微观层面的构建非营利组织有效参与公共危机管理的研究和实证性的分析还比较少，尤其是结合我国国情来分析的更为少见。
（三）从系统论的视角出发研究危机管理
国内不少学者纷纷提出了构建政府危机管理体系的构想。
综合目前学者的论述，可以大致分为四种观点：
制度论、经验论、全面整合论和公共关系论。
第一种观点：
制度论。
从制度的视角看政府危机管理，这是目前占主导地位的一种观点。
认为近年来我国发生的一系列危机及政府处理不得力，主要原因在于我国相关机制不健全、制度存在缺陷。
因此，制度论强调在危机管理能力提升中制度建设处于核心地位。
第二种观点：
经验论。
通过对美国等发达国家在危机管理上的成功经验的介绍，总结近年来我国政府在危机管理方面现存问题，提出可供参考的政策建议。
第三种观点：
全面整合论。
该论以张成福为代表，认为现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能依靠某一项资源、模式和策略。
简言之，政府危机管理能力的大小取决于各种各样的因素及其相互作用。
因此，张成福提出了危机管理的全面整合模型，把危机管理的策略整合到了国家各方面可持续发展的战略中去。
第四种观点：
公共关系论。
该论者认为在公共危机管理中，应当科学地运用公共关系学的原理应对危机。
危机管理要采取树立形象的公共策略，主张在危机管理中，更加倾向于非制度化的管理艺术，认为过分强调制度、机制的作用会忽视实践的艺术性，从而影响危机管理的成效。
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