新疆人力资源调研报告.doc
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调研报告
新疆人力资源开发与社会稳定①
——基于新疆调研分析
李萌 娄伟②
当今世界经济竞争的焦点是对高质量的人力资源和经济技术水平的竞争。
技术和具有现代化管理理念的人必将成为经济发展的原驱动力。
或者说，当今国际竞争的胜利属于人力资源开发的成功者。
市场竞争已从对货币投资的竞争转向对人力资本（HumanCapital）的竞争。
新疆维吾尔自治区作为祖国西部边陲的少数民族地区，重视并大力进行人力资源开发，不仅对其实现经济发展，跻身发达省区的行列具有重要的战略意义，而且有利于促进我国少数民族地区建设与社会和谐共进。
有鉴于此，2007年9月15日，中国社会科学院人事教育局博士后管理办公室带领四位博士后研究人员，赴新疆进行了为期半个多月的实地调研，通过与新疆自治区、市各相关部门的深入访谈和居民的抽样调查，调研组取得了大量的第一手翔实数据。
结合这些数据的系统分析，我们将在准确地把握新疆人力资源现状的基础上，剖析新疆人力资源开发中存在的问题与成因，从而为新疆突破发展的“人才瓶颈”提供切实可行的对策方略。
一、人力资源开发与社会稳定的关系分析
（一）社会稳定：
改革和发展的基本前提
经过20多年的改革开放和持续稳定的发展，中国社会发生了翻天覆地的变化，取得了举世公认的巨大成就。
人均国民生产总值从1978年的379元增加到2006年的7543元，中国已经从一个贫困的国度进人了世界中下收入国家的行列；社会主义市场经济体制逐渐取代了原来的计划经济体制，并日益显示出蓬勃的活力；城市化进程也取得了重要进展，城市化程度从1978年的17.92%上升到2001年的37.66%；人民的生活水平更是得到了大幅度提升，全国城乡居民储蓄存款年底余额从1978年的210.6亿元增加到2006年的73762.4亿元，农村居民家庭人均纯收入从1978年的133.6元增加到2006年的2366.4元，城市居民家庭人均可支配收人从1978年的343.4元增加到2006年的6859.6元；文化教育事业取得了突破性进展，平均每万人口的大学生人数从8.9人增加到2006年的56.3人，文盲率则从1982年的22.81%降至2000年的6.72%。
现在，中国社会各个阶层已经形成了一个普遍共识，即国家的强盛离不开改革开放，中华民族的伟大复兴离不开发展，人民生活水平的提高离不开现代化建设。
显然，国家的命运、我们每一个人的命运都已经同改革和发展能否得以顺利推进紧紧地联系在一起。
然而，改革和发展需要有一个也必须有一个好的社会环境。
中国近现代历史和当代历史，特别是改革开放20多年的发展实践已经反复地证明，没有社会稳定，就不可能出现现代化建设的大好局面。
改革和发展顺利进行的一个基本的前提条件就是保持社会的稳定。
社会稳定是我们一切事业的必要保证，是改革和发展进程得以顺利推进的基本前提条件。
尤其是中国偏远的新疆地区，其社会稳定对我国的民族团结和社会协调统一的可持续发展具有重要的战略意义。
从宏观上看，当前影响我国社会稳定的因素主要表现在：
第一，就业的压力。
中国从事农业的劳动力数量巨大。
随着农业劳动生产率的提高，已形成和将要继续形成庞大的剩余劳动力队伍。
按照世界平均的农业生产率大致计算，我国的种植业最多需要4000万到5000万人，所以大量的农村人口必然会卷入非农化的过程。
现在全国有超过8000万的民工，而且在未来5到10年左右的时间内，每年需向城镇和非农产业转出1500万到2000万农村剩余劳动力。
10年内农村剩余劳动力转出的总规模需要达到1.5亿人。
而在非农业生产领域，随着产业升级换代过程的展开，也出现为数众多的失业者和下岗人员。
再加上随着经济体制改革过程的推进，在企事业单位大多数部门中，许多人员也被精简下来。
