参考杨超土地征用若干问题的法律思考Word格式.docx
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指导老师任学青
职称副教授
2014年4月18日
院系部经济贸易法学院
专业法学
年级2010级
班级10班
学生姓名杨超
学号10115051005
指导老师任学青
职称副教授
毕业论文（设计）诚信声明书
本人声明：
我将提交的毕业论文（设计）《土地征用若干问题的法律思考》是我在指导教师指导下独立研究、写作的成果，论文中所引用他人的无论以何种方式发布的文字、研究成果，均在论文中加以说明；
有关教师、同学和其他人员对本文的写作、修订提出过并为我在论文中加以采纳的意见、建议，均已在我的致谢辞中加以说明并深致谢意。
论文（设计）作者（签字）时间2014年4月18日
指导教师已阅（签字）时间2014年4月18日
毕业论文（设计）版权使用授权书
本毕业论文（设计）《土地征用若干问题的法律思考》是本人在校期间所完成学业的组成部分，是在山东政法学院教师的指导下完成的，因此，本人特授权山东政法学院可将本毕业论文（设计）的全部或部分内容编入有关书籍、数据库保存，可采用复制、印刷、网页制作等方式将论文（设计）文本和经过编辑、批注等处理的论文（设计）文本提供给读者查阅、参考，可向有关学术部门和国家有关教育主管部门呈送复印件和电子文档。
本毕业论文（设计）无论做何种处理，必须尊重本人的著作权，署明本人姓名。
论文（设计）作者（签字）时间2014年4月18日
指导教师已阅（签字）时间2014年4月18日
摘要I
关键词I
AbstractII
KeywordsII
一、土地征用过程中存在的问题1
（一）征地过程中被征地农民的利益得不到保障1
1．征地过程中农民缺乏话语权1
2．征地过程中针对农民的收益分配不合理1
3．征地过程中农民的信息取得权得不到保障2
4．征地过程中农民的维权途径单一2
（二）政府征地过程程序不合理3
（三）征地过程中曲解法律条文中的“公共利益”3
二、国外土地征用制度研究4
（一）美国征地制度研究4
（二）英国征地制度研究5
（三）日本征地制度研究5
三、完善我国土地征用制度的相关建议6
（一）立法以完善土地征用6
（二）信息公开规定法律化6
（三）加强农民维权意识，完善农民维权途径7
（四）设立征地过程的听证制度8
（五）立法中明确规定征地过程中“公共利益”的界限8
参考文献：
9
谢辞10
摘要：
土地问题是关乎农民生计的大问题，是农民安身之本，而随着社会、科技、经济的发展和进步，土地征用似乎越来越多的出现在人们的视线中，在这个仍然以经济建设为中心的发展型社会中，土地征用依然是农民最关心的问题之一。
通过对我国如今土地征用制度的了解和对在我国土地征用过程中出现的对于“公共利益”没有明显的界限，农民的权益得不到有效的保障，征地的程序不合理等问题的探讨和研究发现，我国土地征用过程中不仅仅是应该从征地者一方加强法律制度方面的改革和完善，加强对征地者的监督力度，更应该从被征地者一方出发，提高他们的法律意识，为他们的权利和利益做出更多的保障，为此应该加大法律制度方面的立法力度，尽早完善和发展我国的土地征用制度。
关键词：
土地征用问题原因法律思考
LegalThoughtsonsomeproblemsoflandrequisition
Abstract:
thelandproblemisabigproblemforthelivelihoodoffarmers,farmershomethis,butwiththedevelopmentofsociety,scienceandtechnology,thedevelopmentofeconomyandtheprogressoflandrequisition,itseemsmoreandmoreinthelineofsightofpeople,inthisstilltakingeconomicconstructionasthecenterofthedevelopmentofsociety,theexpropriationoflandisstilloneofthemostconcern.Throughtoourcountrynowthelandexpropriationsystemunderstandingandtoappearinourcountryintheprocessoflandrequisitionforthe"
publicinterest"
noclearboundaries,thepeasants'
rightscannotgeteffectiveprotection,expropriationprocedureisnotreasonabletoexploreandstudyfoundthat,intheprocessoflandrequisitionisnotonlyshouldbefromlandacquisitionsidetostrengthenthereformofthelegalsystemandperfect,strengthenthesupervisionoflandacquisition,landexpropriationshouldbemorefromonesideofview,improvetheirlegalconsciousness,makemoreprotectionfortheirrightsandinterests,thisshouldbestrengthenedforlegislationofthelegalsystem,assoonaspossibletoimproveanddevelopourlandrequisitionsystem.
