第七章 国有资产评估.docx
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第七章国有资产评估
资产评估的历史回顾
资产评估是指由专业机构及人员对资产价值进行测算的市场服务行为。
目前，我国共有各类评估机构近万家，执业注册评估师10万人，从业人员约30万人。
已经形成包括资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估在内的六大类评估专业。
现行评估法律制度中，除了1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》外，其它法律规定散落于公司法、证券法、合伙法等多部法律之中；有关行政管理部门还颁布了众多规范性文件，包括资产评估、土地估价、房产估价等。
这些法律彼此缺乏一致性，而部门规章的权威性和约束力又比较差。
2月27日，在十一届全国人大常委会第二十五次会议上,《中华人民共和国资产评估法（草案）》被提请常委会组成人员首次审议。
全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图受全国人大财经委委托，向大会作说明时表示，资产评估法的立法宗旨是规范资产评估行为，保护资产评估当事人合法权益和公共利益，促进资产评估行业健康发展，维护社会主义市场经济秩序。
业内专家认为，随着评估立法的推进，资产评估将打破“政出多门、标准不一”的混乱局面，而拥有一杆“标准秤”。
我国评估业将在“整合评估体系、充实评估资源、与国际趋同”三驾马车的带动下，进入立法快车道。
专家表示，如果说资产评估法是评估从业“大厦”的整体框架，那么具体行业准则就是其中的砖瓦门框。
将资产评估活动纳入法律轨道势在必行
据介绍，上世纪80年代，我国的资产评估行业随着市场经济的建立应运而生，主要服务于国有企业转制过程中国有资产的产权交易。
随着土地有偿转让、房屋买卖、矿产资源开发等产权交易种类的扩大，在不同行业和领域里针对特定资产的评估制度逐步建立和发展起来。
乌日图认为，资产评估行业的发展对于服务产权交易、完善经济秩序、维护资产所有者和投资者权益发挥了重要作用。
但是，由于缺乏行业发展的总体规划和法律规范，再加上行业多头管理、评估市场人为分割，多种行业标准和执业规范并存、行业监管薄弱，在国有产权交易、土地征用、房屋拆迁等领域出现了国有资产流失、交易价格显失公平、资产所有者权益受损、法律责任不清等问题，亟待制定专门的资产评估法律。
十届全国人大以来，一些全国人大代表提出议案，有关方面也多次呼吁，要求尽快制定和出台资产评估法。
资产评估法是十届、十一届全国人大常委会的立法规划项目。
2006年6月，全国人大财经委成立了资产评估法起草组，在对有关方面提出的9份资产评估法草案建议稿分析论证的基础上，于2007年底提出了资产评估法草案初稿。
在此后的4年里，起草组又多次征求意见，对草案反复认真修改，形成了现在提请常委会审议的法律草案。
草案包括总则、注册评估师、评估机构、评估委托与报告使用、行业监管、自律组织、法律责任和附则共8章59条。
资产评估法草案凸显四大亮点
资产评估中有一个突出的特点就是，评估结论不可避免地会涉及资产评估师的个人主观判断。
如果从法律方面进行相应规范，对资产评估师的监督作用将会大大增强，从而增加资产评估的客观性与可靠性，同时也可以进一步明确评估师的法律责任。
乌日图介绍了资产评估法草案四大亮点：
——明确资产评估当事人的权利义务，规范资产评估行业基本制度。
草案明确注册评估师、评估机构、委托人的权利义务和他们之间的法律关系，将制定评估基本准则、资格考试制度、执业注册制度、行业监管制度、行业自律制度等作为立法重点，对评估业务的专业性、操作性问题仅作原则性规定。
——坚持资产评估行业的市场属性，既要符合国情又要与国际通行准则接轨。
