中国社会保障体系.docx
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中国社会保障体系
我国的社会保障体系，包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚四个方面！
1社会保险在社会保障体系中居于核心地位，它是社会保障体系的重要组成部分，是实现社会保障的基本纲领。
一是社会保险目的是保障被给付者的基本生活需要，属于基本性的社会保障；二是社会保险的对象是法定范围内的社会劳动者；三是社会保险的基本特征是补偿劳动者的收入损失；四是社会保险的资金主要来源于用人单位（雇主）、劳动者（雇员）依法缴费及国家资助和社会募集。
2社会福利是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。
它的目的是增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段；社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。
3社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障的最低纲领和目标。
一是社会救助的目的是保障被救助者的最低生活需要；二是社会救助的对象主要是失业者、遭到不幸者；三是社会救助的基本特征是扶贫；四是社会救助的基金来源主要是国家及社会群体。
4社会优抚安置是社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是实现社会保障的特殊纲领。
社会优抚安置目的是优待和抚恤；社会优抚的对象是军人及其家属；社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待；社会优抚的基金来源是国家财政拨款。
社会保障是政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本的生活和医疗需要。
现代社会保障主要包括九项内容，即：
医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴等。
通常将以上九项内容归纳为四个方面：
社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚和安置。
我国社会保障体系的管理体制:
中国的社会保障制度是中央政府和各级地方政府共同负责的计划。
中央政府的职责是，制订全国统一的法规、政策和标准，对困难地区提供资金帮助；地方政府的职责是，根据中央的统一政策制定本地法规、政策和标准，筹集社会保障基金，支付社会保障待遇。
中央政府管理社会保障事务的主要机构是劳动和社会保障部、民政部、卫生部和财政部。
劳动和社会保障部负责管理养老保险、失业保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险等项目；民政部负责管理社会救济、社会福利、优抚安置等项目；卫生部负责管理农村合作医疗制度；财政部负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度，实施对社会保障资金收支的财政监督，为社会保障计划提供补助资金等。
各省、市、县政府设有同样的行政管理机构，承担相应的社会保障职能。
中央、省、市、县分别设立隶属于政府劳动保障行政管理部门的、非营利的社会保险经办机构，现有工作人员10万人。
主要职责是，办理参保登记，收缴社会保险费，记录缴费，管理个人账户，确认并支付待遇，管理社会保险资金，提供查询等。
中国与其他国家签订的社会保险协定，由中央级社会保险经办机构负责执行。
中国社会保障体系的的不足之处
1、社会保障覆盖范围的供给不足
社会保障覆盖范围制度的供给不足主要是指社会保障制度适用范围的规定不能将应该纳入社会保障体系的社会成员纳入其中，使一些需要社会保障的社会成员游离在社会保障体系之外。
