规范权力运行加强政府采购内控管理——党课讲稿.docx
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规范权力运行，加强政府采购内控管理
（党课讲稿）
前言
主要讲四个问题，第一个问题是政府采购，内控管理的内涵与内容；第二个大问题是规范权力运行，加强政府采购内控管理的重要意义。
第三个大问题是规范权力运行，加强政府采购内控管理的原则、目标与重点任务。
第四个大问题是规范权力运行，加强政府采购内控管理的对策与措施。
一、政府采购内控管理的内涵与内容
（一）政府采购内控管理的内涵
首先，要讲的是政府采购内控管理的内涵与内容。
什么是政府采购内控管理呢？
首先我们要理解一下政府采购内控管理的内涵。
什么是内控？
所谓内控就是内部控制，也就是利用单位内部岗位职责的分工，来形成权力之间的相互制约与平衡，并且运用一系列具有控制功能的方法、措施和程序，做好风险管控工作，更好的实现组织目标。
所谓政府采购内控，就是通过政府采购岗位权责分工，形成采购权力之间的合理划分与制约，并且通过采购权力的规范运行,实现对采购风险的有效控制，提高政府采购的效率与质量。
在政府采购的过程当中，内控非常重要，政府采购内部控制的目的，主要有下面几个方面：
第一个目的，是通过政府采购内部控制来监督和改善政府的服务的质量。
第二个目的，有效监控和防范政府采购的各类风险和漏洞。
第三个目的，是保证政府采购活动合法合规。
第四个目的，是保证政府采购财务信息的真实完整与公开透明。
第五个目的，是规范权力的运行，防止政府采购过程当中的腐败。
（二）政府采购内控管理的主要内容
政府采购内控管理应当“控"什么呢？
政府采购内控的核心是要控制风险。
风险就是不确定性，政府采购采购活动因为涉及的主体比较多，链条比较长，环节比较多，在很多环节当中都有可能产生风险。
政府采购过程当中，最容易出现的风险是下面几个：
第一个风险是法律风险，也就是政府采购行为不合法导致的风险。
第二个风险是程序风险，也就是政府采购人和集中采购的机构没有按照法定的相关程序进行工作所导致的风险。
第三个风险就是政策风险，这是指政府采购的不合理的决策所产生的风险。
第四个风险就是廉政风险，比如说政府采购人员在采购的过程当中讲人情、拉关系、滋长权钱交易等腐败行为，这就容易引发廉政风险。
第五个风险是市场风险，这是由于采购物品市场的价格变化和价格的波动导致采购失败而形成的赔付风险。
所以政府采购内控管理最主要的是要控制各种风险。
怎么来控制风险？
这就需要有很好的政府采购不控制的方式、方法。
一般说来政府采购内部控制主要由下面几种方式：
第一个方法是全面预算控制，在政府采购的过程当中，应当对采购的资金运营、财政收支情况等等制定年度计划，并且对政府采购的预算执行情况进行有效控制，这就是运用预算来控制政府采购的办法。
第二个方法是授权控制，在政府采购的任务当中各个部门和职员都要经过上级有关部门批准，并且应该有相应的授权之后，才能进行政府采购，所以授权控制也是内部控制的一种重要方法。
第三个方法是岗位控制，也就是通过岗位之间的权责划分和合理的相互制约来达到防范风险的目的。
重点是要对不相容的岗位来进行权责分离。
什么叫不相容岗位呢？
我们首先要理解一下,什么相容岗位？
相容就是说两个岗位、两个职责由一个来履行的话，不会产生风险，这样的岗位就称之为相容容岗。
不相容岗位呢？
就是说两个职责由一个人来履行的话，它会产生廉政的风险、腐败的风险和权力滥用的风险等等。
这两个岗位是不相容岗位。
内部控制就要对不相容岗位来进行分离。
这个不相容岗位就必须要有不同的人来履行。
比如说预算需求的调研和编制的这样一个岗位，和合同、履行以及验收这两个岗位之间就是不相容岗位，如果说你既负责采购需求的调研和计划编制，你又去进行合同履行和相关的采购结果的验收，那么就很有可能产生廉政风险，所以这两个岗位作为不相容的岗位应该进行权责的分离。
第四个方法就是政府采购业务流程的控制，就是要把政府采购过程当中很多关键的节点，通过流程控制的方法来加以管理,应该出台政府采购的业务手册或者指南，对每一个流程的操作来进行规范，这是一种非常重要的内部控制的办法。