Keywords:
Landrequisition;
Theproblem;
cause;
Legalconsideration
土地是农民的安身立命之本。
近年来，随着科学技术、经济、工业的发展与进步，大量的土地失去了自身所有的的使用价值和功能。
随着不断加快的城市化的脚步，大批量的土地被政府和国家征用，这些土地有的被建设成为开发区、有的则被建设成为旅游区，不仅造成了资源的大量浪费，而且同时也给农民带来了巨大的经济损失，不仅失去了征地原本应有的本意，而且带来了一系列的法律问题。
我国的土地征用制度指的是国家为了公共利益的需要，按照法律所规定的程序和批准权限的批准，依照法律给与农民和农村经济集体一定的补偿后，将农民集体所有的土地使用权收为国有的行政行为。
虽然在征地过程中我国征地部门一直秉承着严格的征地原则，但是由于我国土地征用制度形成于计划经济时期，即便是经历了发展与改革，但当面对经济发展这个中心的时候往往被抛之脑后，面对急功近利的经济发展，可持续发展似乎成为一种虚无缥缈的须有原则。
征地的不合理给农民带来的伤害屡见不鲜。
土地征用的目的和前提是公共利益，但事实上带来的却是伤害与迫害。
由此，虽然我国的土地征用制度在长期的发展过程中经历了不断地完善和发展，但是由于市场经济发展的滞后和加快的城市进程，依然使土地征用带来许多不可避免的现实问题。
一、土地征用过程中存在的问题
（一）征地过程中被征地农民的利益得不到保障
根据2013年国家土地监察情况的有关公告，针对存在于2013年例行督察中的普遍性和倾向性的问题，国家土地督察机构督促相关省份在省域范围内开展的集中清查和整改中过程中将被征地农民社会保障落实不到位作为主要问题指出。
而在土地征收的过程中农民的问题是十分重要的这关乎他们的生存，不仅仅是当代人更关系到子子孙孙的后代生活。
1．征地过程中农民缺乏话语权
在征地过程中，无论是哪一环节中，农民或者农民集体都处于十分被动的境地。
虽然全体农民拥有土地的所有权，但实际上，真正的土地的所有权是被村中的村民小组掌握的。
在征地过程中，往往政府的工作都是由村民小组协同完成的，而政府利用征地的权利，时而对集体中的土地进行强制的、有偿的征购和使用，不管农民是否愿意、是否满意，征地行为都会发生。
而村民在协助政府工作的时候经常为了自身利益使农民利益得不到真正的代表。
此外，在当今社会，农民往往处于社会的最底层，不只势单力薄，而且素质有限，经常没有办法用有效的、合理的手段和途径维护自身的合法权益。
2．征地过程中针对农民的收益分配不合理
依照法律的规定，在土地征用过程中必须给与被征地者一定的补偿。
从法律条文看来，农民获得的补偿仅仅包括了土地的直接使用价值，因而，使得补偿费用偏低，并且这种补偿往往忽略了农民以后的生活来源途径，使补偿后的农民生活得不到保障。
不难看出，在征地过程后农民的生活中，失地农民可以得到收益的唯一途径就是通过征地行为所获得的补偿款项，但是由于现在我国现行补偿制度存在着很大缺陷，往往使得被征收土地的农民会陷入“无田种地、无岗就业、无份低保”的困难境地。
[1]由于当前我国土地的稀少性的特点，随着地价的日益上升，对于土地的需求量也是日益紧张，而这种补偿方法使农民损失也加大了不少。
导致农民损失的原因正是由于征地过程中各级政府，农委，农民之间利益分配不合理造成的，而作为弱势群体的农民自然而然的会感到自己所得的不公平，不满情绪也会由此产生，进而不再积极配合征地工作，导致上下级关系恶化，严重影响征地进程。
3．征地过程中农民的信息取得权得不到保障
根据我国土地管理法中的有关规定，社会中的无论是哪个单位和个人都有义务遵守我国的土地管理法律和法规，并且可以对违背土地管理法律和法规的行为提出检举批评和控告意见。
虽然法律中这样规定了，但是农民在征地过程往往不能作为土地真正的主人表达自己的意愿，因为征地过程中是由村集体中的村民小组来协助政府进行工作的，如此一来，农民个体也就不可能真正的参与到土地征用的过程中来，即使知道法律赋予了自己信息取得和监督建议的权利，也无法得到行使。