凡此种种，造成了中国社会不可避免而且日益加重的失业人口压力。
就业的压力，不仅直接影响到劳动者的经济收入，还会影响到劳动者是否能够融人到正常的社会生活。
这一问题如果处理不好，将会直接影响劳动者对于社会的基本态度和具体行为，进而影响社会的稳定。
第二，贫困问题。
虽然这些年来中国采取了一系列行之有效的反贫困措施，绝对贫困人口的总量在迅速减少，但是由于种种原因，中国农村仍有3000万左右的绝对贫困人口和6000万的低收人人口，而且，大多数农民负担过重，收入增长缓慢。
另外，需要特别注意的是，城市的贫困人口在迅速增加，现在已经超过3000万人。
更为严重的是，中国贫困问题尤其是城镇贫困问题的严重程度尚未达到最高值，中国的贫困问题尚未达到“充分化”的状态。
在未来较长的一段时间内，伴随着现代化进程的推进和改革的逐步深人，中国的贫困群体在不少方面可能会面临更大、更多的压力。
贫困人口对于社会难以有一个积极认同的态度。
大量贫困人口的存在对于社会稳定是十分不利的。
第三，贫富差距明显拉大。
这主要表现在：
其一，基尼系数迅速增大，现在已经突破了0.4。
在短短的20年时间里，中国已经从一个平均主义盛行的国家，转变为贫富分化现象比较明显的国家，这么快的变化令人忧虑。
其二，城乡收人差距迅速扩大，中国的城乡差距在世界上几乎是最高的。
从近几年的具体数据看，1998、1999、2000年这三年中国城镇居民人均收人分别是农村居民人均收入的2.82倍、2.66倍和2.80倍。
这是一般的统计状况。
如果再进一步具体化，情况要严重得多。
根据国家统计局专家的分析，如果扣除农民用于生产的费用，再把城镇居民享受的一些福利也考虑进来，那么差距就更大，城乡差距将进一步拉大到6：
l，比照国际一般情况，当经济发展水平在人均国民生产总值为800—l000美元阶段，城镇居民的人均收人大体上应当是农村居民人均收人的1.7倍。
显然，中国的这一比例远远高于其他国家，并且呈现出不断增大的趋势。
其三，行业之间的收人差距也在明显扩大。
《中国统计年鉴》显示，同1990年相比，2006年房地产业、金融保险业和技术服务业收人增幅最高，农林牧渔业和采掘业增幅最低。
1990年收入最高的行业是最低行业收人的1.72倍，而2006年变为3.2倍。
中国现阶段的贫富差距扩大现象已开始超出正常限度，对于中国社会的健康发展造成越来越大的负面效应。
它会使大量的社会成员对于社会容易产生某种抵触的心理，严重的甚至会产生反社会的情绪，进而降低社会的稳定程度。
第四，社会安全网的薄弱。
一个正常的社会尤其是一个现代社会，应当具备必要的社会保障能力，否则将会不可避免地出现大量的弱势群体成员。
不可否认，同经济发展幅度相比，中国的社会保障事业表现出明显滞后的情形。
长期以来，我国对于社会保障重视不够，在社会保障方面严重欠账。
例如，社会仅对一亿多国企老职工（首先是退休职工）的社会保障欠账就达1.9亿元。
更为严重的是，中国现有的社会保障制度的着重点在退休职工的养老以及在职职工的福利方面，而失业保险制度是中国社会保障制度中最薄弱的部分，而且从总体上看，中国的社会保障制度是把8亿农民排除在外的。
因此，中国现行的社会保障制度无法有效地保证庞大的失业队伍的基本生活问题，更不可能有效地保证为数众多的农村贫困人口的基本生活问题。
在这种情形下，中国城镇的失业人员及其亲属最有可能成为贫困者，而农村的贫困问题也无法从根本上得到解决，所以整个社会的贫富差距会不可避免地迅速拉大。
中国现行的社会保障制度无法有效地维护社会的稳定。
第五，社会焦虑现象的存在。
社会焦虑是指在社会成员中普遍存在着一种紧张的心理状态。
同以往相比，在中国的现阶段存在着明显的社会焦虑现象。
之所以会出现这种情形，是因为国外发达国家在一个较高的经济水准上对中国社会产生着示范效应，使中国大量的社会成员形成一种高期望值。