资产评估立法既要充分考虑我国社会主义市场经济发展的要求和资产评估行业发展的现状，也要借鉴成熟市场经济国家的经验，反映国际评估准则的基本精神，还要适应行业发展趋势，具有一定的前瞻性。
——建立部门协调配合机制，逐步完善行政管理体制。
针对目前政出多门、执业标准不统一的问题，按照“统分结合”的原则，在实行统一市场准入、统一基本准则和统一法律责任的基础上，实行不同评估类别之间既有区别也有融合、各有关行政管理部门在协调配合机制框架下的部门分工负责制，明确行业自律职责和监管责任，为今后进一步理顺资产评估行业管理体制、促进行业健康发展奠定基础。
——加强行政监管，增强行业自律。
行政监督重点放在加强注册评估师和评估机构的资格资质以及依法执业的管理。
注册评估师和评估机构遵守执业准则、职业信用的监督以及注册评估师的资格考试、执业注册、后续教育的组织实施等应更多地发挥行业自律组织的作用。
完善法律规范有助评估业发展
目前评估环境不完善，一些政府部门往往不顾评估规律，对评估结果、时间和收费随意干预；一些被评估机构故意不配合评估师工作，少提供或提供虚假文件，严重影响评估执业质量。
解决这些难题，要求完善评估立法与评估准则。
全国人大预算工委调研室主任朱明春担任资产评估法起草工作组组长，他在接受记者采访时透露了资产评估法草案看点。
评估基本准则是资产评估行业从业人员的执业指南，也是判断有关各方责任的重要依据。
我国资产评估行业在起步阶段，发展也比较分散，虽然在各自专业领域实施了一些准则、标准或规范，但存在着基本制度、规则不统一，政策、标准不一致的问题，需要制定全国统一的资产评估行业基本准则。
因此，草案明确规定由国务院财政主管部门会同其他相关行政主管部门“制定统一的评估基本准则，包括执业基本准则和职业道德准则”，各专业类别的评估执业准则和有关标准由各资产评估行业管理部门制定实施。
为规范注册评估师管理制度，保证评估执业质量，草案设计了注册评估师资格考试和执业注册两项制度。
为严格评估机构的准入，草案还规定，“设立评估机构，应当经省级以上人民政府资产评估行业管理部门核准，由工商行政管理部门办理登记”。
资产评估当事人承担的法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任三类，责任主体不仅有注册评估师、评估机构，还有委托人、行政管理部门及自律组织等，草案对各种主体、各类责任均作了相应规定。
资产评估是国企重组、股份制改造和产权交易中的一个重要环节。
将于1998年实施的资产评估师签字制度引起有关各界关注。
本文试从资产评估业国际比较的角度探讨资产评估业的现状与发展。
一、国外资产评估现状剖析
1、概况：
历史悠久、规模较大、业务面广
随着欧美经济的快速发展、市场经济的不断完善和企业制度的不断创造，产权交易、资产融资、资产税收、企业收购、企业兼并、企业破产清算等与资产评估相关的经济活动日益增多，客观上要求资产评估作为一门专门的中介性服务行业独立地生存与发展。
在此背景下，欧美等西方发达国家较旱地展开了企业资产评估工作。
而作为现代意义的企业资产和非企业资产的评估，欧美等西方国家基本上始于十九世纪下半叶，至今已有100多年的历史。
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早在1896年，美国最大的资产评估公司——美国资产评估联合公司宣布成立，该公司目前在全球设有50多个办事处，年评估资产总值近十亿美元，已成为一个在全球颇有影响、跨国经营的资产评估股份有限公司。
除一些专业资产评估公司外，美国各类企业管理咨询公司、审计事务所、会计师事务所和有关信息咨询服务公司中，也有一些兼营资产评估业务，且成立较早，规模较大。
例如，总部设在日内瓦，已在中国上海等地设立分公司的安达信国际会计公司成立于1913年，1982年的年总收入、合伙人和工作人员数已分别达到11.28亿美元、1944个和22600个，而1988年的年总收入、合伙人和工作人员已分别增加到28.2亿美元、2016个和33568个。
