完善江苏新型农村社会养老保险制度的研究.docx
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完善江苏新型农村社会养老保险制度的研究
完善江苏新型农村社会养老保险制度的研究
一、研究背景2
（一）问题的提出2
（二）研究目的与意义4
（三）主要研究内容与方法5
（四）主要创新点和应用前景5
二、江苏农村养老保险制度的发展历程6
（一）江苏“老农保”的发展历程6
（二）江苏“原新农保”8
（三）江苏全面建立新型农村社会养老保险制度10
三、江苏“新农保”制度的主要内容及评价12
（一）江苏“新农保”制度的主要内容12
（二）江苏“新农保”的主要特点20
（三）江苏“新农保”取得的突出成绩21
（四）江苏“新农保”存在的主要问题22
四、江苏新型农村社会养老保险制度的完善26
（一）完善江苏新型农村社会养老保险制度的必要性26
（二）完善江苏新型农村社会养老保险制度的目标28
（三）完善江苏新型农村社会养老保险制度的原则28
（四）完善江苏新型农村社会养老保险制度的总体思路30
（五）完善江苏新型农村社会养老保险制度的具体对策30
参考文献36
完善江苏新型农村社会养老保险制度研究
一、研究背景
（一）问题的提出
“三农”问题即农业、农村、农民问题是中国经济社会发展的核心问题，它深刻地影响着我国农村经济社会的发展。
“三农”问题既是决策者关心的问题，也是理论研究者关注的重点问题。
许多学者从制度经济学出发，认为我国农村经济发展落后的根源是制度问题，农村经济制度和经营制度需要创新，只有如此，才能引起中国农村经济的变革，带动整体经济的发展。
我们认为，解决我国的“三农”问题不仅需要经济制度和经营制度的创新，同时也需要从我国社会保障制度方面寻找原因。
追溯社会保障制度的发展史，我们可知：
保障社会成员的发展权和生存权始终是社会保障制度的根本价值追求。
建立健全农村社会保障制度尤其是农村社会养老保险制度与社会保障制度的价值追求是一致的。
在我国全面建设小康社会的新时期，农村社会保障问题将关系农村改革与发展的进一步深化和农村经济的可持续发展，以至于整个国民经济的协调发展和社会的长治久安。
随着我国现代化建设的日益深入，社会主义市场经济体制的日益完善，人口老龄化与家庭结构小型化，决定了传统的家庭养老方式难以为继，必须建立与生产力发展和经济社会结构相适应的农村社会养老保险制度。
自改革开放以来，江苏不断探索农村养老保险制度建设，力求实现由家庭养老向社会养老的转变。
1992年，根据原民政部养老办公室制定的《县级农村社会养老基本方案》，江苏制定了《江苏农村社会养保险实施办法》，江苏各地开展了农村养老保险（学界称之为“老农保“）的试点，并取得了较大的成绩。
由于“老农保“运行机制不健全、政府扶持力度小、基金难以保值和增值及基金管理不规范等多种原因导致农民参保积极性不高，与解决农民养老困难的差距较大。
随着科学发展观的提出、江苏经济、财政实力的增强，“三个代表”重要思想的深入人心，“三农”问题越来越受到江苏各级党委和政府的高度重视；再加上江苏农村人口老龄化速度快，子女养老和土地养老保障功能的不断弱化，农村养老问题日益突出。
江苏苏南地区率先探索建立农村养老保险的新模式，苏州于2004年，无锡于2005年全面推行新型农村社会养老保险（学界称之为“原新农保”）。
随着对民生的日益关注，探索建立新型农村社会养老保险制度，已经成为建设社会主义新农村的重要内容。
2008年10月，党的十七届三中全会指出：
按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加快健全农村社会保障体系；按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度；创造条件探索城乡养老保险制度的衔接办法。
2009年中央一号文件《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》也指出要建立新型农村社会养老保险制度，进一步增加投入，加强县、乡、村医疗卫生公共服务体系建设。
2009年9月4号，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（学界称之为“新农保”）的试点。
江苏按照“两个率先”的战略部署，在苏南等地先行实施的基础上，从2006年起开始进行农村社会养老保险制度建设试点，于2008年12月17日出台了《江苏省政府关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》，在全国率行全面推进新型农村社会养老保险制度建设，2009年12月29日，江苏省委发布《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》的通知，对“新农保”的相关制度做了具体规定。
