中国政府过程中的监督体系.pps

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第九章中国政府过程中的监督体系,南开大学政治学系教授朱光磊2003年3月,监督，兼含监察、督导、检查、督促之意。

政府过程中的“监督”的要旨是，为保证政府机关和政府官员在法律所允许的范围内活动，而由一定的权力主体和社会机构对其实施监控的各种活动。

一定社会中，享有监督权力的所有主体之和，构成该社会政府过程中的监督体系；或者说，享有监督权的各个主体是整个监督体系中的各个子系统。

第一节中国政府过程中的监督体系的基本框架第二节法律监督系统及其法律监督程序第三节政治与政府监督系统及其监督程序第四节社会监督系统及其监督程序,第一节中国政府过程中的监督体系的基本框架,一、当代中国监督体系的形成过程二、当代中国监督体系的基本框架,一、当代中国监督体系的形成过程,当代中国的国家监督体系是在建国以来50多年间逐步形成的，其间，在20世纪50年代上半期和80年代前半期出现过两次“高潮期”，此后，80年代中期比较健全。

经过建国初期短暂的过渡阶段，我国先后建立了以全国人民代表大会及其常委会、政协全国委员会为核心和主要内容的政治监督、法律监督渠道。

此后，党的八大也对党内纪律检查问题做出了原则性的规定。

类似新闻舆论监督等社会监督形式，由于时代条件的局限尚未提上日程。

按照当时的情况，如果这个监督机制的建立过程再持续一段时间的话。

完全有可能形成较为健全的国家监督体系。

但是，现实的历史过程打乱了完成这一重要历史任务的节奏，倒退出现了。

1959年4月，监察部被撤销。

在“文革”期间，党的纪律检查工作被“派性”所代替，纪检机构也被撤消。

1966年夏天以后，全国人大及其常委会停止了国务活动；检察院被撤销；法院停止了工作等。

当代中国政府过程中的监督体系基本形成：

粉碎“四人帮”之后，党内外逐步普遍认识到，仅靠思想教育和党员的自我约束，对于防止腐败和专制是不够的，必须从制度上解决问题。

1978年恢复了人民检察院，并于1979年通过了新的人民检察院组织法；同年12月的党的十一届三中全会，选举产生了以陈云为首的中共中央纪律检查委员会；1982年颁布的现行宪法，对监督等重要问题做出了新的规定，并扩大了全国人大常委会的监督权；1986年恢复了监察部，1988年该部颁布了监察机关调查处理政纪案件试行办法，1990年12月国务院又颁布了行政监察条例。

二、当代中国监督体系的基本框架,目前，我国的监督体系由三个系统、九个主体和相应的12种功能的监督活动构成。

第一个是法律监督系统，共有两个主体，

（一）全国和地方各级人大及其常委会，

（二）各级人民检察院。

这两个主体共可进行四种功能的监督。

（1）“宪法监督”，这是一种最高层次的法律监督；

（2）“人大法律监督和工作监督”，各级人大及其常委会对其它国家机关实施法律的情况的监督；（3）“预算监督”；（4）“专门法律监督”，也叫“检察监督”。

第二是政治和政府监督系统，共有五个监督主体：

一个是如上提到的各级人大及其常委会（与第一个系统有交叉），（三）中国共产党的各级组织和各级纪律检查委员会；（四）中国人民政治协商会议和全国各地的委员会及其常委会。