数据表明，世界各国社会保障的覆盖平均覆盖率达60%以上，发达国家达70%以上，而我国的社会保障覆盖率仅为30%。
[2]新中国成立不久，我国政府就为城市企业职工及机关事业单位人员建立了涵盖广泛的以社会保险为核心的社会保障制度；而在农村则实行以家庭保障为主，集体与国家为辅的社会保障制度，现今还没有在农村实行真正意义的社会保险。
这就是说，我国现行的社会保障制度主要是围绕城镇职工来进行的。
农民从事农林牧副渔的劳动者和农村从事私营、个体劳动者人数占总劳动者人数的46%以上，这些人可以说基本上不享受社会保障，城镇约有20%的劳动者未享受社会保障或不完全享受社会保障。
与此同时，随着我国的社会转型，大批的农业劳动力向非农业转移，进城务工人员日益增多，他们实际上被排除在现行社会保障制度之外。
2、社会保障基金的供给不足
一是社会保障基金收支不平衡。
收不抵支问题比较突出，收支缺口在逐渐增大。
以基本养老保险基金为例，该项目从1998年开始已入不敷出，当期缺口1998年为100多亿元，1999年为200多亿元，2000年为300多亿元，2001年接近400亿元。
[3]二是社会保障基金来源不稳定。
我国尚未建立可靠、稳定、系统的社会保障基金筹集体系，单靠征缴的基本养老和失业保险基金已难以满足日益增长的支付需求。
社会保险基金征收缺乏强制性、约束力，对企业和个人瞒报、少交、拖欠缺乏相应的司法制裁措施，积极的收缴比较困难。
三是社会保障基金管理比较混乱。
由于社会保障行政管理和社会保险基金经营之间尚未分开，又没有设置专门的基金管理机构，再又参与管理基金的机构众多，从而导致基金被挤占、挪用情况经常发生；基金分散，管理开支大，浪费现象突出；基金的保值增值问题没有有效解决。
3、社会保障法制的供给不足
一是法律体系不健全。
我国目前社会保障立法比较缓慢，中央立法机关尚未出台一部综合性的社会保障法来规范社会保障的基本制度，而且，社会保障的专门性法规也很少，尚未形成一个完全适应社会主义市场经济发展需要的社会保障法律体系。
二是立法层次不高。
从20世纪90年代末至今，国家先后颁布了数十个涉及社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚方面的法规，[4]然而只是一些单行法规、条例、规定、办法，层次不高。
与此同时，地方制定的规章制度经常出现“法出多门，各行其是”的情况，各部门的规章制度的适用范围不尽一致，甚至相互冲突矛盾。
立法层次低导致社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性，不利于我国社会保障制度的总体规划和完善。
4、社会保障管理体制的供给不足
一是管理层次不清晰。
目前由于社会保障管理体制还未能理顺，内部管理层次不清的问题至今依然存在。
即“四不分”：
政法不分、政资不分、政事不分、执监不分。
二是立法滞后。
这既是社会保障管理体制的问题，也是社会保障制度的问题。
社会保障法律体系未建立起来，不仅给社会保障管理带来很大的困难，同时也给社会保障事业的发展造成阻碍。
三是社会化管理不完善。
近年来，社会保障体制经过一系列改革，社会化发放工作由银行、邮局等社会服务机构承担。
但是，社会保障管理的社会化机制还没有完全形成。
二、社会保障制度供给不足的原因探析
社会保障制度供给不足是指在一定的宪法秩序下,权力中心或制度供给主体提供制度安排的数量和质量都无法满足人民群众的需要，不能适应和促进社会、政治、经济发展要求的现象。
引起社会保障制度供给不足的原因是相当复杂的，主要地看来，有以下几个方面的因素。
1、社会整体制度供给环境的约束
在宏观层面，社会整体制度供给不足决定了社会保障制度供给的不足。
这是因为，在经济体制由传统的计划经济体制向市场经济体制转变的现阶段，我国社会出现了明显的制度供给不足的现象，乐观的预计比较完备的社会主义市场经济法律体系也要到2010年才能建成。
这样，实际上存在的整体社会制度供给不足必然影响和反映到社会保障制度的供给上来，造成制度供给的不足。
社会保险和商业保险的区别是什么？