第五个办法就是内部审计的控制，通过审计手段来达到控制的目的。
第六个办法是信息系统的控制，特别是通过统一的电子化政府采购管理平台和交易的平台来进行控制，在这个电子化的政府采购的平台上，所有交易活动在电子交易的过程当中，都留下痕迹，都是有利于监督和最后的问责的。
这是我们政府采购的刚才当中进行内部控制的主要办法。
政府采购内部控制有很多关键的节点，这些节点是我们在政府采购内部控制当中要加以关注的，这些节点包括了岗位设置、授权控制、采购需求调研、采购预算的编制和执行、评审规则的制定,政府采购支出的控制、竞标、开标、评标和评审、签订合同和履约、验收，信息公开等等环节，这些环节就是政府采购内部控制的重要节点。
在政府采购内部控制当中，关键需要建立风险管理导向的政府采购内控体系，建立风险管理导向的内控体系是一个系统的工程，其关键环节主要有下面几个方面：
第一个方面就是健全组织架构和岗位设置。
在岗位设置当中要切实做到不相容职位相互分离，确保经办采购的人员和负责采购合同审核、验收人员必须相互分离。
也就是说这个经办采购的人员和负责采购合同验收的人员不能是同一个人，这两个岗位要分离，经办采购的人员不能负责采购合同的审核和验收，负责采购合同审核验收的人员不能经办，所以首先要对不相容岗位进行分离。
第二个方面就是完善内部管理的制度。
内容控制能否成功,最关键的是看内部的制度是否完善，要全面的完善各类政府采购内部制度，制定一整套完备的程序性的工作的规范，有紧密的运行流程、操作程序和制度的规范，来对政府采购具体操作的各个程序进行有效的规范。
实现标准化、程序化的管理。
比如说对于政府采购的招评标的环节，包括拟定和公布招标文件，招标、评标或者谈判、询价，确定中标。
根据中标成交的结果来进行审核，合同备案对供应商的履约进行验收评价等等。
在这样的一项采购活动的全部的过程当中，对每一个环节的职责权限和流程都应当作出明确的规定，形成完善的内部制度。
第三个方面是要树立和再造政府采购的业务流程，要借助信息化和电子化的管理方式，来简化采购的业务流程，比如说建立政府采购信息化系统平台等等。
第四个方面就是管控政府采购风险，要建立合理的风险分析程序，确定风险管控的措施。
第五个方面就是完善内部的监督机制，设立内部监督部门，加大政府采购信息公开的力度等等。
（三）政府采购权与政府采购权力运行
在政府采购的内部控制管理当中，最关键的是要对政府的采购的权力进行规范，政府采购制度当中包括了采购权、采购物品和服务的使用权、管理监督权等三种权力。
这三种权力之间要相互分设，并且相互监督。
我们先来看一下采购权之外的两种，采购物品和服务的使用权，归采购单位；管理监督权归财政部门、纪检和审计部门等等。
下面我们来一下政府采购权，政府采购权是采购人根据法律法规具有的组织采购，采购评审签订合同等涵盖政府采购全过去的一系列的权力。
根据采购的过程政府采购的权力可以划分为采购需求提出权、采购活动组织权、采购评审权、合同签权、履约、验收权等等。
对于这一系列的权力，我们都应该加以规范，采购权是一种政府权力的委托授权。
采购权的授权必须符合两条重要的原则：
第一个原则是要符合客观经济规律的原则，也就是说委托谁去进行采购，更加符合市场经济的规律，更能发挥出政府采购的优势，就应该委托谁去进行采购。
第二个原则就是权责一致的原则，行使政府采购的权力，必须同时承担相应的责任。
（四）政府采购内控管理的主要方法
政府采购内部控制管理应该怎么控呢？
关键是要实现采购权力之间的相互制约，内部控制应当在治理结构、机构设置和权责分配、业务流程等多个方面，通过合理的权力划分来达到相互制约、相互监督，同时实现运行效率和供应目标的目的。
制衡性的原则是建立和实施内部控制的核心理念，所以我们要运用这样的制约和规范的这样的原则来进行政府采购的内控管理。
主要完成下面几个方面的关键性的内部控制。
一、是要明确防控的重点。
重点是针对政府采购活动当中多发、易发的违法违规问题，紧紧抓住需求和评审规则制定，开标、评标和评审，合同订立和履验收，限期公开等关键环节，严控各类风险。
另外要强化内控措施。