（五）国务院、地方各级人民政府及所属的监察部；（六）审计署。

这五个主体所进行的分别是：

（5）“人大工作监督”（6）“党的政治监督和党内纪律监督”（7）“政治协商监督”（8）“行政监督”（9）“政府审计监督”。

第三个是社会监督系统，其主体是：

（七）公民；（八）工会、共青团和妇联等重要的人民团体和一些影响较大的群众组织；（九）新闻媒介。

这三类监督主体的功能，分别是：

（10）“普遍性社会监督”（11）“社会群团监督”（12）“社会舆论监督”。

这三个系统的九大监督主体又可分为这样两种类型：

“权力型的监督主体”，是指那些不仅具有监督的意识和督促的能力，而且有权依照宪法、法律、党纪和政纪，对被监督的对象直接进行处理的监督主体。

它们所进行的是强制性的、直接性的监督。

各级人大及其常委会、各级党的纪检委、各级人民检察院和各级监察机关，都属于这种类型。

“中介型的监督主体”，是指那些具有监督的意识和督促能力但主要是通过对监督对象产生政治影响或社会影响，并使之进入权力型监督主体的法律、党纪和政纪程序的监督主体。

它们所进行的是不具有强制性的间接监督。

政协、人民团体、公民等都属于这种类型。

第二节法律监督系统及其监督程序,、宪法监督二、人大的法律监督和工作监督三、预算监督四、检察监督,一、宪法监督,宪法监督是现代国家监督体系中最具有根本性的一种监督制度。

在我国，宪法监督原则早已在“54宪法”中确定下来，但是，至今在我国没有形成系统的宪法监督制度，没有专司宪法监督的机构。

根据现行宪法的规定，当代中国宪法监督的内容和范围，主要包括三个方面：

第一，审查法律、法规和其它政府文件是否违背宪法的基本原则和精神，即全国人民代表大会有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法相抵触的行政法规和行政命令，撤销同宪法相抵触的地方国家权力机关通过的地方性法规和决议。

这也被称作“违宪审查制度”，它“是一个国家宪法监督制度的核心内容，是保证一个国家的法律贯彻实施的一项重要制度。

”第二，全国人大以宪法监督的名义，监督国家机关组成人员和一切国家公职人员是否合法履行职责，并纠正他们的违宪行为和追究他们的违宪责任。

三是，各级人大及其常委会、各级人民政府、各级国家司法机关，都有权力监督并纠正一切侵犯宪法赋予公民的基本政治权利的行为或者说保护公民的人权不受侵犯。

从宪法监督的程度上看，全国人大或全国人大常委会可以直接改变和撤销违宪的法律、法令和决定，其具体程序就是人大和人大常委会的内部工作程序。

但在具体施行过程中，也不排除内部“打招呼”让其改正的作法。

中国至今没有专门的违宪审查机构。

但是，中国的多层次立法权和“二元法制”的现实，使违宪立法和违宪决策的可能性非常大。

根据人民代表大会制度，象美国那样由最高法院出任宪法监督机构或设立独立的监督机构都不是适当的；考虑到全国人大代表名额之多和开会次数较少，由全国人大兼为宪法监督机构也难以做到，而且由立法机关审查立法也自相矛盾；由全国人大常委会兼为宪法监督机构，也不能起到监督全国人大及其常委会立法的作用。