总体来说有以下三点！
1商业保险是自愿的，社会保险会强制某一部分群体将其收入的一部分作为社会保险税（费）！
2商业保险是以盈利为目的的，社会保险是政府举办的一种对特殊群体（残疾人之类的）的一种照顾或者补偿！
3商业保险是一种企业的经营方式，而社会保险属于一种经济制度！
中国社会保障体系研究报告
我国目前正处在一个非常重要而又特殊的社会转型时期，如何妥善处理大量旧体制遗留问题和新体制下逐渐显现的社会贫困群体的保障问题，保持社会稳定是党中央、国务院非常重视，全社会都十分关注的焦点。
最近一个时期，一些部门和社会专家学者对完善我国社会保障体系建设从不同的角度提出了各种思路、构想和政策性建议，其中不乏真知灼见。
但是，如何在中国建立起一个统一、规范、可靠和可持续的社会保障体系，使之既能有效地解决当前的紧迫问题，又能从容地保持今后一个历史时期内制度的稳定性，还需要通过广泛、深入的研究、讨论，统一认识、统一步调。
现将我们对完善社会保障体系若干问题的研究及政策性建议汇报如下。
一、基本情况和主要问题
（一）基本情况
中国社会保障制度已经有了50年历史，其间大体经历了三个阶段。
1.劳动保险。
第一阶段起始于50年代初期颁布的《劳动保险条例》，大概运行了30年。
这一时期社会保障的主要特点是：
“低工资、多就业、高补贴、高福利”。
企业招工由国家计划分配，工资由国家统一确定，保险福利待遇由国家统一规定，企业经营由国家统负盈亏。
在这种体制下，企业对职工的生活，诸如住房、医疗、养老、子女入托、上学等要一包到底，对职工的生、老、病、死、残要承担无限责任，而这些责任最终又都通过层层行政程序转为国家兜底。
《劳动保险条例》颁布时，很多工人感动得落泪，认为这是党和政府的关怀，是社会主义制度的优越性，是工人阶级当家做主的体现。
在当时的经济条件下，这个制度发挥了积极作用，即使在政治运动频繁，社会动荡不安的特殊时期，广大群众处乱不惊，不能不说是人们对国家社会保障深信不疑的结果。
但是，正是由于这种“大锅饭”体制使我国经济发展丧失了宝贵的时间，同时也造成当代体制转换过程中，难以摆脱的大量历史遗留包袱。
2.社会统筹
第二个阶段是自80年代改革开放以后的15年间。
在国有企业从国家统负盈亏转向自负盈亏的独立经济实体过程中，为了继续维护困难企业职工的保险待遇，保障待业（失业）职工的基本生活，同时也为了缓解新老企业之间劳动保险费用负担畸轻畸重问题，在全国大部分地区自下而上、由点到面地逐步推行养老、医疗、失业等险种的“社会统筹”。
“社会统筹”的基本内涵包括三点：
一是受益基准型，即保险待遇继续按国家统一规定不变（或基本不变）；二是社会共济，代际转移；三是“以支定收，现收现付，略有积累”的基金筹集方式。
社会统筹的积极作用是在一定程度上维护了困难企业职工的保险待遇。
主要矛盾是企业的既得利益与地方的既得利益难以调整，社会统筹基金收缴难，企业逃费、抗缴的现象比较普遍；地区间基金调剂异常困难，统筹层次低，社会保险基金的管理水平和抗风险能力十分薄弱。
与此形成鲜明反差的是社会保险待遇的刚性化，而且不断攀升，没有制约机制。
部分地区的社会保险出现风险，职工养老金欠发严重，医疗费不能报销，下岗职工基本生活没有保障，社会弱势群体中越来越多的人陷入贫困。
3.一个中心、两个确保、三条保障线
第三个阶段是自90年代中期以来的6年间，随着社会主义市场经济目标定位和国有企业改革的逐步深化，社会保障建设开始进入一个体制和制度创新阶段。
党的十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》对社会保障体系建设提出了全面的要求，劳动和社会保障部根据全会的精神，在实际工作中，围绕“一个中心、两个确保、三条保障线”做了大量艰苦的、开创性的工作。
（1）配合国企改革，妥善处理分流下岗人员。
在全国推行“下岗职工再就业服务中心”工作系统，3年以来累计接收下岗人员1800余万人，分流安置下岗人员出“中心”1200万人。
为配合建立独立于企业之外的社会保障体系，适时提出并启动由“中心”保障向失业保险保障转轨的举措。
