第二章社会救助法.docx

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第二章社会救助法

第二章社会救助法

第一节社会救助法概述

一.社会救助的概念

（一）社会救助的概念

社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。

●社会救助的意义

社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。

社会救助是社会保障体系中的重要内容之一，在整个社会保障网络体系中处于最初级、最基本的层次。

是国际反贫困的要求。

●救助与救济

两者的区别可以从时间、目的、观念、方式、性质、人权等方面来进行区别。

首先从时间上来讲

i救济只能是临时性、短暂性的帮困，而救助是长期性、持续性的帮困，所以要救助贫者就得有雄厚的经济实力，比如政府、大富翁、以及一些大型救助协会和机构才有这样长期帮困的能力；

ii而救济是很多普通人都能做到的事，比如哪里遭灾遭难我们便可以齐心协力对他们进行暂时的救济。

在20世纪90年代以前，我国将“社会救助”称为“社会救济”。

从目的上来讲

i都是怀着一颗善良的心帮助贫者。

救济是我们行善积德的一种做法，这是世代传承下来的德行；

ii而救助的目的就是要消减一个国家或者一个地区的贫困，争取让大家都过上非贫困的生活，后者的目的性更强，它的最终目的是消除贫困，主要是政府部门来重点从事这个艰难的工作。

两者的思想观念也有不同的地方

i救济是自愿的，它的主要想法是出于对贫者的同情与怜悯，他并没有必须要帮助贫者的责任；

ii而救助体现的更多的是一种社会责任，把它当作是一种责任才会真正用心去做好这件事，所以说，人们的思想观念可以影响很多事情的进行与发展，社会价值观处于社会工作的灵魂，显得尤为重要。

从方式上来讲

i救济是帮助贫困者的一时之需，有点应付的意味儿；救济其实是一种消极的帮助。

ii救助是国家想从根本上解决贫困问题，每个国家都有繁荣富强、共同富裕的目的，想要达到这个目的，过程是十分艰难的，国家必须要通过很多的政策措施来逐渐达到这个目标。

“大家富才是真的富”，只有大力消减贫困和两极分化，我们才能做到真正的共同富裕，那社会救助在这方面就起到了很重要的作用。

iii救助可以说是一种较为积极的帮助，因为它有严格的受助标准，具有一定的约束性。

虽然有些并没有达到标准的人也想享受这一保障，但毕竟是少数而已，有些人还碍于面子问题也不会接受政府的救助，则政府的救助就能更广泛的分配到真正贫困者的手中，积极性显而易见。

最后，两者之间还有人权的区别

i救济一般是有良知的社会大众对贫者的帮助，并没有规定哪些是受助者，哪些是非受助者，不存在这样的权力之说，有时受助者的人格尊严会受到一定影响，比如被说成是乞丐、软骨头、吃软饭的人等等；

ii而救助是政府光明正大颁布的救贫政策措施，受助者的受助权力普遍能得到政府和社会大众的认同，在人格尊严这一方面受到了一定的舆论保护，使受助者没有太大的心理负担，以积极的心态来行使自己的权利。

（二）社会救助的特点

1.社会救助的对象广泛性和有选择性的

a社会救助的覆盖范围包括全体社会成员，无论其民族、种族、宗教、性别、年龄、教育背景、职业、身体状况如何，只要因某种原因不能维持当地的最低生活水平，就可以获得社会救助。

b可见，所有的社会成员都是潜在的社会救助对象。

但能够获得社会救助的社会成员又限于符合一定条件的成员，故救助对象又有选择性。

●社会救助的对象包括三种：

i因自然灾害、意外事故导致不接受紧急救助就无法维持生活的人；

ii由于先天或后天的因素失去劳动能力的人；

iii虽有劳动能力，但因客观因素导致失业、收入中断或减少，而且无法获得社会保险给付的人。

2.社会救助的标准是低层次的

即社会救助的目标是应付灾害和克服贫困，而非改善或提高福利及生活质量，社会救助处于现代社会保障体系的最低或最基本层次。

3.社会救助一般是短期性的

除小部分长期救助对象外（救助时间持续1年以上的，通常是没有家庭保障的残疾人、老年人、孤儿等），大部分社会救助对象，是突然遭遇困境，因此，对他们的帮助是临时性的，如救灾、扶贫。