从目前的情况看，由全国人民代表大会选举一个人数较少，素质较高，并立于或者是协助全国人大常委会工作的专门宪法监督机构（比如宪法委员会）是可以考虑的。

此外，建立宪法诉讼程序的违宪审查制度也是必要的。

二、人大的法律监督和工作监督,人大法律监督，就是各级人大及其常委会对国家行政机关、司法机关及由它们所产生的其它国家机关对法律实施情况的监督。

人大的工作监督，就是对其它国家机关的工作是否正确执行了国家的方针、政策，是否符合人民的根本利益，这些机关及其工作人员是否尽职尽责的情况所进行的监督。

人大监督的对象是一切由它产生的国家机关和国家机关工作人员，在国家一级包括国家主席、国务院、中央军委及其组成人员。

在广义上，人大监督还包括同级人大对同级人大常委会，上级的人大常委会对下级的人大常委会立法和实施法律情况的监督。

人大与“一府两院”的关系包括立法与执法的关系、决策与执行的关系、产生与负责的关系、监督与被监督的关系.但监督与被监督的关系是最根本的、最普遍的关系。

因为，没有监督，就很难全面、正确地执行，也就谈不上负责。

所以可以说，监督与被监督是人大与“一府两院”的本质关系。

而在这种监督关系中，法律监督又是最重要和最基本的。

人大的法律监督和工作监督的主要内容有：

第一，对立法和委任立法的监督，即人大及其常委会审查各项法律、法规、政府文件是否违反基本法律和违反人大的决议、决定的监督活动。

第二，对行政（政府）工作的监督，其具体内容是以听取、审议和批准政府工作报告的形式所进行的全面性监督工作，以审议、批准国家预决算为代表的财政监督和以批准外事条约为代表的对政府外事工作的监督。

第三，对司法工作的监督。

具体环节比较多：

1.听取、审议和批准“两院”工作报告和专题情况报告；2.就总体执法情况或某一特定情况进行质询；3.组织人大代表对“两院”工作进行视察；4.人大代表有对司法工作提出建议、批评和意见的权力；5.人大常委会在必要时组织对特定问题的调查；6.委员长（主任）会议在必要时可以就“两院”工作中的重大问题或重大案件提出“会议建议”，“两院”须对负责该建议的办理并报告结果；7.人大将受理群众对司法工作的意见和来信来访转交“两院”处理，并听取汇报。

