税源专业化管理研究.docx

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税源专业化管理研究

福建省税务学会2012年课题研讨会论文

税源专业化管理研究

蒋洁

【内容提要】经济的发展带来税收管理方式的变革，产生了税源专业化管理的理念，按照国家税务总局的工作思路，基层积极开展了探索实践，取得了一些成效也存在一些问题，笔者浅尝研究，试图探讨出更为可行的建议。

【关键词】税源专业化管理理顺关系探索成效与问题建议

随着全球经济的发展，出现了多种多样的经济发展方式，社会市场环境、企业组织形式、业务区域结构等，也随之发生了巨大的变化。

而税务机关原先采用的传统粗放式的资源配置管理方式，已日益凸显出与经济形式的不相适应，迫切地需要我们加以转变，税源专业化管理势在必行，以下笔者就对目前这一广泛热议的课题进行浅析。

一、税源专业化管理理念的产生

经济全球化的发展对政府部门间随时随地的交流协作提出了更高的要求，政府提供一体化整合式的服务已成为一种趋势。

信息技术手段的不断发展，人才竞争的日益加剧，要求税务机关必须在新的基础设施上创新征管业务模式。

一方面要制订简单易用的税收政策和业务流程，另一方面全面推行电子化政务的同时提供差异化的纳税服务，以满足公众的期望，降低纳税的遵从成本，树立更规范、先进的税务机关社会形象。

国际货币基金组织认为，国际先进的税收管理水平主要归纳为三条：

一是以纳税人为中心，提供有效和更好的客户服务,并将促进纳税遵从作为税务机关的目标；二是引入风险管理的理念；三是建立现代化的税收管理信息系统。

以美国为代表的西方各国征管法律制度，大都对征纳双方的权利义务规定明晰，普遍确立了纳税人自主申报纳税主体地位。

纳税人是依据税法行使权利，履行义务；税务机关的权力责任则是优化服务、规范执法促进纳税遵从。

而我国目前的征管资源配置实行的是传统粗放式管理，主要表现为：

一是机构的设置上税种、功能、纳税人类型并存。

县以上税务机关是按税种、征管职能、纳税人类型等分别配置，县以下主要是税收管理员属地划片管户，不分规模、行业，征、管、查也只为相互制约税务机关，专业化水平较低；

二是缺乏风险管理为导向的促进遵从措施。

征管程序上未把税款评定作为核心制度和程序，比如纳税人申报后，缺乏促进遵从的风险管理监控流程，第三方信息比对分析的案头评估，以及信函、约谈、实地检查程序等制度；

三是经济高速发展带来的矛盾日益尖锐。

纳税户数量的急剧高增长与税务干部人数的持续低增长之间形成鲜明的反差，“人少户多”使得该管的户没管好，不该管的户投入了大量管理资源，税收征管重点不突出，同时由于缺乏信息化支撑，使同一个纳税人的信息碎片化，无法完整归集纳税人信息，做不到有效防范和控制纳税遵从风险。

显然，这样的粗放形式已不能完全适应征管环境的发展变化，迫切需要我们转变征管方式。

为此，国家税务总局提出了“十二五”时期税收征管的主要目标：

通过优化服务和规范执法，促进纳税遵从。

完善以税收征管法为基础的征管法律制度体系，推进以税源专业化管理为重点的征管模式创新，加强以“金税三期”为标志的现代化信息系统建设，加快信息集中条件下集约化征管方式的根本性转变，构建平等、和谐、合作、互动的征纳关系，不断提高税收征管能力、征收率和税法遵从度。

围绕这一目标，国家税务总局也明确了当前和今后一个时期税源专业化管理的总体思路：

以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，以纳税评估为重点，以分类管理为基础，以信息管税为依托，以完善制度、机制为保障，努力构建税源专业化管理新体系。