到2010年底，全省13个省辖市和90个涉农县（区）级政府已经出台新农保指导意见或办法，实现了“新农保”制度全覆盖。
江苏在实施“新农保”制度方面取得了较大的成绩，但在实施过程还存许多需要解决的问题，迫切需要进一步加以研究解决。
（二）研究目的与意义
1、研究目的
本课题的研究目的是形成有实证支撑的、提出有可操作性的、科学性的研究报告，供省委、省政府及相关部门决策时参考，以促进江苏“新农保”制度的不断完善，为江苏实现“两个率先”献计献策。
2、研究意义
建立与完善新型农村社会养老保险制度，是保障与改善民生的重要内容，事关社会主义新农村建设和农村改革发展的全局。
近年来，在省委、省政府的领导下，江苏不断探索农村社会养老保险制度建设，已经初步建立了新型农村社会养老保险制度，但相关制度还不够完善，待遇水平还比较低，还不能完全满足广大农村老年居民“老有所养”的要求。
因此，为切实保障农村老年居民的基本生活、建设和谐社会、进一步落实科学发展观，作为“两个率先”发展的江苏，应进一步完善新型农村社会养老保险制度，让广大农村居民分享改革与发展的成果，对实现社会公平正义，破除城乡“二元结构”，逐步实现基本公共服务均等化，建设和谐江苏，实现科学发展等方面具有重要的理论意义与实践意义。
（三）主要研究内容与方法
1、主要研究内容
本课题在回顾江苏农村养老保险制度发展历程的基础上，总结了我省“新农保”制度的主要内容，认真分析了其主要特点及其所取得的突出成绩，指出了其所存在的问题，提出了完善江苏新型农村社会养老保险的必要性、完善目标和原则及总体思路，并根据所存的问题提出了具体对策。
2、研究方法
为了使本课题的研究具有科学性、实用性与指导性，本课题主要采取规范分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合及调查研究的方法。
（四）主要创新点和应用前景
1、主要创新点
（1）对江苏“新农保”制度进行了全面的总结，指出了其所取得的突出成绩及其所存在的问题，为进一步完善江苏“新农保”制度提供了客观依据。
（2）对进一步完善江苏新型农村社会养老保险制度的必要性进行了详细的分析，为完善江苏新型农村社会养老保险制度提供了理论支撑。
（3）提出了完善江苏新型农村社会养老保险制度的原则和总体思路，为江苏新型农村社会养老保险制度的完善指明了方向。
（4）紧密结合江苏新型农村社会养老保险制度的实际，提出了完善江苏新型农村社会养老保险的具体对策，对实际工作有较大的指导意义。
2、应用前景
本课题的研究成果是理论研究工作者与江苏省财政厅的相关领导及相关人员共同完成的，在研究过程中注重理论与实践的结合，注重前瞻性与可操作性，注重科学性、实用性与指导性，为研究成果的实际运用创造了较好的条件，对进一步完善江苏新型农村社会养老保险制度具有较大的现实意义，并可产生较好的社会效益。
二、江苏农村养老保险制度的发展历程
（一）江苏“老农保”的发展历程
由于历史原因，江苏省农村养老保险工作起步较晚。
1986年，原民政部号召各地探索建立农村养老保险制度。
在这样的背景下，江苏“老农保”经历了如下三个阶段：
1、1986—1992年的试点探索阶段
1986年，原民政部根据“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况进行试点，逐步实行”的发展目标，开始对农村社会养老制度进行积极探索。
1986年，原民政部在江苏沙州县（今张家港市）召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。
会议决定在我国农村因地制宜开展农村社会保障工作，在农村经济比较发达的地区，发展以社区（乡、镇、村）为单位的农村养老保险。
1989年6月，全国有19个省（自治区、直辖市）进行了试点。
1991年，国务院决定农村养老保险制度改革由原民政部负责，并决定由原民政部选择一批有条件的地区开展建立农村养老保险制度的试点。
1992年，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村养老保险基本方案》，确定了“从我国实际出发，以保障老年人基本生活为目的，坚持资金个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主，互济为辅；坚持社会养老保险与家庭养老结合；坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向”的指导思想和基本原则，并在试点的基础上逐步推开。
同年，江苏也制定了《江苏省农村养老保险实施办法》，农村养老保险制度在江苏各地普遍建立。