（2）在养老保险方面，按照“统账结合”的模式统一了各地基本养老保险制度。
为了确保按时足额发放养老金，在扩面、征缴、社会化发放等诸方面采取有力措施，督促落实。
在管理体制方面顺利实现了系统统筹移交地方管理，多数省、市实行了省级统筹或省级调剂金制度。
有98%的离退休人员基本养老金能够按时足额发放。
（3）在医疗保险方面，通过“两江”试点，总结了经验，推出了职工基本医疗保险政策方案。
“统账结合”的方式由通道式改为板块式，在明确基本医疗保险的有限责任之外，建立多层次的补充保险方式。
对医疗机构的改革提出了比较明晰的政策和措施。
（4）失业保险已经走上法制化轨道，基金支付能力有所增强，为保障下岗职工和失业人员基本生活发挥了重要作用。
（二）主要问题
这个阶段社会保障建设取得了长足进展和明显的成就，但也暴露出很多深层次的矛盾。
1.基金收不抵支，陷入财务危机
社会保险基金是体系建设的基础，目前这个基础还十分脆弱，部分地区已陷入危机。
养老保险基金，1997年全国有5个地区出现收不抵支，1998年扩大到21个，1999年又达到25个，基金赤字达到187亿元（扣除财政补贴）。
天津、吉林等四省市已把历年积累吃光，随时可能出险。
一些省市统筹层次不高，基金调剂功能有限，不能确保养老金按时足额发放，1998年6月底以前拖欠养老金总量达到146亿元。
为落实中央12号文件精神，由中央财政一次性转移支付还了历年拖欠老账，部分地区又突发新的拖欠，情况又出现反复。
目前累计拖欠养老金达到166亿元。
从养老保险的长期运行前景分析，基金缺口越来越大，在未来30年间将累计高达2.8万亿元。
保障下岗职工基本生活的资金“三三制”，变成了“三七制”，企业和社会筹资到位率很低，财政补贴占到70%。
2.个人账户空账运行
由于“统账结合、部分积累”的制度创新模式无法回避的历史隐含债务问题没有找到有效的途径解决，因此目标虽然明确，但转轨步履艰难。
面对当期待遇支付的压力，统筹基金透支个人账户储存的情况十分普遍。
养老保险个人账户在不到3年的时间内，空账户已达到1900亿元。
3.社会化程度低，国有企业负担过重
近几年，配合国有企业改革，在社会保障体系建设方面，陆续出台了一些政策措施。
但从总体上看，国有企业依然没有摆脱应该由社会承担的保障责任和事务。
主要反映在两个方面：
一是资金筹集渠道单一，基本来自企业，个人负担较少，财政投入有限。
企业缴费率平均达到30%，加上住房公积金筹集比例费率就更高。
企业欠缴社会保险费的情况突出，基本养老保险欠缴总额近400亿元。
随着老龄化高峰逼近和制度转轨费用逐步加大，不开辟其他渠道，会有越来越多的企业陷入困难。
已经建立的社会保障体系也会因资金枯竭而崩溃。
二是大部分社会事务还留在企业。
养老保险基金全额征缴，养老金社会化发放的比例不足40%，确保养老金按时足额发放落不到实处。
下岗职工服务中心建在企业，下岗职工还包在企业中，“中心”的工作职能主要还是由企业承担。
4.管理手段落后，基础工作薄弱
社会保障信息网络建设是决策与管理科学化的基本条件。
但是由于投入资金不足，信息网络建设严重滞后，各项统计数据置信度差，给社会保障管理和决策造成不少失误。
一些地区数据不实，弄虚作假、虚报浮夸的问题十分突出。
中央对地方的监督和调控也缺少基本的技术手段。
社会保障经办机构管理经费不足，严重制约了社会保障事业的健康发展。
5.法律体系不健全
近几年，社会保障工作任务重、压力大，社会保障系统干部克服重重困难，为“扩面”、“征缴”和“确保发放”作出了艰辛努力。
两个条例出台，为改善外部工作环境，扫清了一些障碍。
但社会保障法律体系建设的任务还相当繁重和紧迫。
立法是依法行政的前提和基础，法律不健全，新的制度就难以确立，社会保障事务管理和监督也难以开展。
二、基本形势判断
中国社会保障体系应该以基本国情为基础，准确地判断我们所面临的情况和环境是进一步完善社会保障体系建设的前提。
以下六种情况的判断应该在我国社会保障体系建设中给予重视。
1.人口与就业。