人大可以撤某一审判员的职，但不能在法律程序以外改变由该审判员经办的案件。

第四，对其它国家机关人事任免情况的监督。

如果不考察人大进行的上述分门别类的监督，而将监督工作做一个总体把握的话，可以发现中国的人大监督有这样几个特点：

第一、全面性。

第二，间接性。

第三，整体性。

第四，滞后性。

人大法律监督和工作监督的差别：

有的专家提出二者的一个重要的不同点在于：

法律监督的最主要和最基本的形式是审查规范性文件；工作监督的主要形式和内容是审查和督促政策的正确执行。

82宪法颁布以来，人大的监督工作得到了实质性的加强。

现在，甚至某些对中国相当挑剔的西方国家记者也开始承认，中国的橡皮图章变硬了；国内群众对人大监督的地位和认同感显著加强。

在这方面，有两个典型的例子：

第一个是全国人大对最高人民法院和最高人民检察院的监督给“两院”的工作以比较有力的制约，推动了国家司法机关改进各方面的工作。

第二个是2001年2月14日沈阳市第十四届人民代表大会第四次会议，在当代中国历史上第一次否决了中级人民法院提交的工作报告。

在人大的监督工作方面，也仍然存在着一些有待进一步研究和探讨问题，主要有三：

第一，在不少人包括一部分干部看来，在实际政治运行中，“一府两院”和党委属于“一线”，而人大和政协还属“二线”，所谓“年轻干部不用怕，还有政协和人大”即属此意。

第二，由于“党政不分”的领导体制，党委对立法工作，对“一府两院”的工作，一度还对某些具体事务的决定起着关键性的作用。

第三，对所谓“个案监督”的理解问题。

三、预算监督,（略。

参见本书第六章第四节和第七章第五节。

）,四、检察监督,由各级人民检察院行使的“法律监督权”是法律监督的一部分，而不是全部，即实际上是对司法机关的监督，而不是对一般违法行为的监督。

因此，人民检察院的“法律监督权”还是称之为“检察监督”更准确和实际一些。

检察监督的对象是各级国家司法机关和司法工作人员，这一监督的目的是保证法律的正确执行，保障公民在司法活动的合法权利，维护国家法制的权威。

中国检察监督的主要内容有：

第一，侦察监督，包括审查批准和对逮捕活动的监督；审查起诉；对公安机关的立案、侦察活动是否合法的监督；对公安机关移送劳动教养人员的行为的监督。

第二，审判监督，是指人民检察院对人民法院的刑事审判活动是否合乎法律程序，其判决、裁定是否正确所进行的监督。

第三，执行监督，即人民检察院对人民法院、公安机关有关刑事案件的判决、裁定的执行，对监狱、看守所、劳动改造和劳动教养机关的活动是否合法所进行的监督。

这一监督的直接目的是监督执行人员可能出现的执法违法现象，依法保障犯罪嫌疑人、犯人和受教育对象的合法权利，保护无罪的人不受法律的制裁。

如发现司法机关及其工作人员的违法行为，可采用五种手段予以纠正：

第一，对轻微违法行为口头提出纠正意见。

第二，对比较严重或多次口头纠正不予改正的，可发出“纠正违法通知书”，违法机关必须将纠正情况及时回报人民检察院。

第三，对较严重违法的司法干部，可以“建议处分”的方式向有关领导机关建议给予党纪、政纪处分，直到向同级人大及常委会提出撤职、罢免的建议。

第四，对审判人员、公安人员等的徇私舞弊和枉法行为已构成犯罪时可以追究其刑事责任。

第五，人民检察院对人民法院的不正确的判决和裁定，经检察委员会评议决定，可以按上诉程序和审判监督程序提出“抗诉”。

保证检察机关的独立地位，是有效行使检察监督权的基本保证。

今后检察监督体制改革和完善的一项重要任务，看来应当是从监督工作的客观规律出发，切实加强“双重领导”中的“垂直领导”这一线索，强化上级人民检察院对下级人民检察院的系统领导。

另外，应当适当扩展检察监督的范围，如加强对民事诉讼活动的监督，加强对公安机关的执法工作的监督，有效制止少数警察限制公民自由、侵犯人权的现象，提前介入侦察活动，参与行政诉讼等等。

第三节政治与政府监督系统及其监督程序,一、党的监督二、政治协商监督三、行政监督四、政府审计监督五、关于政治与政府监督中几个值得注意和研究的问题,一、党的监督,中国共产党的监督是我国最高层次的政治监督。

在我国，由于“党政关系”的特别地位，党的政治监督也就有了特殊的意义和特殊的重要性。

在中国政府过程的研究课题之下，党的监督包括两方面的内容：

党的政治监督：

中国共产党作为居于领导地位的执政党对政府过程的监督党的纪律监督：

党作为中国政府过程的一个要素对自身的监督,

（一）党的政治监督,党的各级组织都是监督的主体，都有监督的任务，党的纪律检查机构和党的纪律监督只是其中的一部分。

党的政治监督主要包括这样一些方面：

1党对中国政治权力结构中的各个要素的监督2党对人民团体和各种群众组织的监督,

（二）党的纪律监督,党的纪律监督，也可以叫做党内监督，因为党内监督最后都要归结为党的组织和党的干部、党员是否坚持了党的纪律。

1党的纪律监督的主要内容是：

党的各级组织、党的干部和党员贯彻执行党章、党纲，党的基本路线和方针、政策的情况；党的各级组织在意见综合或参与决策中是否对人民和党的根本利益负责的情况；党的各级组织坚持党的民主集中制、集体领导等组织路线和干部、党员遵守纪律，坚持组织原则的情况；干部的勤政廉政建设情况；等等。