1992年12月，原民政部在江苏张家港市召开了“全国农村社会养老保险工作会议”，重点推广了江苏全面推进农村养老保险制度的经验。
2、1992—1998年的逐步推广阶段
1995年10月，国务院办公厅转发了原民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，指出“在群众温饱问题已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革，保障农民利益，解除农民后顾之忧和落实计划生育政策的基本国策，促进农村经济发展和社会稳定，都具有深远的意义。
”在强有力的行政推动下，江苏“老农保”在全省普遍推开。
以江苏经济欠发达的兴化县为例，1995年收取保费2100多万元，其后两年每年都能收取1000万元左右。
3、1998年以后的整顿和衰退阶段
1998年后，由于政府机构改革，农村养老保险移交给原劳动与社会保障部管理，江苏则将农村社会养老保险工作移交给原省劳动和社会保障厅。
受管理体制改革、利率下调导致当初的承诺与实际领取养老金不一致、企业养老保险扩面的影响，农民参保的积极性下降；更重要的是“老农保”待遇低，基金监管制度缺失，“老农保”陷入困难境地。
1999年，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》提出，对已经开展的农村养老保险要进行整顿规范。
在此背景下，江苏大部分地区“老农保”处于停顿状态。
（二）江苏“原新农保”
1、“原新农保”产生的历史背景
随着科学发展观的提出并深入人心、江苏经济、财政实力的不断增强，“三个代表”重要思想的深入人心，“三农”问题越来越受到江苏各级政府的高度重视；再加上江苏农村人口老龄化速度快，子女养老和土地保障功能的不断减弱，农村居民面临养老危机。
在这种情况下，江苏有些地区如苏州、无锡开始探索建立新型农村养老保险制度（学界称之为“原新农保”）。
2、“原新农保”的主要内容
（1）参保对象
从各地规定来看，参保对象是农民，但各地稍有不同。
以苏州为例，苏州规定参保对象主要为未进入机关事业单位、企业单位工作的且年满20周岁至60周岁的男性、女性满55周岁并具有本地户籍的农民；农村个体工商户业主及其从业人员，以及农村各类用人企业中暂未参加城镇企业职工基本养老保险的大龄农民职工；无锡规定参保对象为纯农民。
（2）养老保险模式
借鉴城镇职工养老保险的模式，江苏“原新农保”实行社会统筹和个人账户相结合的模式。
（3）资金筹集
在资金筹集上实行财政、集体、个人共同负担的原则，对纯农户和困难群体给予更多的补贴。
（4）养老金的标准
参保人员达到领取年龄（男年满60周岁、女年满55周岁）时，按月领取养老金。
养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金各地标准不一，个人账户养老金按照个人账户全部储存额除以120计发。
（5）补贴养老
江苏各地普遍规定，凡是达到领取养老金年龄的农民，只要其直系亲属全部参加农村养老保险，不需缴纳一分钱，每人每月可按标准领取基础养老金。
2、“原新农保”的历史突破
江苏“原新农保”在以下几方面实行了历史性突破：
（1）按照相对统一的整体思路，在实施对象上取得了新突破，初步建立了以农民为参保对象的农村基本养老保险制度。
（2）在基金筹集方式上取得新突破，确立了财政补助、集体补贴和个人缴费相结合的筹资机制。
（3）在推行老年养老补贴上取得新突破，创建了社会保险和社会福利相结合的新型农村养老保险制度。
上述突破初步解决了农村养老问题，改变了农民世代以来以家庭为主要养老方式的局面；更为重要的是，江苏农村社会养老保险的探索为全国推行新型农村社会养老保险制度提供了“江苏经验”，为我国新型农村社会养老保险制度建设做出了积极贡献。
（三）江苏全面建立新型农村社会养老保险制度
在江苏等地“原新农保”的基础上、在总结经验之后，2009年9月4日，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，在全国普遍开展新型农村社会养老保险制度的试点（学界和政界称其为“新农保”）。
2009年12月29日，江苏省人民政府发布《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》，各级政府也相继出台相应的实施办法，江苏“新农保”普遍推开。
1、新型农村社会养老保险的概念
新型农村社会养老保险是为保障农村劳动者年老时基本生活，由政府组织实施的一项社会保险，是国家社会保障体系的重要组成部分。
采取个人缴费、集体补助、财政补贴结合的筹资模式，坚持权利与义务相等，公平与效率相结合，保障水平与经济发展相适应的原则，使城乡居民老有所养，共享经济发展成果。
2、建立新型农村社会养老保险制度的意义