人口与就业问题是长期困扰我国经济和社会发展的严重问题，社会保障事业的发展也必将受到巨大的人口和就业压力制约。
就业是社会保障的基础，无论对个人还是家庭来说，就业是避免贫困和消除依赖性的可靠途径，就业对社会保障基金来说也是增收减支的最有效的途径。
我国人口众多，做好就业工作是一项长期而艰苦的任务。
因此，有学者建议：
无论办什么事，都要从中国人口众多、就业问题严重的基本国情出发，把促进就业列为一项基本国策和政府工作目标。
2.老龄化
人口老龄化是导致养老保险基金入不敷出，乃至现收现付崩溃的主要因素。
我国人口超前快速老龄化的问题严重，1999年2月20日，我国正式进入老年型社会。
据美国人口普查局统计和预测，65岁以上老年人的比重从7%上升到14%所经历的时间，法国用了115年，美国为66年，日本为30年，而我国估计为25年。
70年代我国为控制人口增长而采取了独生子女政策，到2030年将比世界各国显现的老龄化都更为严重。
3.农民工
在我国社会经济发展过程中，不能忽视农业劳动力向非农业的转化问题。
据估算目前以各种形式进城务工和谋生的农业人口大约有5000万人左右。
国内专家估算我国由工业化水平决定的城市化率应达到50%，而世界银行报告（1997年）认为应达到60%，目前实际城市化率仅有30%。
因此，以城镇居民或职工为主要覆盖对象的社会保障体系不能忽视农民工的问题，更不能忽视城市化率和乡镇企业职工保障问题。
4.区域差别
按照世界银行计算，我国刚进入中等收入国家行列，但是各地区经济发展水平差距很大，有相当一部分区域还没有解决温饱问题。
区域之间收入水平、消费水平以及社会管理水平差距悬殊。
这是我们设计社会保障水平时必须考虑的客观事实，切忌水平“一刀切”。
在管理方式上，宜采取集中与分散相结合，给各地政府实施社会保障计划时提供较大的空间。
5.负担沉重
资金财务危机是各国社会保障制度面临的共同难题，改革也是国际社会保障领域的共同趋势。
我国目前还处在前工业化发展阶段，却面对着一个比西方后工业化国家还优厚的保险福利制度的改革任务，资金问题是主要因素。
西方国家尽管经济实力雄厚，但社会保障支出已成为政府难以为继的沉重负担，改革的趋势是发挥个人、市场以及社会的积极作用，政府尽可能扮演“最后出台人的角色”。
我们面对的问题很多且刻不容缓，但制定短期应急措施要与长远发展目标和良性运行机制相吻合。
政府能够做多少事，做到什么程度，应根据财力，从长计议，量力而行。
6.工资外收入
改革开放以来，我国职工收入多元化和两极分化的倾向十分突出。
根据有关部门的调查，职工工资外收入大概占到工资的50%左右。
由于工资管理的不规范，对社会保险产生两个直接影响：
一是基金收缴不能应收尽收，有的地区缴费平均工资比统计局社平工资低40%，而统计局统计的社平工资大约只相当职工实际工资收入的60%，两个环节的漏缴，至少使基金少收一半。
二是养老金替代率失实。
目前按照统计局统计的工资计算出来的养老金替代率大多在85%-100%之间，明显偏高，但职工办理退休之后领取养老金与在职相比，收入一般要下降50%（困难企业、单位除外）。
三、社会保障体系建设需要研究的主要问题
（一）社会保障体系定位问题
众所周知，社会保障的出发点是化解人们在经济生活中的社会风险。
按照国际惯例，社会保障主要针对失业、养老、疾病、工伤、生育和生活贫困等社会风险种类提供社会安全保障功能。
现代社会，社会保障已经成为各国政府的一项主要社会政策和工作目标，也是法律赋予公民的一个基本权利。
在这方面，世界各国基本形成共识。
但是采取什么方式实施保障以及保障的具体内容和项目设计却因不同的政治、历史、社会文化背景形成不同的流派。
特别是近几年各国传统的社会保障理论和制度遇到诸如老龄化、基金财务危机等严重挑战时，如何对现行制度进行改良、改革、改组、改造，看法和做法不尽一致，都处在“尝试”阶段，没有成功、成熟的先例。
因此，我国社会保障体系的定位必须建立在中国国情的基础上，经过借鉴，改造和创新形成有中国特色、有效的社会保障体系。
1.社会保障目标
社会保障目标是一个多维评价体系，国内有关专家已经把具体评价尺度量化为10个方面：