二、需要明确的概念及理顺的关系

那么，作为基层的税收管理人员，为了更好地贯彻执行税源专业化管理的目标和思路，我们还必须搞清楚一些理论层面的认识。

（一）明确一些基本的概念。

1、什么是税源？

税源即税收的来源。

一般意义上，税源是指根据税法规定可能产生税收的一切社会资源。

从税收征管角度讲，税源是指直接产生某一具体税种并据以计算该税种税收数额的经济量或行为活动量。

2、什么是税源管理？

税源管理是税收管理的基础。

税源管理是税务机关对各税种税基的控管，是指税务机关依照国家税法和管理规定，采取切实可行的管理措施和方法，认真审核评估纳税申报，及时发现和解决申报不实等问题，提高税法遵从度，防止税收流失，使国家税款的实际征收数尽量接近应征数的税收管理活动。

3、什么是税源专业化管理？

以加强税收风险管理为导向，以实行分类分级管理与合理配置资源为基础，以通过纳税评估核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障,以实施信息管税为依托，以建立和培养专业化人才队伍为支撑，积极探索税源专业化管理,优化服务,依法征管，有效促进遵从，不断提高纳税人税法遵从度和税收征收率。

（二）理顺一些容易混淆的关系。

1、税源管理和税收征管的关系。

税源管理是税收征管的重要组成部分;税收征管的核心是税源管理;税源管理的关键环节是审核申报纳税的真实性、合法性;税收征管模式是长期以来行之有效征管方法的固化。

2、专业化管理与分类管理的关系。

实施专业化管理的每一个环节都可能或多或少的借助于分类管理提高效率。

分类管理是一般科学管理方法普遍认同和采用的基础管理手段和措施。

很多分类管理是通过差别化的管理措施来实现的，并没有或并不需要通过改变组织的专业分工来实现。

比如老师针对好、中、差三类不同的学生管教的途径至少有两种：

一是根据好中差分班分类，分为好、中、差三类班，对好学生、中等学生、差学生实施专门的教学管理；二是同一个老师针对不同的类别采取差别化的教学措施，综合管理差别对待。

第二种是最常见的管理方法，因为即便是好班级、差班级还会有新的好中差。

因此分类管理并不代表也并不等同于专业化。

3、专业化管理与风险管理的关系。

风险管理为导向的税收管理专业化就是把风险管理的理念、方法、流程等要求贯穿于税收管理全过程，科学分类、整合资源、合理分工、细化职能形成的专业化管理格局。

具体说，就是要在总局－省－市－县－分局等各级级国税机关层级之间、部门之间、岗位之间、税收管理的主要环节之间，以税收风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理和绩效评价为主线，形成各级各部门之间上下衔接互动、运行顺畅的信息化、专业化、立体化的税源管理运行机制，对税源管理职能进行分解分工，实现对纳税人以规模、行业、风险类型为标准的分类管理。

三、我市税源专业化管理的探索

税源专业化管理的理念已达成共识，在明确了总局的目标思路之后，各地都纷纷展开探索性的改革，莆田市也积极响应，改革总体遵循“依托一个技术，突出两个取向，营造三个机制，实现四个目标”；也就是依托计算机信息网络技术，以税源管理专业化和税源监控立体化为取向，着力营造以办税服务大厅为中心的统一涉税受理机制，以纳税评估为抓手的税源管理机制，以“集体（分项）办事”为核心的执法内控机制，实现纳税服务扎实优化、纳税遵从有效引导，征管质量不断提升，廉政建设日益加强。

（一）做好纳税服务。

1、加大投入，优化服务资源。

一是整合办税服务厅功能。

全面打造等候休息区、自助办税区、办税服务区、宣传公告区、导税咨询区、取表填单区等6大功能区域，实行导税员办税服务，改AB岗为“一窗统办”模式。

二是简化办税手续。

涉税资料明确，涉税审批流程规范，涉税受理一律由服务大厅统一办理和出件。

2、积极创新，拓展服务内涵。

一是自主开发辅助软件，主要有“纳税服务信息支持系统”、“否定报备公开系统”、“纳税人征信系统”、“下户管理系统”等软件。

二是个体定额核定改为大厅即办事项，由办税大厅根据纳税人申报资料情况直接通过系统对个体定额进行了核定。

三是建立纳税人诉求征集与服务维权制度。

以“纳税人的服务需求为导向”建立公开征集制度，同时以“纳税人满意度为最高准则”建立纳税人维权投诉制度。

四是探索建立各类工作模型，如针对特殊纳税人制定的预约服务工作模型等，并在网站专设纳税咨询台、专线咨询电话（12366）、开通纳税服务微博及博客，延伸纳税服务空间和时间。

