陈振明公共管理学pdf.docx
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陈振明公共管理学pdf
陈振明公共管理学pdf
篇一：
公共管理学原理陈振明版
公共管理学原理
第一章公共事业管理理论实践
第二章现代政府政策过程
第三章公共事业管理概论
第四章非营利组织的管理
第五章公共部门战略管理的理论框架和评价
第六章公共部门人力资源管理
第七章公共预算管理
第八章公共危机管理
第九章公共管理的发展趋势与展望
第一章导论，公共管理学的视野
一、“公共管理”与“私人管理”的异同
A、联系。
（1）都包含了合作团体的活动。
（2）都必须履行一般的管理职能。
B、差别。
（1）公共管理与私人管理的使命不同。
公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。
（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。
（5）公共管理有明显的政治性和公共性。
二、公共物品的特性：
公共物品是与私人物品相对应的概念，消费具有非竞争性和非排他性，一般不能或不能有效通过市场机制有企业和个人提供，主要由政府提供。
公共物品特性：
非竞争性、非排他性、外部性。
三、公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别
（1）研究对象与范围。
传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究
公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。
（2）公更具跨学科，综合性的特点。
传—建立在政治学基础上，公—不同学科。
（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。
（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。
例：
公共物品，公共选择，政府失败。
。
。
（5）公既是实证的又是规范的，传—局限规范研究。
（6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式，因此，与传相比，它更具有现实性。
四、21世纪我国公管面临的挑战
A、传统的政府管理模式的弊端――计划经济（“命令式经济”）条件下。
所谓传统政府即“全能型政府”：
集中配置
社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。
（1）政企不分、政资不分。
（2）机构臃肿，效率低下。
（3）权力过于集中。
（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。
B、转型期政府管理面临的挑战。
（1）建立与完善市场体制。
（2）公共管理或行政管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。
（3）建立一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。
（２）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。
法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上，阻碍WTO规则的有效执行。
（3）对公务员素质与能力提出了更高的要求。
（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。
第二章、公共组织理论
一、公共组织：
广义――就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义――国家机关组织。
二、公共组织的构成要素▲：
组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、
规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。
三、公共组织的类型▲
根据管理公共事务的不同，可分为管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种公共组织。
（1）按财务－会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督），大体可分为六种类型：
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
（2）按公共权力标准分类。
A、强制型公共组织：
政府部门。
根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。
B、半强制型公共组织：
更多依靠市场手段而非行政手段。
其强制性在一定程度上是可对抗的，当事人可拒绝裁决。
如，仲裁委员会，消费者权益保障委员会，各种行业协会等。
C、非强制性公共组织：
这类公共组织最大特点是非强制性与服务性。
如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。
（3）按权威与等级结构标准分类。
A、古典模型：
建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。
专业化与协作是组织的
基本要素。
特点：
①组织具有四个基础：
目标、过程、顾客、领域。
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
B、官僚模型：
其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。
在20世纪50年代后的美国得到了充分的运用。
官僚组织
的基础是理性―合法权威。
认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。
特点：
①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。
④有处理工作的程序系统。
⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
C、第三部门行政模型：
系统方法和权变方法的应用。
特点：
公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；“代理人”政府；不可随意监督组织外的代理商，不可随意利
用行政命令取消合同；不是孤立地处理公共事务。
四、管理层次和管理幅度。
管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。
一般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。
管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。
二者在一定规模的组织内呈反比例关系。
A、“尖形结构”――管理层次多、管理幅度小的组织结构。
（１）优点：
权力集中，分工明确，便于统一行动。
（２）缺点：
容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。
B、“扁形结构”――管理层次少、管理幅度大，其形态扁平。
（１）优点：
信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，
也较灵活。
（２）缺点：
相对松散，集体行动难度大。
五、公共组织的一般结构形式
1，直线结构。
直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。
2，职能结构。
职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。
3，直线—职能结构。
直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。
4，矩阵结构。
是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构形式。
六、我国政府组织的结构。
（1）纵向结构。
也称为层次结构。
它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。
宏观上分为中央层次和地方行政组织两大层次。
中央层次指中央人民政府一级，地方行政组织的层次划分有两级制、三级制、四级制三种类型。
微观上指行政组织内部的工作层次关系。
（2）横向结构。
又称分布结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。
决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。
在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。
七、行政组织体制的基本类型。
A
（1）首长制：
又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。
优点：
权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。
缺点：
①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。
②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。