但由于现实条件的制约，这种高期望值难以兑现，这就难免使中国不少社会成员出现一种急躁不安的心情。
再者，改革与发展的不平衡以及价值体系的非整合性，使得社会制度相应弱化与紊乱，社会成员的长期性行为难以得到制度层面的有效保证。
于是，“从事长期行为的人，只承担长期行为的成本，而得不到长期行为的收益。
其结果，只能是短期行为的普遍化”。
这样，社会焦虑现象便容易形成。
社会焦虑是由酝酿、形成、呈指数扩张这样三个阶段组成的，它对中国社会问题的生成与加剧无疑会起着推波助澜的作用，不仅仅会使社会成员产生一种强烈的自保意识，从而特别注重自身基本生计一类的事情，而且会使社会成员的行为更加没有规则和约束，从而导致越轨行为增加，直接影响到社会的稳定。
（二）人力资源开发对新疆社会稳定的战略意义
新疆的社会稳定同全国宏观改革发展背景一样，也面临着上述的问题和挑战。
其中，人力资源开发对新疆社会稳定的维护和我国少数民族地区建设具有重要的战略意义：
1、有利于促进教育公平与教育体制改革
教育公平是社会公平的基础，从某种意义上讲，没有教育公平就实现不了社会平等。
教育公平是社会公平问题在教育领域的折射和反映，也是公平价值观念在教育领域的体现和延伸，随着教育在社会生活中的地位日益凸显，教育公平问题也日渐引起人们的关注。
在当今世界各国大多通过立法来保障公民平等的受教育权利的情况下，对教育公平内涵的关注大多集中于教育机会的均等。
近些年，教育公平问题也日益成为我国教育工作的重点。
新疆维吾尔自治区由于地理位置偏远，自然条件恶劣，居住分散，教育机会和财政支持明显弱于东部沿海一带发达地区，因此加大对新疆人力资源开发，是推进教育体制改革和促进教育发展的关键，也能让更多的边远山村的儿童享受到平等的教育权利和机会，防止贫困的代际传递，促进民族和谐发展。
2、促进收入增加和西部开发
当前，新疆经济发展相对落后，其原因有自然环境恶劣、起点低等因素的影响，但人力资源开发不足，人力资本含量低是其中一个很重要的因素。
大量少数民族群众就业难、转移难，其根本因素还在于知识不足、能力不足。
不断加大对新疆人力资源开发的力度，是促进收入增加，推动新疆及中国西部发展的重要途径。
《西部大开发“十一五”规划》明确提出，要“加强人才队伍建设”，通过各种措施完善和创新人才开发机制，大力培养实用技能人才，增加农村劳动力的收入，促进西部开发。
3、促进能力建设和应用型人才培养
当前，由于教育体制、“官本位”思想等多种因素的影响，我国应用型人才特别是高技能人才大量缺乏。
一方面大量高校毕业生无法就业，另一方面企业需要的人才大量缺乏，供需之间的矛盾不仅导致社会资本的大量浪费，而且在一定程度上影响社会经济的健康发展。
新疆的情况也是如此，一方面大学毕业生就业难，另一方面社会急需的石油、纺织、农技等方面的应用型人才又大量缺乏。
对人力资源进行深度、有效地开发，加强应用型人才培养势在必行。
进行新疆人力资源开发，应逐步向“四不唯”方向发展，不再单单重视学历、职称、资历、职位，还要日益重视能力及人品，强调能力建设的重要性，这是提升新疆整体竞争力的一条高效路径。
4、促进人才的“引进”和“留住”
人才大量流失是西部地区面临的共同难题，也是新疆面临的一个棘手问题。
对新疆来说，流失的人才主要是汉族人才，这种状况如果持续下去，不利于新疆的稳定与发展，这也是新疆不同于其它地区的特殊之处。
“引进”与“留住”人才对新疆具有更广泛的意义与价值。
然而，无论是要“引进”人才还是“留住”人才，都需要给人才提供一个良好的环境。
人力资源开发，就是通过各种具体有效的政策措施，以及物质、精神、发展等多种激励措施，培养出更多高素质的人才，为各类人才有效发挥自己的能力创造更好的环境。
尤其对于新疆来说，由于自然条件较差及经济发展落后，在吸引人才、留住人才方面，将面临更多困难，这就凸显出人力资源开发的战略意义。