社会安全、社会公平、对个人的激励、对积累及经济增长的贡献、管理成本、隔代人之间的收入再分配效应、政治选择的影响程度、实现过渡的代价、对所有权关系的影响、对资本市场的作用。
并且基本建议倾向其中三点：
注重激励、高积累率和有利于社会经济改革（周小川、王林，“社会保障经济分析与体制建议”1998）。
持这些观点的专家主要针对我国传统制度待遇过高、保障过度而提出的以改革为主、效率优先的思路。
与此相呼应的是国际上以世界银行专家为代表的改革主流观点，即：
推行以个人账户为核心的三个支柱的保障体制。
与此截然对立观点的代表是国际劳工组织（ILO）和国际社会保障协会（ISSA）的专家意见。
分歧比较突出的反映在养老保险制度改革方面的七大争论要点。
（见表1见表）。
在社会保障制度创新方面，我国出台的四个主要政策法规较多的吸收了改革派的意见。
这与我国的经济体制改革的大背景是一致的。
1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确提出要建立多层次社会保障体系。
基本养老保险实行社会统筹，鼓励企业和职工建立补充养老保险和个人储蓄保险；1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确立了基本养老保险实行“社会统筹与个人账户相结合”，把个人账户制度引入基本养老保险；1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》进一步明确了基本养老保险制度的统一模式，包括个人账户的建立、管理、支付和转移、继承等一系列具体方法。
1995年的通知还提出了总体目标：
到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次，社会统筹与个人账户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。
1998年国务院出台了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定》。
在此基础上，劳动和社会保障部把社会保险体系建设的基本思路定位于：
“低水平、广覆盖、多层次、双方负担、统账结合”。
显而易见，我国社会保障制度建设的中期发展目标，选择了以改革为主线，注重经济效率，强调个人责任，通过引入个人账户，分流企业负担和国家负担。
这个目标比较符合国内外社会保障领域改革的潮流。
但是，也必须看到，这一目标的定位，侧重了经济目标，而忽视了社会性目标；注重了对传统制度保障水平过度的改革，忽视了对部分困难地区、行业和企业保障不足的应对。
在方案实际运行过程中出现三个难题的困扰：
（1）引入个人账户后，对解决制度转轨费用，历史隐含债务问题准备不足。
个人账户不得不空账运转，实际变成一种养老待遇计发形式，起不到预期的作用，管理事务和管理成本增加，事倍功半。
（2）由于没有解决困难地区、行业、养老保险基金的缺口问题，离退休职工养老金欠发严重，影响社会稳定。
截至目前累计欠发养老金仍然有166亿元。
（3）由于市场有效需求不足，为增加低收入者消费水平，在给公务员增加工资的同时，由中央财政出资大幅度提高离退休人员养老金水平（增幅15%）。
养老保险制度改革目标定位的“低水平”遭到严重挑战。
提高待遇水平后，有吉林、内蒙、山东等6个省养老金替代率超过100%，而其中大多数地区、城市养老保险基金有严重缺口。
这种状况又进一步加重了“两个确保”的实施难度。
回顾和总结近几年社会保障工作面临的两难处境，不难看出在处理社会保障体系中长期目标和短期应急措施方面明显缺乏协调和配套。
制定长远目标时，强调“低水平”、强调个人负担、个人责任，使群众产生“改革就是降低待遇，改革就是个人掏钱”的恐慌心理。
由此引发诸如“提前退休”，“突击看病”的严重问题。
同时进一步导致谨慎消费，增加储蓄，以防不测的普遍心态。
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