（1）建立新型农村社会养老保险制度有利于打破城乡“二元结构”，是对农民社会贡献的肯定
新中国成立后，中央根据当时的社会、经济状况，在城市和农村之间实行了不同的经济社会政策。
国家通过工农产品价格“剪刀差”，为工业的发展积累了资金，形成了城乡“二元结构”。
在相当长的一段时间里，农民为国家的工业化、现代化作出了巨大贡献，但农村的社会保障体系不健全，农民仍然沿袭千百年的传统靠家庭成员之间的相互帮助解决养老等社会保障问题。
建立新型农村社会养老保险制度就是对这一历史贡献的一种肯定，有利于打破城乡“二元结构”。
（2）建立新型农村社会养老保险制度有利于我国社会保障体系的完善
新中国建立以来，特别是改革开放以来，我国在城镇建立了比较完善的社会保障体系，但农村社会保障体系建设严重滞后。
新型农村社会养老保险制度的的建设将有利于完善我国社会保障体系。
（3）建立新型农村社会养老保险制度有利于为社会主义新农村建设创造一个稳定的环境
社会主义新农村建设离不开社会的稳定，新型农村社会养老保险制度的建设，将充分发挥其“稳定器”和“安全网”的功能，有利于农村的稳定，为社会主义新农村建设创造一个稳定的环境。
（4）建立新型农村社会养老保险制度有利于社会公平
中国传统养老方式是家庭养老，但是随着我国进入老龄化社会，传统的养老模式已经不能满足养老的需要。
“新农保”制度的建立就是要转变这种养老模式，实现由家庭养老到社会养老的转变，有利于社会公平。
主要表现在有利于农村老人和城市老人的平等，有利于消除老年人群体内部因为财富、地位、权力差异而导致的老年生活差异，是实现社会公平的重要保障措施。
三、江苏“新农保”制度的主要内容及评价
（一）江苏“新农保”制度的主要内容
江苏各地根据国家和省的相关精神，结合本地情况，制定新农保的相关政策，形成了各具一定特色的“新农保”制度，其主要内容如下：
1、参保对象
参保对象涉及身份和年龄两个方面：
就身份而言，江苏“新农保”的参保对象可分为两种情况：
一是纯农民，其参保对象为具有本省户籍，年满16周岁未满60周岁，未参加城镇职工基本养老保险的的农村居民；为了便于管理，对参保对象实行属地管理，对于外地来本县（区）务工、务农的农民，原则上参加其户口所在地的农村社会养老保险，本县外出务工、务农的人员，原则上参加其户口所在地的农村社会养老保险；二是将城镇未参加城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险的城镇居民纳入“新农保”的参保对象，如泰州、无锡、苏州等地实行这种制度。
就年龄而言，江苏分两种情况：
大部分地区按国务院和省相关规定，将参保年龄规定为年满16周岁未满60周岁；少部分地区如苏州、无锡将参保年龄规定为男年满16周岁至60周岁，女年满16周岁至55周岁。
2、基金筹集
（1）基金筹集方式
按照《江苏省人民政府关于印发江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》（以下简称《省办法》），江苏“新农保”实行个人缴费、集体补助和财政补贴相结合。
（2）个人缴费标准
《省办法》规定个人年缴费标准目前设为100、200、300、400、500、600元6个档次，有条件的地区也可设定更高档次的缴费标准，参保人员自主选择档次缴费，多缴多得。
从实际情况看，有些地区设定了更多的缴费标准，以徐州市为例，其个人缴费标准设定为100、200、300、400、500、600、800、1000元8个档次；泰州市区规定的缴费标准为100—6000元，2011年将最低标准做了调整，城市居民参保的最低缴费标准500元/人/年，农村居民参保的最低缴费标准为300元/人/年；个别地区限低不限高，如姜堰市规定的最低缴费标准为550元/人/年，最高不限。
（3）财政补贴
《省办法》规定地方政府对参保人员给予补贴，补贴标准为每人每年30—50元，有条件的地区可提高补助标准，补贴标准限低不限高。
对农村重残疾人等缴费困难群体，地方为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
江苏大部分地区按照《省办法》的规定制定了相应的补贴标准，有些地区的补贴标准高于省规定的标准，如徐州市规定其补贴标准为30—70元/人/年，无锡市区及所属县（市）的补贴标准为50—150元/人/年，个人选择的缴费档次越高，补贴越多；泗洪县也实行多档缴费补贴，其补贴标准为30—50元/人/年。
江苏各地对农村重困难群体给予重点关注。
如泰州市规定：
对正常参保缴费人员给予30元/人/年的补贴，对低保参保人员补贴100元/人/年，一般残疾人参保补贴200元/人/年；对低保残疾人员参保补贴500元/人/年；有些地区为了鼓励计划生育工作，促进农村居民婚育观念的转变，对独生子女家庭给予额外补贴，如泗阳县相关制度规定：