5、促进社会和谐与可持续发展
社会的和谐首先需要发展与公平，没有发展就没有和谐的基础，没有公平也没有和谐的条件。
确保每个人公平发展的重要措施是保证每个人公平接受教育的权利，并努力提升每个人特别是弱势群体谋生的能力。
人力资源开发就是通过增加人力资本含量，提升更多人的能力，其中包含教育公平、选拔公开、评价公正等诸多具体措施元素。
对于新疆来说，人力资源开发不仅能促进社会的和谐，也能通过培养更多民族人才，提升民族人才能力，促进民族的和谐。
与此同时，可持续发展的内涵也有两个最基本的方面，即发展与持续性。
发展是前提，是基础，持续性是关键，没有发展，也就没有必要讨论是否可持续了；没有持续性，发展就行将终止。
可持续发展是一项经济和社会发展的长期战略，主要包括资源和生态环境可持续发展、经济可持续发展和社会可持续发展三个方面。
可持续发展问题的中心是人，以谋求社会的全面进步为目标。
人力资源开发就是通过提升人力资本含量，来谋求为社会经济的发展集聚资本。
可持续发展的核心是人，新疆可持续发展的核心是通过人力资源开发提升人力资本含量。
二、新疆人力资源的现状及其成因
新疆维吾尔自治区位于我国西北边疆，地处亚欧大陆腹地，全区面积166.49万平方公里，占中国国土面积的六分之一。
周边与8个国家接壤，陆地边境线长5600公里，占中国陆地边境线总长度的四分之一，是中国边境线最长、接壤国家最多的省区。
国内与西藏自治区、青海省、甘肃省相邻。
新疆是以维吾尔族为主体的多民族地区，在49个民族成分中，有13个是世居民族。
截至2006年底，新疆人口为2050万。
现有14个地、州、市，88个县（市），其中33个为边境县（市）。
（一）新疆人力资源现状
1、新疆人口分布
（1）民族分布
新疆是中国唯一可以用汉字体现总体地形地貌的省区。
一个新疆的“疆”字可以神奇地概括新疆的地形地貌。
抛开“疆”字的左偏旁，“疆”字的主体就是新疆的“三山夹两盆”。
“三横”就是三山，“两个田”就是两盆，“三山”即北部的1000公里长的阿尔泰山脉，中部的1500公里长的天山山脉，南部的2500公里长的昆仑山脉。
“两盆”即北部的准噶尔盆地、南部的塔里木盆地。
以天山山脉为中轴，把新疆分为北疆和南疆两个自然条件有明显差异的部分。
习惯上，吐鲁番、哈密一带又称东疆。
新疆独特的地形地貌，在一定程度上也影响到新疆人口的分布状况，使其人口分布呈现出明显的地域特征。
截至2006年底，新疆人口出生率为15.97‰，人口死亡率为5.03‰，人口自然增长率为10.94‰。
总人口为2050万人，其中少数民族人口约占60.38%。
各民族中，维吾尔族941.38万人，占总人口的44.60%；汉族812.16万人，占39.62%；哈萨克族143.50万人，占7%；回族90.96万人，占4.44%；柯尔克孜族17.59万人，占0.86%；蒙古族17.46万人，占0.85%；塔吉克族4.47万人，锡伯族4.19万人，满族2.52万人，乌孜别克族1.6万人，俄罗斯族1.14万人，达斡尔族0.66万人，塔塔尔族0.47万人，其他少数民族共11.91万人。
图1显示了新疆各民族的人口分布。
图1 新疆各民族的人口分布
资料来源：
新疆统计年鉴2007，中国统计出版社。
不难看出，新疆是多民族聚居区，各民族中，维吾尔族人口最多，其次是汉族，其他民族人口相对较少。
（2）空间分布
新疆地域辽阔，平均人口密度低，因而人口的地理分布不可能是均匀的。
特别是在历史上就已经形成了不同的经济区域和各个民族的传统居住地，大部分汉族人为1953年以后逐步迁入，所以在各个民族的地理分布上必然存在各自的特点。
2006年新疆人口密度为每平方公里8人。