2党的纪律监督的主要形式及相应程序：

（1）党员监督。

这是指党员之间；党员对党的干部和党的各级组织的监督。

（2）党的组织监督。

即党的上下级组织之间的相互监督和党的组织对党员的监督。

（3）党内专门机构的监督。

即各级党的纪律检查机关对党的组织和党员的监督。

（4）领导集体内部的监督。

这是指党委委员之间、党委常委之间、党组成员之间等的相互监督。

3党的纪律监督的主要手段是：

强化集体领导。

集体领导既是一个组织原则，又是一种决策和执行的模式，也是一个党的纪律监督的手段和方法。

组织生活和民主生活会制度。

民主生活会的基本内容是“批评和自我批评”，这显然是一种很直接的监督。

民主评议和鉴定制度。

现在，一般每年年终要对党的干部的德、能、绩、勤状况进行一次民主评议，有时结合干部的岗位责任制进行。

在评议的基础上，由组织对党员干部的思想和表现情况做出正式的文字鉴定。

二、政治协商监督,从政协的历史地位；从政协与中国共产党和全国人民代表大会的现实政治关系来考虑的话，还是把政治协商监督看做一种政治监督更合理一些。

与其它类型的监督相比，政治协商监督表现出两个主要特点：

第一，这一监督的主体具有其它监督主体所无法比拟的广泛性和高素质。

第二，这一监督具有高层次和直接性的优势。

（三）党的社会监督,中国共产党除了运用自身的组织渠道和专门渠道进行监督以外；还有一些社会监督的渠道，比如群众的监督、人民团体的监督、新闻舆论的监督等等。

我们在下一节中，与“社会监督”问题一并加以介绍。

三、行政监督,政治主要解决领导问题，行政主要解决管理问题，相应地政治监督要检查和督促所有政权机关和政治家们的活动，而行政监督则主要是检查和督促国家行政机关及其工作人员的行政活动。

之所以把“行政监督”提到“党的监督”之后，作为“政治监督”的一部分来处理，主要是考虑到政治和行政管理的划分在我国目前还不明显，而且我国政府的监察部已与同级党的纪律检查委员会合署办公。

（一）监察机关的设置和行政监督的对象、任务,1992年1月中共中央和国务院决定，中央纪委和监察部合署办公，实行一套工作机构，两项职能的体制；由中央纪委对党中央全面负责；监察部仍属国务院序列，接受国务院领导，部长、副部长的任免，仍按有关法定程序办理；地方国家机关在合署后，继续实行由所在地政府和上级“纪检监察机关”领导的双重领导体制等。

实行纪委与监察部合署办公的主要目的：

强化党政监督职能，使现有的监督机构“形成合力”，“更加集中力量”加强党风廉政建设；同时避免监督工作的交叉重复；精简机构和人员也是一个重要的考虑。

监察机关行政监督的对象是：

国家行政机关及其工作人员。

由于历史的原因，我国尚有部分国有企业的干部是由行政机关任命的，有“国家干部”的身份，所以也属于行政监督的对象。

监察机关行政监督的主要任务：

根据中华人民共和国行政监察条例的有关规定和从我国监察机关工作的实际情况看：

检查被监督对象执行法律、法规、政策、行政命令和行政纪律的情况，对违犯者进行处理；受理公民和单位对监督对象违反法律、法规政策、行政命令和行政纪律等行为的检举和控告；受理监督对象的申诉；审议经行政机关任命的人员的纪律处分事项；建议对模范执行法律、政策和忠于职守的人员给予奖励、表彰等。

（二）行政监督的主要内容,行政监督的内容是行政行为，也即监督行政机关工作人员在行政工作中遵守或违反法律、行政法规、行政政策和行政纪律的情况。

行政监察机关的工作不仅仅是办案，而且更多是“效能监察”。

1对行政立法的监督2对行政活动的监督3对行政人员的监督,（三）行政监督的基本手段,1实行行政责任制。

2加强行政检查。

3对重点问题实行重点监督。

4利用社会压力进行行政监督。

5严格奖惩。

四、政府审计监督,政府审计监督，是指政府审计机关对国家机关及其工作人员、国家金融机构、国有企业等的财政财务活动和有关法律法规的执行情况，依法进行检查、审核、评价、鉴证，以判断其真实性、合法性的各项监督活动。