土地是由农民集体所有的，但是在现在的土地征用实践过程中，他们所获取的信息只能是从政府或者开发商的口中得知，而因为他们处于土地征用中得知征地信息的信息链末端，知道确切消息的最后一个知晓者通常也正是这些被征地的农民。
[2]政府想要征用土地或者开发商想要后买的时候，通常都是先进行选址、规划，最后才与农民进行协商。
而最后的协商环节也只是与农民的代表进行协商，在这过程中大多数的农民是无法参与的，这些方面的信息通常也不会被一一记录，农民只能是一种被强迫的、被动的选择接受。
尤其是在商定补偿数额时，往往都是决策者决定之后再将标准公布，这就使得农民应该得到的信息没有得到，进而造成信息的缺失。
4．征地过程中农民的维权途径单一
虽然土地的所有权是农民的，但是政府往往是在做出征用决定后才通知农民，农民即使不同意也就是只能向政府反映情况，殊不知，政府往往为了自己和利益对农民的情况不管不问。
而且，对于处在社会底层的农民来说，极少数人会想到通过诉讼的途径与征地者抗争，即使想到了，他们势单力薄，这种想法也仅仅是昙花一现，不会实际的用来为自己维权。
（二）政府征地过程程序不合理
我国的土地管理法中仅仅规定为了如果国家为了公共利益需要征用土地时，可以在给予农民所有者一定的补偿后，对土地进行征用工作，但是对于土地征用过程中的征地和补偿程序如何操作却没有详细的规定。
在现实生活中，农民处在最后的环节中，得到消息的往往是最后一个。
在征地的过程中，程序往往是通知拆迁信息、进行实地的现场资产核对、与农民谈拆迁也即告知农民补偿事宜、告知征地的时间、最后土地被征用的顺序进行，在这个过程中，由于征地过程中的可能会因为工作人员的个人素质不足、文化水平较低、工作经验的不足等原因，一旦在某一环节中出现了对于土地征用工作进行的不顺畅或者是与被征地农民在征地过程中事与愿违的情况时，往往会出现暴力征地或者强拆的局面。
[3]一旦如此，不但会影响征地的进程，而且会使得被征地者对政府产生不情愿的感情，导致农民对政府的不信任，使政府工作更加难以开展。
（三）征地过程中曲解法律条文中的“公共利益”
土地征用是一项行政行为，众所周知，为一定的行政行为就必须依照宪法和法律的规定。
在我国的法律体系中无论是宪法还是土地管理法中均做出一定的规定国家在为了国家公共利益需要的时候，可以对土地进行征用，农民可以按照法律的规定得到一定的补偿。
由此，根据我国法律规定的关于土地征用的法律条文，符合国家的公共利益无论在何时都应该作为土地征用过程中的基本前提和原则，但是从我国目前的法律来看，我国法律中却没有明确规定什么是“公共利益”作何解释？
“国家”由谁表？
代表那些人群？
这些均没被做出有严格的法律定义，换言之，也就是说法律虽然赋予了国家为了公共利益需要可以对土地进行征用的征地权利，但是没有为这种土地征用的权利做出法律的规定和法律的限制范围。
一般认为的作为国家行使权力代表的政府自然而然的就被当做是国家行使土地征用权的主体出现在人们的视线中。
而没有得到制约和限制的征用土地的权利也就成为政府的一种自由裁量的权利。
也就是说在当前的征地过程中，征地行为是否符合公共利益都是由政府依照自己的意愿代替农民做出的现，这显然是不合理的。
[4]
首先，因为被征用的土地所有权是由农民集体所有的，所以土地的征用的目的是应该符合公共利益的，这种公共利益应当是为农民集体中所有个人所谋取得而不应该是普通所认知的不特定的多数人。
其次，征地虽然是一种行政行为，它的做出者是政府，但是土地真正的所有者却是集体，应当得到集体的同意而不是政府的自行决定后再告知农民。
长期以来，许多政府都是自行对公共利益进行阐释，甚至有的为了谋取私利，假借“公共利益”之名与开发商合作，使农民的利益大受损失，这无疑是将公共利益变成了个人利益的最好驻足之处。
最后，“公共利益”虽然有宪法和法律的规定作为支撑，但是这种支撑却均已框架的形式出现，对于其内涵是什么没有详细的规定。
政府和国家在对土地征用过程中虽然注意到应该按照规章制度和法律规定为行政行为，但是由于没有法律的详细内涵阐述，征地者在征地过程中只能对土地征用条文进行机械的适应，按照自己的理解适应和解释，这往往导致对法律条文的扩大解释，曲解了法律条文的本意，也就纵容了政府的自由裁量行为，使得法律规定的为了公共利益成为一纸空谈。