由于新疆人口的自然区域分布主要受区域自然条件和地理环境的影响，97%以上的人口集中分布在仅占全疆土地总面积8.22%的绿洲上，而且主要是山前冲洪积扇中下部、河流的中下游平原灌区和主要交通干线两侧，其他区域主要是荒漠和山地，由于自然条件差、环境恶劣，基本无人口分布，因此，人口的自然区域分布呈现明显的绿洲分布特点以及“地广人稀”总体特征下的“小集中”格局，新疆人口的空间分布极不均匀。
图2 2006年新疆15市（地区、自治州）人口分布密度
资料来源：
新疆统计年鉴2007，中国统计出版社。
从表1、图2可看出，石河子市的人口密度最大，每平方公里1397人，其次是乌鲁木齐，每平方公里177人，其他地区人口密度都很小，如巴音郭楞蒙古自治州每平方公里2人，哈密地区每平方公里4人，阿勒泰每平方公里5人。
（3）地区分布
习惯上，以天山为界把新疆分为北疆、南疆和东疆。
北疆地区包括乌鲁木齐市、克拉玛依市、石河子市、奎屯和伊犁、塔城、阿勒泰、博尔塔拉、昌吉5地州共39个县市；南疆包括巴音郭楞、阿克苏、克孜勒苏、喀什、和田等5地州共42个县市；东疆包括吐鲁番、哈密两地市共6个县市。
北疆、南疆、东疆国土面积分别占全疆的23.3%、64.1%和12.6%。
北疆人口多于南疆。
图3 2006年新疆各民族人口的地区分布
资料来源：
新疆统计年鉴2007，中国统计出版社。
从表2和图3可见，与其他地区相比，2006年新疆各地区中总人口最多的地区是伊犁哈萨克自治州，为424.79万人，其次是喀什、阿克苏、乌鲁木齐、和田地区，总人口分别为376.27万人、231.02万人、201.84万人、185.76万人。
维族主要分布在喀什、阿克苏、和田地区；汉族主要分布在乌鲁木齐、昌吉、伊犁哈萨克自治州、石河子等地区。
哈萨克族主要居住在伊犁、塔城和阿勒泰等地。
从人口总数上看，北疆多于南疆，汉族主要居住在北疆，维族主要居住在南疆。
2、新疆人力资源的总体特点
（1）新疆人力资源数量丰裕
从1983年至2006年的23年里，新疆的人力资源从685.4万人迅速增加到1386.62万人，净增701.22万人，年平均增速为4%。
而同期人口数从1333.3万人增加到2050万人，净增716.7万人，年平均增速为3%。
因此，新疆人力资源数量的增速高于人口数量的增速，人力资源率（人力资源总数/人口总数）有较大幅度的提高，新疆人口中劳动适龄人口的比重呈上升趋势。
从就业人员的数量上看，尽管其绝对数有所增加，但从业人员占人力资源总数的比重却从1983年的79.6%下降到2006年的39.6%这说明新疆人力资源数量出现了严重的供给过剩，或者说从数量上看，新疆劳动力资源是丰裕的，且供大于求，失业现象严重（见表3）。
资料来源：
新疆统计年鉴2007，中国统计出版社。
（2）新疆人力资源质量状况
分析新疆人力资源的质量状况，主要从教育发展速度、教育普及率、专业技术人员在总人口中的比重等几个方面进行对比分析：
第一、新疆教育事业整体发展速度较快
1949年，全疆只有一所高等院校，在校生397人，到1978年达到10所，在校生达到20.77万人，学科和专业也有了很大发展。
1998年到2006年，新疆高等院校数由17所上升到31所，高校在校生由4.7万人上升到20.77万人，普通高校专任教师数由0.76万人上升到1.38万人（见表4）。
资料来源：
新疆统计年鉴2007，中国统计出版社。
第二、教育普及率和各族人民的受教育程度不断提高
截至2006年底，全区已实现“普九”的68个县市区的人口占到全区人口总数的72.3%，全区青壮年文盲率已降至2%以下，小学学龄儿童入学率达到99.15%，初中适龄儿童入学率达到85%。
各类学校在校学生20.77万人，其中少数民族学生占61.5%。
新疆从2003年开始，每年投入1.9亿元，实施边远贫困地区免费义务教育，使全疆56个县的205万名家庭经济条件较差的学生，享受到了完全的免费义务教育（见表5）。
资料来源：
新疆统计年鉴2007，中国统计出版社；中国统计年鉴2006，中国统计出版社。