综合运用不相容岗位或职责分离，授权控制、流程控制、信息系统控制等方法，建立单位内部归口管理，重大事项内部协商、专家咨询和公众参与等机制，提升内控管理的水平。
此外，要加强监督问责。
要把内控机制建设的任务进行分解、细化，并且制定任务分工和工作的计划，督促采购人和代理机构严格落实，同时要通过定期检查、通报内控机制建设和任务落实情况，确保内控建设各个方面的规范和要求执行到位。
下面我给大家举一个例子来进行说明，主要是给大家讲一下,陕西省国家税务局构建的“1234”内控体系。
这个内控体系它突出了一条主线，这个主线就是以制度来控权，通过完善制度来控制采购权。
它们制定了陕西省国家税务局政府采购内部控制工作指引，健全、细化、完善的政府采购制度体系。
二、就是依托两个支点构筑防控体系。
一个支点是完善流程控制，按照国税系统政府采购工作规范试行，制定了常用采购流程和文书的范本。
第二个支点是强化双向监控，从内部来讲严格按照“五个到位”来开展工作，哪五个到位呢？
就是采购公告发布到位、标书文本制作到位、评委会组建到位、开标、评标程序组织到位、评标方法和纪律执行到位。
从外部监督来看政府采购信息公开，对重大的项目的评标主动要求邀请纪检监察、工商、城建等部门现场监督。
三、就是实施三个结合，也就是教育、引导与业务培训相结合，这个主要是培训政府采购的相关的人员和内容控制的人员，监督检查与动态管理相结合，它们还建立了政府采购项目跟踪管理情况表、采购项目环节进度表、合同预警表等等这样的制度系统，对采购项目进行动态跟踪。
同时坚持绩效考核与问责追究相结合。
四、就是着力进行“四个提升"，着力提升风险自律意识、着力提升风险监控水平、着力提升风险防范能力、着力提升政府采购志向。
所以我们看陕西省国家税务局它建立的这个“1234”内控体系，就能够很好的防范和控制政府采购当中的各类风险。
二、规范权力运行、加强政府采购内控管理的重要意义
（一）是深化政府采购制度改革、完善政府采购制度的内在要求
下面我们来讲第二个方面，规范权力运行，加强政府采购内控管理的重点意义。
规范权力运行，加强政府采购内控管理具有非常重要的意义。
第一个方面，加强政府采购内控管理是深化政府采购制度改革、完善政府采购制度的内在要求。
近年来，我们国家很多采购人、集中采购机构和监管部门积极建立政府采购活动内部控制管理的制度取得了初步成效。
在2012年的时候，我们国家颁行了《行政事业单位内部控制规范试行》。
2015年的时候办法实施了财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，就从行政事业单位的内部控制着手，规范了行政事业单位的内部控制管理工作。
2016年6月29日，财政部出台了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》，这一个《意见》全面规范了政府采购内控管理。
2017年7月，财政部发布了“87”号令，也就是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，这个《办法》的第六条，要求采购人应当按照行政事业单位内部控制规范的要求,建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政治采购预算和实施计划，确定采购需求，组织采购活动，履约、验收，答复询问质疑，配合投诉处理机监督检查等重点环节，要加强内部控制管理。
特别规定采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣，或者与采购无关的其他商品。
尽管我们国家政府采购的内控管理的各项制度在不断完善，但是从总体上来看，我们国家政府采购内控管理还存在着体系不完善、权力运行不规范、制度不健全等问题。
迫切需要我们进一步规范政府采购活动当中的权力运行，强化内部流程控制，进一步完善政府采购制度，促进政府采购提质增效。
近年来，我们国家的政府采购制度改革围绕着推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革的思路，不断向纵深推进，针对社会反映较多的突出问题，应当进一步的完善政府采购内部控制管理制度，来形成一个公平竞争、规范管理和结果导向的政府采购制度体系。