独生子女父母参保每人每年增加20元参保补贴。
（4）缴费办法
从江苏的情况看，大部分地区实行由参保人到经办机构指定的金融机构凭《城乡居民养老保险缴费证》以货币形式按年一次性足额缴费；少数地区实行由村干部代收然后集中缴费。
3、“新农保”的模式
“新农保”实行个人账户模式。
江苏各地“新农保”经办机构为每位参保人建立终身不变的养老保险个人账户，同时核发缴费凭证。
个人账户的金额包括个人的缴费及其利息、财政补贴及其利息。
个人账户的储存额利率根据中国人民银行公布的同期城乡居民1年期定期存款利率确定。
4、“新农保”的养老金待遇
养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
《省办法》规定基础养老金标准为每人每月最低60元，地方政府可根据实际情况适当提高标准，已按“原新农保”政策规定领取养老金的人员，待遇高于按新政策计算养老金水平的，继续执行原标准；低于按新政策设计养老金水平的，按新政策标准执行。
基础养老金部分由中央、省、地方财政共同负担。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。
省政府根据国家对“新农保”基础养老金调整政策，以及全省经济社会发展情况，适时调整基础养老金的最低标准。
从江苏2010年的情况看，江苏各地基础养老金的标准不一，从总体上看，苏南基础养老金标准高于苏中和苏北。
基础养老金最高标准为无锡市本级及锡山区等，其标准为200元/人/月；苏中和苏北地区普遍为月60元/人/月。
表1江苏各地基础养老金标准
序
号
市、县
新农保基础养老金标准
元
合 计
1
南京市
市本级
60
2
六合区
60
3
溧水
60
4
高淳
60
5
无锡市
市本级
200
6
锡山区
200
7
惠山区
200
8
江阴
80
9
宜兴
85
10
徐州市
市本级
60
11
贾汪区
60
12
铜山区
60
13
丰县
60
14
沛县
60
15
睢宁
60
16
邳州
60
17
新沂
60
18
常州市
市本级
60
19
武进区
60
20
金坛
60
21
溧阳
60
22
苏州市
市本级
100
23
相城区
100
24
吴中区
180
25
常熟
120
26
张家港
105
27
太仓
145
28
昆山
60
29
吴江
130
30
南通市
市本级
60
31
通州区
60
32
海安
60
33
如皋
60
34
如东
60
35
海门
60
36
启东
60
37
连云港市
市本级
60
38
海州区
60
39
赣榆
60
40
东海
60
41
灌云
60
42
灌南
60
43
盐城市
市本级
60
44
亭湖区
60
45
盐都区
60
46
响水
60
47
滨海
60
48
阜宁
60
49
射阳
60
50
建湖
60
51
大丰
60
52
东台
60
53
淮安市
市本级
60
54
楚州区
60
55
淮阴区
60
56
清浦区
60
57
洪泽
60
58
盱眙
60
59
金湖
60
60
涟水
60
61
扬州市
市本级
60
62
邗江区
60/60-69岁；70/70岁以上
63
仪征
60
64
江都
60
65
高邮
60
66
宝应
60
67
镇江市
市本级
60
68
丹徒区
80
69
丹阳
100
70
句容
60
71
扬中
60
72
泰州市
市本级
70
73
靖江
70
74
姜堰
60
75
兴化
60
76
泰兴
60
77
宿迁市
市本级
60
78
宿城区
60
79
宿豫区
60
80
沭阳
60
81
泗阳
60
82
泗洪
60
资料来源：
江苏省人社厅2010年“新农保”统计表
为了落实多缴多得、长缴多得的原则，江苏有些地区制定了相应的鼓励政策，例如，泰州相关制度规定：
缴费满15年，每超过1年增发2—10元的奖励性基础养老金。
泗洪县相关制度规定：
缴费满15年，每多缴1年，基础养老金每月增加10%。
有些地区如无锡借鉴城镇职工基本养老保险的相关规定，对参保人死亡时发放六个月的基础养老金。
5、领取条件
按照《省办法》的规定：
年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的江苏户籍的农村居民，缴费满15年的，可按月领取养老金。
《省办法》实施前，已经领取“原新农保”养老金的55—60周岁女性，仍按原标准继续领取，年满60周岁后，按《省办法》确定的标准领取。
《省办法》正式实施后，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应
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