再如，在1988年国际十大审计（会计）公司排名榜之首的厄恩斯特杨（ErostLYoung）国际会计公司年收入高达42.44亿美元，工作人员多达4.7万人。
这些都表明了欧美发达国家的资产评估具有历史悠久、规模大、集团化经营和跨国经营等特点。
2、管理：
以行业自律管理为中心
从行业管理角度看，美国等发达国家的资产评估具有以自律性管理为中心的行业管理特点。
其管理组织形式为评估协会，评估协会制定评估师资格标准，评估准则、评估程序、评估基本方法和评估职业道德等，并实行会员制管理制度、强制性重新考核与注册管理制度等，以期对评估者行为、评估质量和评估程序与方法进行规范与管理。
1936年成立、拥有82个分支机构的美国评估者协会（ASA），以及分布于27个国家和地区、由29个全国（区）性行业协会联合组成的国际不动产评估协会，都是恨著名的、具有代表意义的评估协会。
而代表性最高、分布最广、权威性最强的资产评估管理组织是1981年于澳大利亚墨尔本市成立的国际资产评估标准委员会，该委员会是一个全球性的资产评估行业自律性机构，常务理事会成员包括法国、英国、美国、比利时、澳大利亚、日本、印度、南非等。
其宗旨为：
研究制定国际资产评估标准，为国际市场和国际经营服务；研究各国、各地区资产评估标准的差异，促进国际标准与地区和国家标准的协调；向发展中国家和新兴工业国介绍和推荐国际资产评估标准。
该委员会已于1985年得到了联合国经济与社会理事会的认可，而为了拓展评估范围，在1995年3月于南非开普敦召开的第十四届年会上正式将“国际资产评估标准委员会”更名为“国际评估标准委员会”。
3、组织：
以股份有限公司为基本形式
从评估机构组织形式看，欧美等发达国家资产评估机构一般采用股份有限公司的形式，其股份不公开，15％至20％的股份由公司人员持有。
相应的内部管理采用较规范的股份公司管理模式，实行董事会管理制度，员工的录用自然实行真正意义上的聘用制。
相应的人员构成伴随着评估业步入规范的、健康的、充满激烈竞争的发展轨道显得较为合理，这体现在专业构成上往往同拥有专职的建筑工程技术人员、机器设备工程技术人员、会计人员和其他各类必要人员，体现在分工上往往同时具有决策与管理人员、招揽客户的营销人员和专业评估人员，分工细致，职责明确。
一些规模较小的专职或兼职资产评估机构常用“资产评估事务所”或“会计事务所”之类的名称，但多数仍采用类似于公司化的管理模式与运行机制。
此外，评估方法、评估的市场与经济环境、评估的法制环境、评估的政治环境、评估的具体操作程序与方式等方面，也有明显的特点。
例如，评估方法通常划分为成本法、市场法和收益法，且在具体资产评估业务中时常将三种方法结合起来评估。
二、我国资产评估现状的认识定位
1、资产评估业的发展初具规模
尽管早在1951─1952年我国就对国营企业进行了首次清产核资；并于其后进行了多次具有资产评估部分内容的清产核资，但真正意义上的现代资产评估却是伴随着我国市场化取向的经济改革的深化而始于本世纪八十年代中后期。
不过，由于中外合资、产权流动与重组、产权主体与投资主体多元化走向、股份制改制等经济活动对资产评估产生了大量的需求，以致于我国资产评估业在短短的近十余年中呈现快速发展的态势，至目前为止已形成一个单独的、隶属于第三产业的重要新行业。
这主要体现在以下几个方面：
第一、二评估机构、评估从业人员和评估业务量初具规模，专门从事资产评估的事务所或公司、兼营资产评估业务的会计事务所或审计事务所中的资产评估部分等各种资产评估机构几乎分布到全国各大中城市，初步形成分散于全国内地各大中城市，密集于特区和沿海开放城市、能覆盖全国的资产评估网络，评估从业人员规模、评估的资产价值也迅速扩大。
据统计，到1993年底，经过国有资产管理部门批准立项的资产评估有44200余项，经审核确认的39100余项，评估总值达7513亿元，评估从业人员发展到26000多人；到1996年底，正式的评估机构发展到3343家，从业人员近55764人。