（2）委员会制：
又称合议制。
是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
今天瑞士联邦委员会是典型的委员制。
优点：
能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。
缺点：
责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。
B
（1）层级制：
又称分级制。
指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上
至下逐层缩小的组织体制。
优点：
①组织系统业务相通，便于沟通领导。
②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。
缺点：
①上级任务繁杂，往往顾此失彼。
②缺乏专业分工，工作弹性小。
③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。
（2）职能制：
又称分职制。
指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务
内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
优点：
分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。
缺点：
分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。
C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。
（1）集权制：
指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。
这种体制下，高层的机关往往包揽较多的事务决策。
优点：
政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。
缺点：
节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人
也容易导致独裁和长官意志。
（2）分权制：
指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。
优点：
①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。
②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。
③可防止上级组织和个人的独断行。
缺点：
①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。
②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。
D
（1）完整制：
又称集约制或一元统属制。
是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、
监督的组织体制。
优点：
权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻
执行，并能人尽其用，发挥专业优势。
缺点：
行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。
（2）分离制：
又称独立制或多元统属制。
指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组
织体制。
优点：
行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。
缺点：
机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。
在实践中，分离制迎合了多元化社会的需要，然而行政组织各部门密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。
八、组织冲突与协调▲▲
1“不合辙”。
最常见的组织冲突有三种形式：
（１）目标与顾客的冲突。
当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因
素也会产生冲突。
（２）功能与领域的冲突。
如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理。
即“条
条”与“块块”的冲突突。
（３）目标间的冲突。
组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生。
2，组织协调。
可分为水平协调与垂直协调两类。
A、水平协调：
组织间水平方向上的合作。
主要的方式：
（1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界。
（2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。
（3）根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动。
（4）建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。
B、垂直协调：
依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。
但是在同一层次组织数量众多时，冲突的范围将超出上级的仲裁能力，并且，每个组织与它们共同上级的沟通将大大减少，冲突问题也会变得严重而无法解决。
九、公共行政人员行为。
A、“成人发展模型”。
B、“文化行为模型”。
C、“政治行为模型”。
十、组织环境的基本构成因素▲
（1）政治环境：
对公共组织行为加以规范和引导。
其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、
政党制度、公共政策。
（2）经济环境:
对公共组织动机和行为有重要决定作用。
其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。
（３）文化环境:
文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。
包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。
（４）技术环境：
制约着组织管理和活动方式方法。
包括经验技术、实体技术、知识技术。
十一、公共组织的生命周期▲：
说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。
包括产生阶段、集体化阶段、规范化阶段和精细阶段。
十二、组织变革过程。
▲（重点）
A、目标。
（1）提高组织适应环境的能力。
（2）提高公共组织的工作绩效。
（3）使公共组织承担更多的公共责任。
B、环节：
（1）对危机的感知，即组织成员意识到组织变革的必要性。
变革方向的确定,即通过分析环境变化，确定组织变革的目标及方案（3）变革，即变革方案的实施，对变革所影响到的成员进行沟通，推行新的组织观念、制度和行为模式。
（4）监督调整，即根据变革进程调整相关措施，并将变革成果国定下来，实现新行为模式的“内在化”。
十三、组织变革趋势（从三个方面展开）
（１）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。
“学习型组织论”――新的组织所依赖的技术不以机
器为基础，而以知识为基础，它设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而是如何识别和解决新的问题。
（２）着眼于组织结构的变化。
“无缝隙组织论”、“网络组织论”、“虚拟组织论”。
（３）着眼于组织功能的变化。
“政府再造”论给出了关于完美政府组织的答案。
第三章、政府改革与治理
一、治理与统治的关系
治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。
指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互储存的环境中分离公共权力，共同管理公共事务的过程。
其实质是种合作管理。
统治则主要指传统的以阶级斗争为特征的管理。
A、治理与统治的相同点：
二者追求的目标相同，都需借助公共维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。
B、二者的异。
（１）管理的主体不同。
统是政府垄断公共事务管理的活动;治理是政、企、社会团体和个人等公共
活动者共同处理公共事务的活动。
（２）管理的客体不同。
与统治相比，治理地对象更多，范围更广。
治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，
还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。
（３）管理的机构不同。
统治的机制是控制;治理的机制是信任。
（４）管理的手段不同。
统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）;治理是新的管理工具（合同钋包、内部市
场、公共哲学、政策社区）。
（５）管理的重点不同。
统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公