3、转变观念，提升服务水准。

一是全方位转变服务理念。

推行“换位思考”的服务理念，设身处地想纳税人所想、急纳税人所急，进一步优化纳税服务质量。

二是建立规范的细化制度，以制度管人管事。

细化形成《办税大厅行为规范》、《办税大厅服务承诺》、《办税大厅首问首接制度》等近20个制度，完善了办税大厅的规范化建设。

三是激发工作热情，提高办事效率，通过“计量论质”进行评分考核，奖勤罚懒，鼓励先进，调动窗口服务人员的积极主动性。

四是出台了旨在提升纳税服务水平的《综合纳税服务指引》以及针对各个部门的《纳税服务考核评价制度》，以指导各个部门的纳税服务工作。

（二）进行资源优化。

1、对现有的组织结构进行扁平化的调整和重构。

撤销基层分局，将原由基层分局实施的税源管理职能，转移到县区级机构，实行县区局实体化，并使我市国税系统机构层级由三级缩减为二级。

全市统一如下设置：

一分局负责除二分局之外的一般纳税人企业，侧重于税源监控与分析；二分局负责免抵退税企业和非增值税企业的管理服务，侧重于对有关业务的核实；三分局负责小规模纳税人（含个体户）的管理与服务，侧重于税收执法巡查；四分局负责行业建模和执行纳税评估任务；同时，针对仙游县古典家具行业规模大、特殊性强的特点，另外增设一个分局（五分局），专门负责古典家具行业的税收管理。

通过减少管理层级，增加管理幅度，建立一种紧凑的横向组织，使税源管理组织变得灵活，敏捷，富有柔性、创造性。

2、对人力资源配置进行优化。

一是大胆起用政治素质过硬、业务精通的年轻干部到重要岗位锻炼；二是将具有“三师”资格的干部以及业务骨干调整到重点税源税收管理、纳税评估、反避税等专业化程度高的岗位，同时抽调业务骨干组建团队对重大涉税事项实施集中管理，实现了“单兵作战”向“团队协作”的转变；三是优先保障大厅需求，安排责任心强、业务精通、耐心细致的同志充实到办税大厅，向社会招聘本科以上学历，适应纳税服务厅工作的年轻人员，保证大厅紧张有序的工作节奏。

（三）推进信息管税。

建立涵盖税收所有业务的涉税信息指标体系，形成全市统一的数据采集标准和操作规范。

规范电子数据录入，把好数据入口关，保障涉税信息的真实性、准确性，提高基础数据质量。

通过人机结合比对来校验数据，依托综合征管软件建立征管数据检测、异常数据发布和反馈制度，应用预警评估系统分析应用，定期通报异常数据，有针对性地指导做好异常数据的修正。

完善基础数据采集、监控指标生成、评估任务发布及复审复查工作制度，加强重点税源、重点行业和重点预警事项的监控管理。

如：

加强对规模以上工业企业及一般纳税人的控管，“两率”异常户的管理清理，小规模企业达到一般纳税人的认定，以及加大对珠宝、鞋革、服装、汽车等专业市场的管征力度；开发个体定额系统，科学设定参数，建立了公平公正个体电子定税机制等。

（四）实行立体联动。

在专业化管理模式下，税源管理部门是专业化管理的主体，信息技术部门提供专业化的信息技术支撑，征管部门提供专业化的征管制度和办法，税政部门提供专业化的政策服务，计统部门提供专业化的统计分析。