1996年，评估的资产价值达到7701亿元，评估增值2007亿元，确认的评估项目达39904项。
第二、评估机构的政府管理系统已初步建立。
在国家国有资产管理局成立后的近几年中，各省、市或自治区分别成立了省级国有资产管理局，多数市县已经成立县市级国有资产管理处或科等，在这个国有资产管理系统中有一个管理子系统──国有资产评估管理子系统，分别由相应的资产评估中心、评估管理处或评估管理科形成，具体负责国有资产评估立项、国有资产评估确认、评估机构的资格授予与审查、评估方法和标准的制定或实施、监督等评估管理事宜。
第三、评估从业人员素质有明显提高，评估质量达到较高水平，评估结果的可信度明显增强。
十年前，全国能掌握资产评估基本方法与原理者寥寥无几，能较熟练地从事资产评估实务者更是凤毛麟角，而知道“资产评估”一词或略具资产评估观念与意义者亦为数很少。
经过近十余年的教育、培训与宣传，由会计、统计、财政、工程技术、建筑等相关专业或领域转行而从事资产评估的人员素质有了明显提高，绝大多数能基本上掌握并会应用资产评估的基本方法与原理，所评估的资产价值基本上能得到资产权益有关各方的认可，并且初步在社会公众中形成了良好的形象，据有关数据测算，仅就国有资产评估而言，90％左右的评估结果得到了国有资产管理部门的认可与确认。
2、资产评估业从单纯的行政管理走向行政管理与法制管理相结合
在资产评估悄然兴起的最初几年里。
先是几乎无人管理的松散状态，后是由国有资产管理部门实行单纯的行政手段管理。
但在我国强化法制建设和市场经济建设与资产评估业发展客观急需法制化管理的环境下，我国资产评估业很快步入由行政管理的单一方式转向行政管理与法制管理相结合的管理方式，其标志是1990年以来先后出台了许多条例或管理办法，如1990年5月国家国有资产管理局印发了《资产评估机构管理暂行办法》，1993年3月国家国有资产管理局和中国证券监督管理委员会联合印发了《关于从事证券业务的资产评估机构资格确认的规定》，1992年12月国家物价局和国家国有资产管理局联合发布了《资产评估收费管理暂行办法》，而更为重要的法规是国务院第91号令于1991年11月发布的《国有资产评估管理办法》和国家国有资产管理局于1992年7月印发的《国有资产评估管理办法施行细则》，这些对资产评估资格、资产评估方法与标准、资产评估的法律责任等作了具有一定法律效力的规定，对管理资产评估、促进评估业沿着法制化轨道健康发展起到了十分重要的作用。
3、适合我国国情的资产评估方法体系初步得到确立
资产评估离开不了评估方法，而不同类型的资产、不同的评估目的往往需要采用不同的评估方法，由于我国与西方发达国家资产评估的环境与条件不同，我国不能直接照搬西方的资产评估方法体系，而必须结合国情与我国的有关条件确定具有一定可行性和科学性的评估方法体系，这种指导思想在我国《国有资产评估管理办法》和有关教材与研究成果中有所体现。
《国有资产评估管理办法》等有关法规，以及有关教材和科研成果初步从宏观上确立了我国的资产评估方法体系。
这个方法体系包括资产评估基本方法及其具体应用的指导思想，进行流动资产评估、固定资产评估、有价证券评估、无形资产评估的基本思路、方法和应考虑因素等。
例如，《国有资产评估管理办法》第二十六条对现行市价法的应用作了粗线条的规定：
用现行市价法进行资产评估的，应当参照相同或类似资产的市场价格，评定重估价值。
4、资产评估业正参照国际惯例努力与国际接轨
资产评估不仅产生于中国之外，而且只是近十年来才开始从国外引进资产评估方法与思想，这显然有利于其与国际接轨，然而，中国传统的经济核算方法、中国的政治经济体制和中国的市场发育程度上的特征与特点决定了资产评估业一旦在中国大地形成与发展，就与西方发达国家的评估业有着较大差异。
结合国情与国际惯例来努力缩小差异，是促成我国评估业健康发展的一个重要手段，也是我国评估业发展中正在努力的一个方向。
这可从以下几个方面看出：