在这里我给大家介绍一下，2016年广州市政府政府采购代理机构抽查出来的各种问题。
广州市2016年度对政府采购代理机构进行了监督检查，在20家代理机构105个政府采购项目当中查处了问题136个，这些问题主要分布在委托代理协议、文件编制和发出、信息公告、评审委员会组成和评审过程、中标成交、合同管理、保证金收、退、还等7个环节。
下面我主要来介绍一下这一些主要的问题。
首先是委托代理不规范，突出表现在代理机构和采购人没有签订委托代理协议，比如说海珠儿童公园绿化服务采购项目，以及石门国家森林公园交通旅游标志系统建设项目，这些项目都没有签订委托代理协议。
本来这个采购人委托代理机构进行采购,你首先要有一个协议，但是协议都没有，这显然是内控管理当中存在着重大漏洞。
第二个方面的问题就是文件编制和发出方面，问题集中在采购文件指定产品和品牌、采购文件设置供应商资格条件、限制条款。
没有落实政府采购政策功能，供应商资格条件不列为评分因素等等问题。
本来按照规定这个采购文件是不能指定你要采购的产品和服务的品牌的。
但是很多代理机构在这个表述当中就注明要买什么品牌，你这个注明要买什么产品和品牌，那还需要你搞什么招投标吗？
第三个方面的问题就是信息公告，主要包括了信息公告的内容不完整，漏发中标结果公告等等。
第四个方面的问题就是评审委员会组成和评审过程当中的问题，主要的问题包括没有提示评审委员会对于极高、极低重大差异分来进行符合或者书面说明理由。
有一些分打的特别过，有一些分打得特别低，有一些分数出现重大差异，这些都是要进行符合和书面说明的，但是没有。
评审委员会成员在项目评分当中出现客观分，打分不一致的。
这个本来有很多客观的个条件，你这个打分应该是基本一致的，但是评审委员会专家打分出现很大的差异。
米购人代表无授权书等等，
第五个方面就是中标成交环节，主要是没有按照规定发出中标通知书，同时发布中标成交公告。
第六个方面的问题就是合同管理方面的问题，这个方面的问题多达38个，主要是采购人未在中标成交通知书发出之日起，30日内，与中标成交供应商签订采购的合同。
第七个方面的问题就是在保证金的收取和退还方面存在着问题，这个方面存在的问题多达35个，涉及到13家代理机构，存在着多个项目没有及时退还保证金的情况。
本来这个收了别人的保证金之后，评标已经完了，你应该把保证金退还给别人的，但是没有按时退还给别人。
广州市政府对采购代理机构监督检查的过程当中发现出来的136个问题，说明在政府采购的实际操作过程当中，我们有很多采购人和采购代理机构的内部控制制度不完善，这也说明了我们要完善政府采购制度，推进政府采购向着结果导向型来进行转变，必须要强化政府采购的内控制度。
在政府采购的实际活动当中，我们发现最关键的问题是在政府采购的一些关键环节，比如说验收环节出现问题，影响到了政府采购的质量。
现在我们有一些政府采购当中存在着重采购结果、轻验收的现象，没有把履约、验收纳入到日常工作，大都依赖于采购需求人自行验收，或者委托代理采购机构实施验收。
所以在验收的过程当中，往往因为厉害关系、人情问题而不敢认真验收，有时候明明知道项目当中存在着数量、质量、技术等方面的缺陷和不足。
或者发现弄虚作假的行为，也睁一眼闭一眼，你好、我好、大家好，使这个验收失去了应有的作用。
有的验收的时候，或者因为专业水平不够，或者因为责任心不够，只是象征性的走走场面，甚至没有实施验收行为，随意在验收结论单上，写几个字，签名标志着验收结束。
有一些供应商为了追逐最大的利益，就利用履约、验收环节的短腿，采取变更内部设备，私改中标品牌和配置的形式来欺骗采购人。
个别采购人还披着公开化、程序化的“外衣”和供应商搞“灰色交易"，在合同执行当中随意改变，合同规定的采购货物配置，增减品种、数量等等。
其目的是赚取巨额差价回扣，使本来应该阳光操作的政府采购竟然成为了腐败、藏污纳垢之处。
（二）是全面推进依法治国的重要举措，有利于推进依法采购
像这样的验收环节，作为我们政府采购当中存在的重大风险和漏洞的环节，应该成为政府采购内部控制制度的完善的重点。