一旦救助对象的困境解除，其基本生活有了保障，社会救助就不再对之继续。

4.义务的单向性

社会救助只强调国家和社会对社会成员的责任和义务；社会成员享受社会救助是他的权利，并不需要承担相应的义务。

社会救助资金一般由政府财政拨付，其财政来源主要是税收。

社会成员不用缴纳任何费用。

5.社会救助手段的多样性

社会救助既可采用实物救助也可采用现金救助；既有临时应急救助又有长期固定救助，既有官方救助又有民间救助，社会救助手段的多样性是使社会成员得到救助的关键。

（三）社会救助的地位和作用

1.社会救助的地位

在整个社会保障体系中，社会救助处于基础地位，其基础性表现在：

1社会救助是最先形成、历史最悠久的社会保障制度。

i社会救助从人性的角度看，源自于人类的恻隐之心，故古代就有了社会救助的萌芽。

ii虽然迟至１７世纪社会救助才正式成为一项法律制度，但相对于其他社会保障制度来说，它依然是形成最早、历史最悠久的社会保障制度。

2会救助是保证社会成员生存权利的最后一道防线

i社会保障措施种类繁多，功能各不相同。

ii社会救助是在其他社会保障措施不能够发挥作用才运作的一项社会保障制度，目的是维持社会成员的最低生活水平。

所以，社会救助常常被称做社会保障的最后一道防线。

2.社会救助的作用

1定人民的生活，改善贫困人口的生存状况。

i社会救助在社会成员陷入经济困难，无法维持个人及家庭的最低生活时发挥作用，是社会保障的最后一道防线，目的是保证公民脱贫。

ii社会救助的内容往往不仅是单一的解决温饱问题，还要找出贫困的原因，给予相应的专项帮助。

如：

医疗救助、住房补助、子女教育救助、法律援助、技能培训、再就业指导等配套制度，从客观上改善贫困人口的生存状况，安定人民生活。

《湖北省城乡贫困群众重大疾病医疗救助试行办法》（2004年）

②缩小贫富差距

社会救助以无偿为主，受救助人无须缴费即可享受救助，救助资金的来源是国家财政，而国家财政的主要来源又是税收，故社会救助的实质是将收入较高的社会成员之收入转移给收入较低或无收入的社会成员，消除最低生活水平以下的贫困，缩小贫富差距。