第一、评估的基本方法与原理积极借鉴国外先进的、合理的成果，例如，早在1988年9月，中国企业管理培训中心就受国家体改委委托在北京举办了企业资产评估研讨班，并由美国评估公司副总裁罗纳德·格尔根一行三人在研讨班上介绍美国资产评估的成本法、市场法和收益法，为当时刚刚兴起的我国资产评估业发展提供了十分有益的借鉴材料。
第二、评估管理体制正努力向国际上的自律性行业管理体制学习，现行资产评估管理体制主要是以国家国有资产管理局力统一领导、各级国有资产管理部门实行分级管理的政府行政管理体制。
这种管理体制是与我国目前的政治与经济管理体制相适应的，能发挥较大的积极作用，但同时也逐潮暴露出一些局限与不足。
对此，借鉴国外资产评估多数仅由资产评估协会管理，我国于1993年12月成立了中国资产评估协会，目前正在各地筹建分会和发展会员，并于1995年3月加入了国际资产评拈标准委员会即现在的国际评估标准委员会，力图在进行政府行政系统管理的同时渗入以自律性为中心的协会管理机制。
第三、正在推行注册资产评估制度，出台了《注册资产评估执业资格制度暂行规定》，实行注册资产评估师制度，以期加强资产评估人员的执业准入控制，提高资产评估人员素质和执业水平，促进评估业的建康发展，这是目前国际上强化资产评估管理的国际惯例之一，也是我国资产评估业努力与国际接轨的重要体现之一。
注册资产评估师制度的实施，将使评估师成为与会计师、律师行业相并列的三大中介服务行业，在1996年的考试与认定中，有5157人考试合格，共有5738人取得注册资产评估师执业资格证书。
5、发展中的资产评估业所存在的问题比较突出
资产评估业在我国作为一个非常幼稚的行业近年来取得了快速发展。
然而，快速发展的良好态势并不能掩盖其所存在的明显缺陷与不足，而且这些缺陷与不足目前已经明显地制约着资产评估的质量与社会信誉，制约着资产评估业的发展速度和发展质量。
概括起来，这些缺陷与不足主要体现在：
一、部分评估从业人员和部分评估管理人员评估法制观念淡薄；二、行政手段、尤其是被评估企业或单位的主管部门对资产评估值大小的行政干预现象比较突出；三、部分资产评估从业人员与管理人员的业务素质不高；四、评估法规不健全；五、评估方法体系不具体，评估参数体系尚没有建立，具体评估中所运用评估方法与选用评估参数上存在着随意性和主观因素；六、评估管理体制不健全。
三、资产评估业发展现状的国际比较分析
资产评估业在中国特定的环境下的形成与发展过程中逐渐具备了自己的特点，分析这些特点，将其加以国际比较探讨，有助于认识我国评估业的现有优点与不足，找到与国际发达的资产评估业的差距，借鉴与学习先进资产评估业的成功做法与模式，进而确立我国评估业今后发展的正确方向。
1、资产评估业运行环境的比较
资产评估业运行与发展的环境对资产评估业的发展与运行产生着重要的影响，其制约着、甚至在一定程度上决定着资产评估业的存在、形成、管理体制、发展速度、理论基础和发展方向。
这个环境上的差异可以从以下几个方面看出：
第一、政治经济体制上的差异。
在经济体制与经济模式上，我国目前正处在由带有传统计划经济色彩的有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡时期，即使在将来仍将实施以公有制为主体的社会主义市场经济，这明显有别于西方以私有制为基础的市场经济。
在政治体制上，我国奉行共产党领导的多党合作制也不同于西方的多党制，这些政治经济体制上的差异往往能通过不同环节、不同层次、不同角度影响并制约着资产评估的管理体制、操作程序和信息流程等方方面面。
我国现有的经济体制与经济发展模式通过强化国有资产管理这个环节和国有资产政府管理系统这个组织等制约着国有资产评估，这种制约不仅体现在政府部门极为关注国有资产的评估结果与评估质量，而且体现在资产评估的管理体制必须与政治经济管理体制相适应，国有资产政府管理系统是国有资产评估的管理主体，当然，我们也应看到这方面所存在的一些共性，正是因为我国与西方国家在发展“市场经济”上存在着共性，资产评估业才能在西方国家和我国都能得到不同程度的发展。