我们加强政府采购内控管理，第二个方面的重大意义就是，加强政府采购内控管理是全面推进依法治国的重要举措，有利于推进依法采购。
党的十八大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，推动了政府与市场关系的新定位，提出了推进依法行政的新任务，并且提出了“十三五”发展的新理念和“放管服”改革的新举措，都对优化政府采购交易规则、加强采购活动中的权力制约、完善政府采购监管机制提出了更高的要求。
党的十八大四中全会审议通过中共中央对《关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》的批注。
加强对政府内部权力的制约是强化对行政权力制约的重点，应当对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位施行分市行权、分岗设权、分级授权、任期能岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。
所以在党的全面推进依法治国的这样的一个决议当中，对于政府采购权力的制约是一个重要的任务，并且明确的提出来制约政府采购方面的权力运行应当采取分市行权、分岗设权、分级授权的方式。
通过定期轮岗来强化内控管理，防止权力滥用。
我们国家在依法完善政府采购内部控制制度方面，也作出了很大的努力o2015年3月1日起实行的《政府采购法实施条例》，分别在第11条，要求采购人应当建立政府采购内部管理制度；第13条，要求采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度。
财政部发布的《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》强化了采购人集中财力采购的机构和监管部门在政府采购活动当中的内控管理的责任。
强调要加强采购活动当中的权力制约，看住到处滥生的权力基础。
我们要依法完善政府采购内控制度，政府采购内控制度的建设要按照依法采购的要求，严重遵守《政府采购法》、《招标投标法》、《政府采购法实施条例》、《招标投标法实施条例》、《政府采购货物和服务，招标投标管理办法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等相关法律法规和规章的规定。
（三）有利于落实党风廉政建设主体责任，有利于推进廉洁政府建设
加强政府采购内控管理第三个方面的重要意义，加强政府采购的内控管理有利于落实党风廉政建设主体责任，有利于推进连接政府的建设，政府采购是预防腐败的阳光制度。
但是从我们一些地方和部门的政府采购的实践情况来看，有一些采购结果没有实现物有所值的目标，豪华采购、高价采购事件，时不时的被媒体曝光，低价恶性竞争、劣币驱逐良币的问题严重。
有时候违标、篡标、权力寻租、相互勾结、暗箱操作现象，在一定范围内仍然存在。
所以加强采购活动当中的权力制约、防范廉政风险、规范采购权力运行势在必行。
缺乏约束的权力必然被滥用和失控。
在我们国家政府采购高速发展的同时，采购价高于市场价、甚至天价采购频繁出现，比如说中国社会科学院法学所法制国情调研室首次推出的《中国政府采购制度实施状况报告》显示，政府采购的八成商品高于市场定价,56.1%的商品高于市场均价1.5倍，最极端的一个例子是一台普通的台式电脑政府采购价达到9万多元，而市场家不过才2000多元，相差30多倍。
目前查处的职务犯罪案件当中，一半以上的受贿案件以招投标有关系，实践当中集中采购和公开招标发生的职务犯罪更是屡见不鲜，依法整治天价采购、规范权力运行、遏制权力垄断和腐败，才是治本之策。
针对这些突出问题需要从政府采购内部控制制度的设置上来发力，政府采购制度应当建立相互监督、制约权力、依法行政的机制，要通过建立相互监督、相互制约的机制来规范采购行为。
比如说要求采购人进行市场调查，根据调查情况科学合理确立采购需求，并且进行价格测算，你这个价格和这个先价应该建立在市场价格调查的基础上，应该详细的规定采购需求应当包括下面一些内容：