民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私人领域与公共领域的合作。
二、网络治理的实践模式（结合87页图3-1）
（1）全球治理：
为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、
毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。
特点：
①治理主体是世界范围的公共行动者。
②治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。
③治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。
（2）民族国家的治理：
特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。
政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。
这些合作网络主要有三种表现形式：
①政府间合作网络：
污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。
②政府项目执行网络：
通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。
③公私合伙网络：
通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。
（3）社区治理：
是对社区合作网络的管理。
社区部门经常通过以下几种方式来提供公共服务
①志愿服务。
②利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。
③消费者控制。
其优点：
第一，更能制定符合成员需求的政策。
第二，推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务直接处于社区民众监控之下。
篇二：
陈振明公共管理学考研笔记
陈振明公共管理学考研笔记
导论公共管理学的视野
公共管理学：
对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究。
或对公共组织如何有效的提供公共物品的研究。
主要部分和核心是对政府管理活动的研究。
一、公共管理及其相关概念
公共：
表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。
行政：
处理事务、指导或监督执行、运用或引导。
本质上包含为……服务的含义；管理：
通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。
意味着控制或获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。
公共行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中是执行由别人（政治家）制订的政策和法律。
关注的焦点是过程，程序以及将政策转变为实际的行动，以内部定向关心机构和人员及办公室的管理（传统公共行政学及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。
公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，关注的不是过程、程序和遵照别人指示办事及内部取向，更多关注的是结果（以最低成本取得目标）和对结果的获得负个人责任。
2、“公共管理”与“私人管理”的异同
A、联系：
（1）所有组织管理都包含合作团体的活动；
（2）所有大型组织都必须履行一般的管理职能（计划、组织、人事、预算等）。
B、差别：
（1）使命不同。
公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。
（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
没有更多有效运作的诱因。
（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
私人组织中，权威和责任划分比较清楚；公共部门对政治控制的要求，对一致性和协调性的寻求导致了责任机制的扩散，加深并复杂化了公共决策的过程。
（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。
（5）公共管理有明显的政治性和公共性。
与私部门管理不同，公共管理包括广泛复杂的政府活动，公共管理也在政治环境中运作。
3、“公共部门”与“公共物品”概念
（1）公共部门（主要是政府）是公共事务的管理者和公共物品的提供者。
广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。
（2）why“准公共部门”（第三部门，非营组织）归入公共部门？
因其“公共”特性：
①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本
②与政府关系密切，其生产活动的内容和方式由政府实行控制或必要的行政管制③与政府为社会所提供的物品一致———公共物品或“准公共物品”
④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。
（3）公共物品：
具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性及收费困难等特征的物品，具有规模效益大、初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。
可以把政府的基本职能概括为提供公共物品。
非竞争性：
一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性：
使用者不能被排除在对该物品的消费人群之外。
（4）公共物品的划分
①纯公共物品：
能严格满足消费上非排他性等特征的物品。
如：
国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。
准公共物品：
不能严格满足消费上非排他性等特征的物品。
如：
道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。
②有形的公共物品（硬公共物品）：
公共设施
无形的公共物品（软公共物品）：
法律。
政策，制度
③全国性的公共物品：
国家或中央政府提供的服务：
国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：
城市基础设施、地方性法规、政策
4、“治理”与“善治”
①治理：
泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会—控制系统、自组织网络六种不同用法。
是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。
是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。
②90年代后，世界银行提出“善治”口号：
合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。
二、公共管理学范式的兴起
1、对传统公共行政学范式的批评
作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的《行政的研究》一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特《公共行政学研究导轮》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版为标志。
三次重大范式变换，传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学
⑴两种途径：
“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）
①“P-途径”，来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。
把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，将项目作为基本分析单位，机构的重要性不由自身决定，而由它与公共项目绩效的相关性决定。
指出公共组织和私部门在所有不重要的方面是相同的。
提出了政策方案与政策结果之间缺少的环节：
绩效管理，超越公共行政学，获得更广泛综合的跨学科基础。
②“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，仍关注组织结构与过程。
强调公私组织相似性。
关心发展经验理论，公共部门引入私人部门管理经验和模式，焦点集中在战略和组织管理上，以过程为取向。
⑵共同点：
①以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；②重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。
⑶各有所长：
①P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重
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