也因如此，众多政府机关凭借这种自由裁量将“公共利益”作为保护伞严重损害了农民的利益，同时也使政府失去了应有的公信力。
归结到底正是由于没有明显的法律界定才会导致一系列的征收中本应得到妥善处理而实际却依然存在的问题，这些正是我们应该亟待解决的。
总之，无论是从被征地者的角度看来还是从征地者的角度看，我国土地征用过程中都存在着这样那样的问题，而且这些问题正在影响着农民的生活，也必要要得到妥善解决。
一方面我们要从我国制度自身找原因，寻求解决方法；
另一方面，我们也应当以热情的态度积极的借鉴和吸收国外先进的土地征用法律制度，取其精华，去其糟粕，使得我国的土地征用制度尽快得到完善和发展。
二、国外土地征用制度研究
土地征用制度即便在城镇化和工业化完成之后，在各国的现代化建设的进程当中，依然是一种较为普遍的行政机关的行政行为。
（一）美国征地制度研究
根据美国宪法的规定，除非经过正当的法律程序外，不可以剥夺任何人的生命权利、自由权利和财产权；
如果不能给与合理的补偿，不能将个人的财产征用给公共使用。
由此可见，在美国的土地征用过程中，政府要想对土地进行征用必须要满足有正当的法律程序、有合理的补偿和符合公共使用这三个必备条件。
我们知道，美国的法律的基本原则是法律程序的正当性，这样的基本原则在美国的土地征用法律过程中同样得以适用。
美国土地征用的过程主要包括以下步骤：
事先向公众通告土地征用的有关事宜；
对被征用的财产进行价值评估；
将价值的评估报告向被征收方送达并向被征地方提出补偿价金的初次要约，在发送要约的过程中被征地一方也可以向征地者提出反要约；
征地者组织民众举行公开的听证会进行土地征用的论证，目的是为了说明对于土地征用此次的行为的必要性和合理性，如果政府的此次土地征用行为受到被征地者的猜疑，那么被征用方可以直接提起司法程序，以迫使政府放弃征用的行为；
如果双方仅仅是因为补偿数额而无法达成一致的意见，通常由征地者将征地中出现的问题交给法院处理；
法院可以要求双方分别聘请独立资产评估师，由独立资产评估师提出评估报告在法庭当庭交换；
在法院下达的判决生效后，政府土地征用者必须在三十天之内完成土地征用工作并给与土地价金的补偿。
合理补偿是依照市场价格进行合理的补偿，不仅包括土地的直接价值而且包括土地的间接使用价值。
在美国，对土地进行征用的目的是公共使用，符合公共事业建设的需要是征用土地的根本目的。
（二）英国征地制度研究
在土地的征用方面，英国制订了《强制征购土地法》。
根据英国法律的规定，土地征用项目是“符合公众利益的一个令人信服的案例”是必须要经过征地部门来证明的，同样需要证明该项目所带来的益处是远远超越那些被剥夺土地人所遭受的损失的。
只有经过议会的讨论认定土地的征用时符合公众的利益的之后，有关的征地部门才可以拥有对土地进行征收或征用的权利。
（三）日本征地制度研究
日本土地法对于征地行为是否涉及的公共利益有着明确规定。
在日本的土地征用过程中土地征用者的资格审批、土地征用决定的审理、土地征用过程中问题的调解，都是在土地征用委员会进行。
土地征收委员会对征地的有关纠纷一般进行公开审理。
被征地者可以在征地项目确定发布公告后或者进行征地的裁决作出前提出自己的赔偿请求，征地者和被征地者在征地过程中遇到诉讼问题是也可以进行协商和解。
此外，在日本的征地过程中还设有一个矛盾调节机制。
根据日本土地法，在征地项目正式发布以前，被征地者对于是否符合公共利益提出异议的由调解委员会进行调节。
[5]
由此可见，外国发达国家对于土地征用方面的制度均具有着某些共性：
一方面均以规范制约权利作为基础，使预防纠纷产生的机制得以构建。
首先，这些国家均以明确的法律规范确认了征地的行为。
这些国家的土地征用法律制度对土地征用的征地主体、征地条件、征地程序以及是否符合“公共利益”等具体情形均作出具体、明确、详细的规定，而不是以一些框架的形式出现。
其次，对被征地者给与公平合理的补偿。