第二、法制环境上的差异。
无疑，国内外部出台了一些资产评估方面的法规和相关方面的政治与经济法规，由于以往我们的法制观念较淡薄，虽然近几年出台了《公司法》、《国有资产评估管理办法》等相关法律，但是，有法不依、执法不严现象依然存在，一些评估的法规几乎起不到应有的作用与效果，以致时常不得不借助行政手段加以资产评估管理。
这表明我国资产评估的法律保障机制仍然下健全。
西方一些国家的法制环境较好，人们的资产保护意识与法制观念比较强，法律的保障机制与监督机制比较健全，以致在行政手段作用力很弱、甚至没有行政手段参与作用的条件下，也能通过评估协会的自律性管理有效地保障资产评估业的有序运行和发展质量。
这种差异告诉了我们：
在相当长的一段时间内，尽管加强资产评估业的法规建设、法制管理和行业自律性管理是十分必要的，却无法完全取代行政管理，也不宜迅速放弃行政管理。
第三、市场环境的差异，西方国家资产评估发展的历史和我国资产评估业伴随着市场化取向改革的深化而兴起都已经表明：
资产评估成为社会分工的一项专业和一个中介性服务行业，是市场经济或者说商品经济发展到一定阶段的产物，是资产业务市场化、商品化的结果。
在资本市场、金融市场、实物商品市场、劳务市场等绝大多数市场领域，我国与西方发达国家都存在着明显的差异。
这种差异不仅体现在各类市场本身的规模与发育程度上，而且体现在各类市场的管理、法规、信息传递、价格网络等其他方面，这些市场环境上的具体差异影响着我国资产评估业与国际接轨的进程与方式，决定着我国资产评估业在学习与引进国外科学的评估方法同时，要根据我国与资产有关的市场发育程度和价格参数等制定适合我国国情的评估方法与标准。
第四、资产评估需求的环境比较。
由于西方发达国家的股份制、信用制度、税收制度的高度发展，市场化程度达到了相当高的水平，以及市场竞争极为激烈，企业的合并、企业的并购、企业的兼并、财产纳税、财产投保与理赔、资产抵押、企业破产清算与资产评估相关的资产业务活动早已经经常化、频繁化、相应对资产评估业务的需求也早已经常化、频繁化，以致资产评估业发展早就渡过了成长期，已经步入相对稳定的成熟期，也可以说，社会经济活动对资产评估的需求在观念上、业务上、质量上、信誉上与态度上都已渡过了波动较大的成长期，而进入了相对“稳定”的成熟期。
我国对资产评估的需求只是近十年来才明显扩大，在中外合资、企业破产清算、股份制改造、股票上市等经济活动中对资产评估产生了较旺的需求，虽然这种需求促成资产评估业的产生并激励其快速发展，但是，这种需求目前只是处于初级阶段。
在需求的规模上仍然较小，大量需要评估资产的资产抵押、财产投保与理赔、纳税、资产交易等活动在观念落后等因素影响下并没有进行评估，资产存量和增量搞活中市场化程度较低也制约着对资产评估的需求，在需求的质量上依然较低，一些企业委托评估机构评估资产有时仅仅是迫于履行手续或被动的压力，有时对评估的结果随意通过各种手段加以直接或间接地改动，而不是从“应当公开地评估”观念来对待资产评估。
不成熟状态下的资产评估需求扩张只能为我国资产评估业的发展带来较好的契机；只能促成资产评估业的初步形成，而不可能引导其进入成熟期。
也可以说，我国资产评估业发展的“黄金时代”只有资产评估需求环境不断完善后才能到达。
2、资产评估业管理体制的比较
根源于政治经济体制的差异，我国的资产评估业管理体制与西方资产评估业管理体制有着明显不同。
一、在评估资格授予方面，我国目前仍由国家国有资产管理部门决定，注册评估师执业制度刚刚开始一年多，所起作用并不大，在西方发达国家评价评估师资格状况是由评估委员会认定有没有资产评估执业资格。
二、在资产评估委托与立项方面，我国资产评估首先须报被评估单位的上级主管部门同意，而且对国有资产评
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