在中央一级的最高政府审计机关是审计署；县级以上地方也设有审计机构，在一些重点地区、部门和单位，针对重点事项，还设置有审计特派办事处或特派员。

（考虑到这一工作的专业性和篇幅的因素，具体情况从略。

可参阅书后提供的有关参考书。

）,五、关于政治与政府监督中几个值得注意和研究的问题,第一，在党的监督的过程中，再一次表现了“党政关系”在当代中国政府过程中的重要地位。

第二，监督的主体要有必要的相对独立性。

地位上的独立，是有效的“勇敢的”监督的必要前提。

第三，在我国的政治监督和民主集中制原则中，代表大会、全委会等权力机关的法定作用是比较大的。

但必须探讨加强经常性监督的办法，探讨建设政治监督网络的办法。

第四，加强政治监督、政府监督，要充分注意社会生活背景的历史性变化。

第四节社会监督系统及其监督程序,一、公民的社会监督二、人民团体和群众组织的社会监督三、新闻舆论监督,一、公民的社会监督,公民监督，是指公民在参与和影响政府运行的过程中，运用宪法赋予的权利，以宪法和法律为依据，以维护国家利益和集体、个人的合法权益为目的而对国家政治权力的各个要素的评议、检查和督促。

公民监督在“过程”的角度上所体现出来的一些特点：

在监督中将公民活动与选民活动结合起来在法律监督和政治监督中吸收公民监督的因素执法机关为公民监督提供具体渠道努力减少运用外部压力形式的公民监督,二、人民团体和群众组织的社会监督,这是人民群众以群体式的形式所进行的社会监督。

近来年，工会、共青团和妇联等主要人民团体在强化社会各自的职能的过程中，加强了社会监督工作。

它们的社会监督主要有两种情况：

一是按照党的领导的渠道介入政治监督，通过向同级党委和上级系统领导反映问题和意见，达到参与和监督的目的；二是利用组织结构活跃的优势，独立或与其它团体合作开展多种多样的有特色的监督活动，这一点共青团组织表现得较为明显。

近年来，各种类型的、较为松散的群众性社会监督组织也开始发挥一定的作用。

从我国的现实情况看，这些群众组织社会监督作用的发挥，与政府主管部门的“撑腰”和以群众的面目出现的离退休老干部在其运行中的骨干作用是分不开的。

三、新闻舆论监督,新闻舆论监督，是指报纸、杂志、广播、电视、网络、电影等媒体，通过公开反映公众意见，即发表或转发表扬、批评及一般性的介绍等形式，对党政机关的政务活动及其工作人员行为给予评议、检查、督促和制约。

关于我国新闻舆论监督的实际作用要从两个方面来考察：

一方面，由于我国新闻舆论监督起步较晚，受新闻舆论监督与政治监督密切相关这一体制因素的制约，监督的主体不得不比较慎重，从而导致这一监督的力度不够，监督的范围也很有限。

但另一方面，也恰恰是由于新闻舆论监督与政治监督的密切关系却使得这一监督的对象十分惧怕这种监督形式。

这两个特点的结合，形成了这样一种耐人寻味的现象：

不便于监督的事情，就没有办法。

能够监督的问题，就一定很有效果。

从我国新闻舆论监督的一般程序看：

不论是须经主管机关审查同意后媒体才能发表的重要问题，还是在某一新闻单位权限内可以自行处理的微观社会现象，旦被“曝光”并“证明”基本属实以后，不仅被监督对象要及时有所回应，而且其上级，甚至“上级的上级”都要过问、表态。

也就是说，面对着新闻舆论监督被监督对象及其上级会共同受到社会压力，被监督对象更是受到了社会和上级的双重压力。

被提出的问题“基本解决”以后，媒体要以适当的方式向公众报告结果。

在新闻舆论监督的过程中，新闻单位和新闻工作者也会遇到某些社会压力，甚至受到某种牵制，在法制不健全和缺乏经验的情况下，舆论监督本身也存在着一定的问题。

作为我国政府过程监督体系一个部分的新闻舆论监督，从发展上讲要突出这一监督中的群众力量和新闻媒介自身力量的“份额”与独立性，并继续借助这一监督与政治监督的传统关系，以便使新闻监督的综合优势得到进一步的发挥。