将原来的税源管理和征管质量监控工作有机结合起来，建立税收分析、税源监控、纳税评估“三位一体”（税务稽查与反避税工作由市局负责，对市局而言应是“四位一体”）的税源管理和征管质量监控一体化联动机制，成立了税收征管质量监控工作联动机构，统一负责对全局的税源分析、税源监控、纳税评估的协调和组织工作，切实加强税收征管质量的分析、监控与处置工作，形成各个部门分工明确、岗责清晰、协调有序、执行有力的税源专业化管理的立体联动机制。

（五）加强执法监督。

及时建立一系列与实施税源专业化管理相配套的相关制度，加大执法监督的力度，有效遏制腐败行为的发生。

如制定出台了催报催缴制度、税管员下户管理办法、小规模纳税人管理制度、个体电子定额办法等；建立完善目标绩效考核办法，深化二级考核。

加强税收执法管理系统的管理与应用，对出现行政执法错误行为的，区分不同情况，严格按照税收执法过错责任追究办法追究相关人员的工作责任。

四、取得的成效及存在的问题

通过一系列的税源专业化改革举措，我们的税收征管面貌发生了实质性的变化，取得了一定的成效，主要是：

（一）全面提升了管理理念。

通过税源专业化改革工作的推进，干部对经济活动发展、社会管理形势、信息技术演变等对税源管理提出的新挑战、新要求以及推行税源专业化管理的必要性、紧迫性都有了新的认识和体会。

管理方向的专业化不但提升了管理组织的竞争力，也提高了岗位人员的职业效率。

（二）显著优化了纳税服务。

纳税申报、政策宣传的形式更加多样化，涉税审批效率大大提高，纳税服务更加个性化，特别是纳税提醒，除了有申报提醒，还有核销发票提醒、审批事项提醒，纳税人可以不再担心“因忙误事”或“忙中出错”。

纳税服务业务集中的窗口形象也有很大改善，受到地方党政和纳税人的一致好评。

（三）有效强化了税源管理。

征管改革后，把原由基层分局承担的大部分职能前置到窗口，优化了岗位设置，减轻了基层工作人员压力，使税源管理部门从纷繁复杂的日常事务中解脱出来，更好地进行税收分析、基础管理和纳税评估，增强了税收征管的针对性和有效性，税收收入实现大幅增长，改革的成效日渐凸现。

（四）明显降低了执法风险。

通过实施内部分工管理，按事设岗，分岗管事，按征管流程实行“流水线”作业，实现了由“管户制”向“管事制”的转变，税源管理方式变“分户到人”为“分事到人”，按照岗责分工处理相关涉税事项，分权制衡、责任到人。

建立起有效的内控机制，扭转了管理员“一员多责”、“一员多权”的局面，割断了利益输送的链条，降低了税收执法风险的同时，也有效地促进了廉政建设。

尽管取得这些成效，也不能忽视改革过程存在的一些问题，主要包括：

（一）纳税服务水平有待进一步提升。

有的干部存在于习惯传统粗放的管理模式，对转换服务职能不能适应，消极或阻碍优化服务的深入。

同时电子化、网络化的服务方式没有完全推开，如网络平台建设，还未全面铺开。

个性化的税收宣传辅导的服务机制尚未形成，纳税人对新政策信息的及时传递和解读的需求仍较为迫切。

（二）机构与人员职责有待进一步理顺。

目前的机构职责与省局出台的统一涉税流程还存在进一步调整和优化的地方，难免存在一些审批权限与自身职责不对称的地方，容易造成扯皮现象的发生，有些评估、审批等工作流于形式，也不便于管理工作的顺利开展。

（三）协作与考核机制有待进一步完善。

征管、信息、税政、计统等各类业务仍习惯彼此割裂，综合管理部门和专业管理部门之间的关系未完全理顺，税源管理良性互动机制未完全落实。

仍有相当部分人一提专业化管理就认为是税源管理部门的事，与自己无关，置身事外。

而原有针对管理员制度而设计的考核制度不适应改革后考核工作的要求，未能充分调动人员的工作积极性。

五、可行性建议的探讨

（一）持续深入转变传统管理观念。

要适应新形势的要求大胆创新，尽快理清对税收专业化管理的认识，避免简单机械地理解，进一步实现专业化管理由"管户制"向"管事制"全面转化，将风险管理理念贯穿于不同类型企业、不同征管事项管理的全过程，实现税收专业化管理的目的。