征地的补偿由政府与相对人商定或者由政府预订后再进行公平议价协商，让被征地者真正参与到征地过程当中来。
最后，听取民意，建立平等的征地模式。
另一方面将保障人权放在首位，完善公民的权利救济体系。
首先，土地征用过程中是采用各种救济方式相结合；
其次，扩大救济范围。
被征地者不仅可以对征地的补偿款项提出异议更可以针对征地的合法性合理性提出异议。
最后，大部分问题都是通过与被征地者的有效协商得以解决的。
这些共同点都值得我国借鉴与学习。
三、完善我国土地征用制度的相关建议
（一）立法以完善土地征用
首先，针对征地过程不细化的问题，应该制定单行的土地征用法，将现行的土地征用的制度以立法的方式进行统一规定，各省份各地区根据统一的法规因地制宜制定和完善各个地区的土地征用单行规定。
使得土地征用制度在统一的过程中各有特色，因地制宜，避免一个模式的一刀切现象，进而明确的规定土地征用的目的、征地范围、征地途径、土地征用机构的责任和权限、征地的有关程序以及有关人员的法律责任、征地的补偿原则、补偿范围、补偿方式等等。
[6]其次，为了限制政府的行为，一方面应该相应的出台有关监督和制约政府行为的法律。
完善法律建设，或者制定与征地程序相关联的程序法，限制政府的自由裁量权，在所制定的土地征用法规中明确规定监督体制，提高政府决策实施过程中的透明度，强化司法体系。
另一方面，在社会中也应该设立一些征地评估机构，对政府行为进行监督，依照政府的征地信息发布有关的信息权威评估公告，将政府的信息公之于众，赋予他们监督的权利，让政府真正的成为阳光政府。
在征地工程较大时也可以使媒体介入，督促政府合法合理的履行职责，依照法律法规办事。
最后，充分发挥《物权法》的作用，以立法的方式明确的规定保护农民的集体土地所有权。
（二）信息公开规定法律化
征地者及时的公开征地信息一方面有利于被征地的农民在获得信息后增加对政府的理解与支持，增加政府的可信度提高政府的公信力，另一方面也可以减少农民对政府信息的错误理解和对政府行为的误解。
在征地过程中，征地者与被征地者之间产生矛盾甚至激化矛盾往往是由于二者之间没有进行合理有效的沟通、信息不够通畅导致的。
信息闭塞、沟通途径不常成为与被征地者沟通问题的瓶颈。
建立公开的信息公开制度，我国的征地工作应该因地制宜，对所有的征地过程信息都做到公开，在法律条文中明确规定征地过程中应该公开的程序以及有关事项，在政府的信息公开条例中不是仅仅单纯的规定政府应该公开有关土地征用的事项，而是详细的规定有关各级政府应该怎样的方式公开，公开的具体内容是什么，信息的来源以及可信度。
让每一个征地的新动态都对公众所公示，让所有的被征地者都得到详细的征地信息，参与到征地过程中，这样才能降低农民对补偿的不满意度，才能使被征地者感到欣慰，才能更好的配合政府工作。
（三）加强农民维权意识，完善农民维权途径
在征地过程中，农民往往是最薄弱的一方，在征地过程中也很少能得到说话的机会，所以在征地过程中可以成立一个由在农民心目中得高望重的人并且不是村民小组成员的人士组成的村民代表小组，并且以法律的方式规定者以小组成立的合法性，给予其临时的相应法律地位，由他们了解农民心中真正的心声和征地意见，一一记录，再将意见如实的反应给政府征地部门。
征地部门的征地方案也由他们进行传达和交流，让这些可以真正代表农民利益的民众在被征地者和政府征地部门之间建立一个互相信任的桥梁，一方面维护农民的话语权，让农民的利益得到保障，另一方面使政府有一定的公信力，提高征地的效率。
[7]
在平常的生产生活中，农民应该积极加强提高自身的法律维权意识和增加自己的法律知识的储备。
一方面农民自身要加强对法律知识的学习，增强自身的法律意识，对自己自身所拥有的权利义务有最基本的了解；
另一方面，政府在履行职责的同时要加强对农民法律意识和法律观的教育和宣传，开展农村农民学法律的活动，积极引导村民学习法律知识，让农民了解我们的法治社会，让农民知晓自身的权利和义务。
在征地的过程中，政府
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