应当规定采购人经过市场调查和价格测算之后，可以在预算内合理设定最高限价，你这个最高限价，它就可以防止天价。
采购人要加强对中标人的履约管理，在供应商出现违规行为的时候,应当及时处理，并且依法追求供应商的违法责任。
我们在政府采购领域加强内控建设，规范采购权力的运行，有利于落实政府采购各相关主体的党风廉政主体责任，提升管理的水平，要促进廉洁政府的建设，我们就要对政府采购各项工作当中的权力运行进行全面规范，使政府采购涉及的每个权力运行的过程部门和环节实现相互制约，实现事前、事中和事后的全过程的控制。
三、规范权力运行、加强政府采购内控管理的原则、目标与重点任务
（一）加强政府采购内控管理的指导思想
现在，我们讲规范权力运行，加强政府采购内控管理原则、目标与重点任务。
加强政府采购内控管理的指导思想是应当适应政府职能转变和构建现代财政制度的需要，落实政府采购法律法规的要求，创新政府采购管理手段，切实加强政府采购活动当中的权力运行监督，有效防范营私舞弊和预防腐败，提升政府采购活动的组织管理水平和财政资金的使用效率，提高政府采购的公信力。
（二）加强政府采购内控管理的基本原则
加强政府采购内控管理的基本原则，包括下面几个方面：
第一个原则是全面管控与突出重点并举，我们既要对政府采购的各个环节进行全面管控，又要突出重点，要把政府采购内部控制管理贯穿于政府采购执行与监管的全流程和每一个环节。
要全面控制加强预防，同时又要抓住一些关键环节、关键岗位和重大风险事项，从严管理，重点管控。
第二个原则是分工制衡与提升效能并重，要发挥内部机构之间相关业务、环节和岗位之间的相互监督和制约作用，合理安排分工，优化流程衔接，提高采购绩效和行政效能。
也就是说我们既要注重权力和岗位之间的分工制衡，又要通过优化流程衔接来提高采购的质量和效率。
第三个原则是权责对等与依法惩处并行，在政府采购和监管的过程当中，要贯彻权责一致的原则，严重执行法律法规规定的问责条款，有错必究、实则必惩。
对政府采购监管部门和工作人员懒政、怠政、滥用职权、玩忽职守、宣徇私舞弊等违法违纪行为要严肃处理，对采购人未按规定编制采购需求，向供应商或者接受赠品回扣，向中标人提出不合理要求来作为签订合同条件等违法违规行为要追究法律责任。
采购单位未按规定进行资格审查，擅自中止招投标活动，未按照规定进行开标和组织评标，未按照规定退还投标保证金等违法违规行为也要依法进行处理和处罚。
（三）加强政府采购内控管理的主要目标
加强政府采购内控管理主要的目标是也分市行权，分岗设权、分级授权为主线，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程，形成一个依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度。
做到约束机制健全、权力运行规范、风险控制有利、监督问责到位，实现对政府采购内部权力运行的有效制约。
（四）规范权力运行、加强政府采购内控管理的主要任务
规范权力运行，加强政府采购内控管理的主要任务是下面几个方面：
第一个方面是要落实主体责任，在政府采购的过程当中，涉及到采购人、集中采购机构和监管部门三个主体，这三个主体的责任都要明确到位。
从采购人方面来看，采购人应当做好政府采购业务的内部归口管理工作，做好所属单位的管理工作，明确内部的工作机制，重点加强对采购需求、政府落实、信息公开、履约、验收、结果评价等等的管理。
在政府采购活动当中，采购人应当自觉维护公共利益，公正廉洁、诚实守信、严格执行政府的采购政策，建立和完善政府采购内部管理制度，依法依规选择适当的采购方式来开展采购活动。
同时采购人应当理性、节约、细化明确采购的需求，认真编好政府采购预算，做好采购准备工作，降低采购项目非标率和差错率，完善履约、验收的内部工作机制，来很好的提升政府采购的质量和效应。
从集中采购机构方面来看，集中采购机构应当做好流程控制,围绕委托代理，编制采购文件和拟定合同文本，执行采购程序，代理采购等政府采购
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