在今后的工作中应着重思考和研究如何界定税收管理风险，为税收管理人员开展风险应对提供目标、指导和支撑。

（二）坚持不懈做好纳税服务工作。

解放思想，更新观念，围绕“从窗口辐射到基层、机关，再由基层、机关回到窗口”的循环服务链条，在服务工作上实现由“我作主”向“纳税人需求”这个中心转变，在服务方式上突破“执法管理型”的强势角色向“执法服务型”的平等角色转变，树立纳税服务人人参与的全民意识。

同时尽快实现热线咨询和宣传服务的专业化，进一步理顺并简化办税流程，删除一些不必要的流转环节，提高行政效率。

（三）全面系统加强信息采集利用。

加强税源管理、夯实税基，其实质就是提高信息的完整性、准确性。

在税务和经济社会的信息化进程中，仍有大量信息游离于税收管理信息系统之外，其中既有纳税人有意隐瞒的因素，也有信息化程度不高的因素，还有应用水平的问题。

要有效提高涉税信息的完整性、准确性，应依靠人机结合，加快信息化建设，尤其是与第三方的信息共享。

（四）进一步培养高素质专业人才。

岗位职责重新设置、业务流程全面转变，要求税务干部及时更新掌握相关的政策业务知识，以提高整体的工作效率。

而税源专业化管理本身，也大大提高了对各专业部门人员的业务要求。

对高素质专业人才培养使用，重点在提高实战能力上下功夫。

一是分层培训。

对操作层的管理人员进行"专才型"培训，主要针对基础知识、操作技术和业务管理技能开展培训，对管理部门负责人重点进行"管理型"培训，着重提升管理能力。

二是分级激励。

对同一类别的管理人员实行分级管理，对从事高风险级别的管理人员给予较高的薪酬或奖励，使管理人员更倾向于提升自己综合管理水平。

（五）尽快出台新的岗位考评办法

在专业化管理模式下，信息技术部门应提供专业化的信息技术支撑，征管部门应提供专业化的征管制度和办法，税政部门应提供专业化的政策服务，计统部门应提供专业化的统计分析。

各部门、各岗位虽然有明确的分工、但也要密切协作。

通过对岗位职责的进一步细化，完善岗位设置，明确、细化岗位职责，使税源管理专业化工作更加有章可循，部门之间的工作交接更加顺畅，干部的工作积极性更加调动，以进一步巩固税源专业化改革取得的成效。

（六）对机构进一步优化的构想

建议在原有改革的基础上，对县区局原机关科室职能进一步整合撤并，可作如下变动：

县区局办公室、财务科、人事科合并，做好后勤保障和干部教育工作；税政科的法规职能划归监察室，由监察室专司“两权监督”；征管科的审批职能与税政科合并，负责税收业务的审批和政策的支持；征管科的信息监控职能与收入核算科、信息中心合并，负责税源监控与数据分析，提高税源监控分析的质量。

这样就形成了一个后勤保障中心、执法监督中心、业务审批中心、数据分析中心、业务受理中心（大厅）以及若干个税源管理中心，将减少了各部门之间的业务交叉，进一步提升办事效率和征管质量。

诚然，税源专业化管理是一项全面系统的工程，管理部门是专业化管理的主体，其他部门也是专业化管理的重要组成部分，绝不是管理部门的单打独斗，而是各部门协同作战的先进的税源管理方式。

这涉及到业务流程的再造、管理职责的调整、资源配置的优化、管理方式的转变等各个方面。

我们既要吸收借鉴新的管理理念，也要脚踏实地做好基础性工作。

让我们积极探索，为找到更适合税源结构特点、更行之有效的税源专业化管理方式而共同努力。

（作者单位：

莆田市国家税务局大企业税收管理局）

参考资料：

1、于子胜《“十二五”时期中国税收征管创新与发展问题探讨》（2011年8月总局纳税评估师资班培训教材）；

2、《海西税务》2011年11月总第95期“税源专业化管理”专题。