第三、专业技术人员在总人口中的比重较高，但增速较慢
从科技人力资源上看，2000年新疆各类专业技术人员总数为36.83万人，每万人中专业技术人员达199人，专业技术人员占就业人员的比重为5.35%。
这些指标均高于全国平均水平。
但新疆各类专业技术人员总数的增长速度低于全国，与新疆经济发展对专业技术人员需求加大的趋势背道而驰（见表6）。
资料来源：
新疆统计年鉴2007，中国统计出版社；中国统计年鉴2007，中国统计出版社。
从新疆人力资源的质量状况上看，劳动者素质不断提高，教育事业有了长足发展，“普九”教育基本得到实现。
但与全国教育发展水平相比，新疆人力资源的质量还有待进一步提高，还存在专业技术人员供不应求、对专业技术人员的开发力度不够等问题。
3、新疆人力资源的结构状况
（1）新疆从业人员的产业结构特点
从新疆从业人员的产业结构看，第一产业劳动力主要向第三产业转移。
改革开放后，第一产业就业人员的比重逐渐下降；第二产业就业人员变化的特点是先升后降，表现为1995年以前呈上升趋势，1995年以后的9年里呈下降趋势，到2006年有所回升，但升幅不大；第三产业就业人员比重呈稳步上升态势，但相对于蓬勃发展的一些高新行业而言，新疆从业人员的产业结构还需进一步调整（见图4）。
图4 1978—2006年新疆三大产业从业人员数
资料来源：
新疆统计年鉴2007，中国统计出版社。
（2）新疆专业技术人员的结构分布
专业技术人员是指一个国家或地区具有较强的管理能力、研究能力、创造能力的专业技术人员的总称，在我国通常指具有中专以上学历或具有初级以上技术职称的人。
2006年，新疆企事业专业技术人员总数为41.30万人，其中，工程技术人员、农业技术人员、卫生技术人员、科学研究人员和教学人员所占比重分别为13.91%、8.24%、17.22%、0.74%、59.89%（见图5）。
图5 2006年新疆专业技术人员构成状况
资料来源：
新疆统计年鉴2007，中国统计出版社。
从表7可以看出，近年来虽然新疆的专业技术人员数量不断增加，但专业技术人员分布不均匀，大多数人才主要集中在教学和卫生技术领域，其次是工业领域，而农业和科学研究的人才比重相对较小，科学研究人员比重最小。
整体而言，新疆人力资源在人口分布上不均匀，在数量上供大于求，在质量上表现为劳动者素质不高，在结构分布上表现为人才分配不合理。
因此，要加快开发新疆人力资源，必须首先找出导致新疆人力资源目前存在问题的主要原因。
（二）新疆人力资源现状的成因分析
1、人才认识和人才培养不到位
由于新疆人力资源数量的增速高于人口数的增速，使得新疆人力资源数量增幅加大，占总人口的比重也稳步提高，但由于经济发展水平低，市场吸纳劳动力的能力有限，加之思想观念相对落后，许多人宁愿赋闲在家，也不愿外出打工，出现了人力资源数量供给过剩的状况。
同时，一些地区和部门对目前国内外科技人才竞争的严峻形势还缺乏清醒的认识，科技人才意识比较淡薄，没有把科技人才工作真正列入重要议事日程，知识分子政策落实不够，人才积压和浪费现象较为严重，人才短缺与相对过剩并存，在一定程度上影响和压抑了人才作用的充分发挥。
另外，新疆对人才的开发与培养也亟待加强。
人力资本与物资资本一样，是通过投资积累起来的。
这种投资包括卫生保健、教育与培训、劳动力流动等方面的支出，其中教育、培训又是最重要的、最根本性的人力资本投资。
新疆由于经济发展水平的限制导致了教育投资不足，人口受教育年限短、教师整体素质较低，新疆的教育质量与内地发达省区相比较低，尤其是改革开放后，大批教育系统的优秀人才流向东部，使本已脆弱的大、中、小学教育雪上加霜。
2、近年来新疆人才流失现象严重，特别是高校人才流失严重
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