2持社会的稳定，促进经济发展

i社会救助使贫困人口脱离了生存难以为继的现实困境，有助于使其成为自食其力的劳动者；

ii这一方面消除了因贫困而违法犯罪的现象和贫困导致的社会不稳定因素，有利于化解社会矛盾，维持社会稳定；

iii另一方面可以使国家和社会集中精力发展生产，促进经济发展。

二.社会救助的对象与原则

（一）社会救助的对象

1.社会救助的对象，面向社会全体成员，但由于是以社会成员的生活条件及状况为出发点，因此并非所有的对象能够享受社会救助的标准。

2.现代社会救助，按照统一标准确定救助对象。

凡生活在国家或地方政府的最低生活水平线下的居民，即贫困人口，为社会救助对象。

最低生活水平，有绝对和相对的两种理解。

a绝对贫困

是指个人或家庭不能享有维持生命所需的最低限度的饮食和居住条件。

b相对贫困

是指个人或家庭享有当时当地生产力水平下相对数量最少的消费资料和服务。

●绝对贫困与相对贫困对比

i相对贫困则是相对于正常的生活水平而言，一般地说，如果一个个人或家庭的收入低于全国中等水平的一半，我们就可以说他或他们是处于相对贫困状态。

ii绝对贫困往往更容易受到人们的关注。

因为绝对贫困往往是与缺吃少穿、露宿街头、营养不良、面黄肌瘦、乞讨甚至疾病和死亡联系在一起的。

●有资格享受社会救助主体：

i是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；

ii是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；

iii是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。

（二）社会救助的原则

1.与经济社会发展水平相适应；

2.与其他社会保障制度相衔接；

3.保障基本生活；

4.鼓励劳动自救；

5.公开、公平、公正、及时。

三.社会救助法的概述

（一）社会救助法的概念

社会救助法，就是调整社会救助关系的法律规范的总称。

（二）社会救助法律关系

1.社会救助法律关系，是指社会救助法调整的，具有特定权利义务内容的社会关系。

2.社会救助法律关系由社会救助法律关系主体、内容和客体三要素构成的。

a社会救助法律关系的主体

社会救助法律关系的主体是指参与社会救助法律关系，享受社会救助权利和承担社会救助义务的人。

●社会救助法律关系的主体包括：

公民

i我国《宪法》第45条：

“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

”这就明确了公民在社会救助关系中的权利主体地位。

ii事实上，一个国家之所以要建立社会救助制度，就是为了保证其国民遇到生活困难时，能及时、有效地得到物质帮助，从而摆脱贫困、渡过难关。

因此，在社会救助法律关系中，公民一般是以权利主体的身份出现的。

iii但这里应指出的是，并非任何公民在任何时候都能获得社会救助，公民只有在生活陷入困境、不能维持基本生活需求，或具备其他法定条件时，才能现实地享有获得社会救助权。

从这个意义上讲，公民所享有的获得社会救助权是一种法律上的期待权，并非任何人都能现实地享有。

iv另外，在救灾捐赠、慈善捐赠等社会公益事业中，公民在力所能及的情况下应承担相应的捐赠义务。

不过，这种义务主要表现为一种道德义务、社会义务，而非严格意义上的法律义务。

国家

i在社会救助法律关系中，国家主要是以义务主体的身份出现的。

根据宪法以及其他有关法律（如老年人权益保障法、未成年人保护法、残疾人保障法等）的规定，当公民遇到生活困难，不能维持基本生活需求时，国家和社会有义务为其提供物质帮助。

ii具体而言，国家作为社会救助义务主体，主要是通过财政拨款或以其他方式为社会救助提供救助款物和财政支持。

社会救助行政部门

i我国的社会救助行政部门是各级民政机关。

在中央是国家民政部，在地方是县级以上各级人民政府所属的民政厅（局）。

为做好社会救助工作，各级民政部部门均设有相应的职能机构，具体管理社会救助事务。

ii民政部设有社会救助司，其机构职能是:

拟订社会救助规划、政策和标准，健全城乡社会救助体系；组织城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助工作；拟订五保户社会救济政策；承办中央财政最低生活保障投入资金分配和监管工作；参与拟订住房、教育、司法救助相关办法；承担全国社会救助信息管理工作。

社会救助司：

综合（监察）处、城市处、农村处、医疗救助处。

（三）社会救助法律关系的内容

1.社会救助法律关系的内容是指社会救助法律关系主体所享有社会救助权利和承担的社会救助义务。

2.这些权利义务根据法律规定有其特定内容，是构成社会救助法律关系的必要要素。

（四）社会救助法律的客体

1.社会救助法律的客体是指社会救助法律关系主体的权利义务所指向的对象。

2.社会救助法律关系的客体主要表现为一定的救灾救助款、救灾救助物资等。

第二节　最低生活保障法律制度

一.最低生活保障的概念和特征

（一）最低生活保障的概念

最低生活保障，是指公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准和程序向其提供现金和实物资助的社会救助制度。

（二）最低生活保障特征：

1.是一种基本生活费用补贴。

2.是为贫困人口提供的一种救济。

3.是一种应急性、临时性的社会救助措施。

（2011年1月，湖北省城乡低保保障340万人）

二.城市居民最低生活保障制度

●建立：

市场经济下因下岗失业致贫、因病致贫等推动。

93年在上海率先实施，1999年在全国普及。

●发展：

可分为三个阶段：

1.第一阶段，1993年6月至1995年5月，试点阶段。

2.第二阶段，1995年5月至1997年8月，推广阶段。

3.第三阶段，1997年8月-1999年底，普及阶段。

i1997年8月，国务院颁布发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》；

ii到1998年底，中国已经有581个城市建立了最低生活保障制度。

城市最低保障线制度由此发展成为中国覆盖面最广、最基本的社会生活保障措施。

iii截止到2002年2月底，中国有近2000万人符合城镇居民最低生活保障的条件，全国领取最低生活保障金的人数已达1300多万。

其中，大部分是符合最低生活保障条件的下岗职工、退休人员及其家庭成员。

（一）我国城市居民最低生活保障制度的保障对象

《城市居民最低生活保障条例》（99年）第2条：

“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。

这里的收入，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。

●有资格享受城市最低生活保障线的主体：

1.三无对象，即无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；

2.家庭中有在职人员，因赡养、抚养系数高或所在单位经济效益差，收入低而生活有困难的居民；

3.失业保险期满仍不能就业而符合社会救助条件的居民；

4.由于各种原因造成生活低于生活保障线标准的其他居民。

（二）城市居民最低生活保障标准的确定

1.最低生活保障标准，是指维持社会成员基本生活需求的收入额。

2.凡收入低于该数额时，即可列为最低生活保障对象。

3.城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。

i2012年12月1日起，武汉市中心城区低保标准为518元/月，新城区城镇低保标准为440元/月。

ii从2012年4月1日起，上海市城镇居民最低生活保障标准为每人每月570元；农村居民最低生活保障标准，为每人每年5160元。

●城市居民最低生活保障标准的确定权限和程序：

1.直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；

2.县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

3.城市居民最低生活保障标准需要提高时，亦应按规定的权限和程序进行。

（三）资金来源

1.城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。

2.国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。

（四）保障待遇与发放形式

待遇：

符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，根据不同情况享受不同的最低生活保障待遇：

1.对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；

2.对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。

发放方式：

城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。

（五）申请及审批程序

1.申请：

申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。

2.初审：

由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。

管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。

申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。

3.审查：

县级人民政府民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇。

（见保障待遇）

i县级人民政府民政部门经审查，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。

ii管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的３０日内办结审批手续。

4.公布：

对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督。

i任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权向管理审批机关提出意见；管理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。

ii享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。

管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。

（六）法律责任

●从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员有下列行为之一的，给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任

1.对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭拒不签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的，或者对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭故意签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的；

2.玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障款物的。

●享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行为之一的，由县级人民政府民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额１倍以上３倍以下的罚款：

1.采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的；

2.在享受城市居民最低生活保障待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市居民最低生活保障待遇的。

第三节急难救助

一.急难救助的概念

急难救助指对于突然遇到重大患难的人口和家庭，由社会提供资金和其他形式的资助，帮助当事者摆脱困境，渡过难关。

●紧急患难有三类:

自然灾害、社会灾害、重大疾病。

二.社会灾害救助

社会灾害如：

交通事故、化学危险品爆炸、毒气泄漏等。

三.自然灾害救助

中华人民共和国国务院令（第577号）《自然灾害救助条例》2010年9月1日起施行。

（一）自然灾害的概念和种类

1.自然灾害的概念

自然灾害，是指自然界的破坏力对人类社会造成的损害。

2.自然灾害的种类

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。

a灾害种类多

我国是世界上自然灾害种类最多的国家，国家科委国家计委国家经贸委自然灾害综合研究组将自然灾害分为7大类：

气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物生物灾害和森林生物灾害和森林火灾。

b分布地域广

70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。

c发生频率高

洪涝、干旱、台风、风雹、雷电、高温热浪、沙尘暴、地震、地质灾害、风暴潮、赤潮、森林草原火灾和植物森林病虫害等灾害在我国都有发生。

d造成损失重

近15年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2000亿元。

（二）自然灾害救助

1.自然灾害救助的概念：

自然灾害救助是指为了让灾民摆脱生存危机，国家或社会对灾民进行抢救和援助，在衣、食、住、医疗等基本生活资料方面给予其最低生活水平的保障，从政策、资金、物质、技术、信息等方面给予扶持，以使灾区的生产、生活尽快恢复正常的一项社会救助制度。

2.救助准备

《自然灾害救助条例》第8条：

“　县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章，上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况，制定相应的自然灾害救助应急预案。

●自然灾害救助应急预案应当包括下列内容：

a自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责；

b自然灾害救助应急队伍；

c自然灾害救助应急资金、物资、设备；

d自然灾害的预警预报和灾情信息的报告、处理；

e自然灾害救助应急响应的等级和相应措施；

f灾后应急救助和居民住房恢复重建措施。

3.应急救助

自然灾害发生并达到自然灾害救助应急预案启动条件的，县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当及时启动自然灾害救助应急响应，采取下列一项或者多项措施：

i立即向社会发布政府应对措施和公众防范措施；

ii紧急转移安置受灾人员；

iii紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资，及时向受灾人员提供食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助，保障受灾人员基本生活；

iv抚慰受灾人员，处理遇难人员善后事宜；

v组织受灾人员开展自救互救；

vi分析评估灾情趋势和灾区需求，采取相应的自然灾害救助措施；

vii组织自然灾害救助捐赠活动。

（对应急救助物资，各交通运输主管部门应当组织优先运输。

）

4.灾后救助

a受灾地区人民政府应当在确保安全的前提下，采取就地安置与异地安置、政府安置与自行安置相结合的方式，对受灾人员进行过渡性安置。

i就地安置应当选择在交通便利、便于恢复生产和生活的地点，并避开可能发生次生自然灾害的区域，尽量不占用或者少占用耕地。

ii受灾地区人民政府应当鼓励并组织受灾群众自救互救，恢复重建。

b自然灾害危险消除后，受灾地区人民政府应当统筹研究制订居民住房恢复重建规划和优惠政策，组织重建或者修缮因灾损毁的居民住房，对恢复重建确有困难的家庭予以重点帮扶。

i居民住房恢复重建应当因地制宜、经济实用，确保房屋建设质量符合防灾减灾要求。

ii受灾地区人民政府民政等部门应当向经审核确认的居民住房恢复重建补助对象发放补助资金和物资，住房城乡建设等部门应当为受灾人员重建或者修缮因灾损毁的居民住房提供必要的技术支持。

5.救助款物管理

i县级以上人民政府财政部门、民政部门负责自然灾害救助资金的分配、管理并监督使用情况。

ii县级以上人民政府民政部门负责调拨、分配、管理自然灾害救助物资。

6.法律责任

a行政机关工作人员违反《自然灾害救助条例》的规定，有下列行为之一的，由任免机关或者监察机关依照法律法规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

1报、谎报、瞒报自然灾害损失情况，造成后果的；

2未及时组织受灾人员转移安置，或者在提供基本生活救助、组织恢复重建过程中工作不力，造成后果的；

3截留、挪用、私分自然灾害救助款物或者捐赠款物的；

4及时归还征用的财产，或者不按照规定给予补偿的；

5滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为的。

b采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取自然灾害救助款物或者捐赠款物的，由县级以上人民政府民政部门责令限期退回违法所得的款物；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

c抢夺或者聚众哄抢自然灾害救助款物或者捐赠款物的，由县级以上人民政府民政部门责令停止违法行为；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

d以暴力、威胁方法阻碍自然灾害救助工作人员依法执行职务，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第