论警察执法过错责任追究制度的完善Word文档格式.docx
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我国公安学理论将“警察”的概念理解为“能够行使警察权力、履行警察义务并承担由此产生的警察责任的组织和个人”。
由这一概念不难看出,当讨论警察执法过错责任追究制度的完善时,不仅要考虑作为执法个体的警务人员可能出现的执法过错,还应当考虑公安机关作为一个整体所实施的执法行为也有存在过错的可能性。
在全面理解“警察”的涵义并参阅目前理论界比较认可的观点后，本文认为,执法过错应该是个外延较广的概念。
它不仅包括警务人员作为单独的执法个体可能会出现的过错,也应该包括以公安机关集体决定实施执法行为的的执法过错。
因此，警察执法过错是指公安机关及其警务人员在实施执法行为过程中,由于违反法律、法规、规章制度而侵犯了警察行政管理相对人的合法权益或损害了公共利益，以及不履行法定职责与义务的执法行为.对这种执法行为如何认定并进一步追究过错主体执法责任的制度即为警察执法过错责任追究制度。
（二）警察执法过错的构成要件及种类
1．警察执法过错的构成要件
（1）主体。
警察执法过错的主体,是在履行警察职责的过程中出现执法过错的公安机关或者警务人员,这一身份是由相关的法律规定所赋予的.因此，只有具备警察身份的组织及个人，其执法过错才能被称为警察执法过错。
（2）行为。
这是指公安机关及其警务人员在客观上已经实施了违反法律法规或行政规章的执法行为.尚未实施的执法行为不存在过错。
这种执法行为比较常见的有:
越权、滥用职权、违反法定程序、不履行职责等。
（3）过错。
这是指公安机关及其警务人员的执法行为不符合法律、法规或行政规章的相关规定,已经或可能造成执法相对人不应有的损失，而且公安机关或警务人员在主观上存在故意或过失。
（4）客体．警察执法过错的客体是指公安机关及其警务人员的执法过错行为所侵犯的社会关系,也就是警察行政管理关系。
它是警察执法过错危害的承载者和表现者。
2．警察执法过错的种类
警察执法过错包括四个方面的构成要件,因此,根据不同的划分标准,可将警察执法过错相应地分成以下几种行为类型:
（１）依据实施执法行为的主体不同,可分为公安机关的执法过错和警务人员的执法过错．公安机关的执法过错是指公安机关作为一个整体所实施的集体执法行为存在过错.它常常表现为对一些重大警务活动作出决定、采取措施的具体执法行为和发布命令、制定规章等规范性文件的抽象执法行为。
警务人员的执法过错则是指作为执法个体的警务人员在执法活动中因超越法定权限行使警察权力所产生的过错,它是警察执法过错的具体体现。
（2）依据执法行为的内容不同，可分为实体上的执法过错和程序上的执法过错。
实体上的执法过错是指在实质内容上违反行政法律规范。
这种执法过错主要表现为公安机关及其警务人员超越法定权限,滥用职权,不履行法定职责以及错误适用法律法规等行为．程序上的执法过错是指公安机关及其警务人员违反规定的程序、方法、步骤等所实施的执法行为.这种行为主要表现在:
先实施搜查、拘留、逮捕等强制措施后补办法律文书;
作出行政处罚而不出具裁决书；
案件办理过程中不及时告知违法犯罪嫌疑人应有的权利等。
（3）依据执法行为的方式不同,可分为作为的执法过错和不作为的执法过错。
作为的执法过错是指公安机关及其警务人员实施了法律法规或行政规章所禁止的行为。
不作为的执法过错则是指公安机关及其警务人员没有及时履行法定作为的义务或没有尽到法定责任。
（４）依据实施执法行为时的主观过错不同，可分为故意的执法过错和过失的执法过错。
前者是指公安机关及其警务人员在履行警察职责的过程中，明知自己的行为违法，并可以预见自己这种行为的危害后果,而希望这种后果发生。
后者则是指公安机关及其警务人员在执法过程中应当预见自己的执法行为可能违法,因疏忽大意而没有预见或者已经预见却轻信违法结果能够避免的行政行为。
（5）依据执法行为的性质不同,分为抽象的执法过错和具体的执法过错。
前者是指公安机关针对不特定的对象或一般警察行政事务所采取的行为,如制定规章、发布命令、决定等行政管理行为。
后者则是指公安机关及其警务人员针对特定对象或某个具体的行政管理
事项所产生的执法过错,如违法许可、违法实施强制措施、违法处罚等行为。
（三）警察执法过错产生的几种责任后果和其他行政主体类似，公安机关及其警务人员的执法过错也会引起相应的责任后果。
考虑到警察执法过错对警察行政管理客体的侵害程度，在这里我们把警察执
法过错所引起的责任后果作以下几种分类:
1.民事责任
大多数执法过错不可避免地对执法相对人的财产权、名誉权等民事权利产生侵害。
在究责过程中，民事责任虽然相对其他两种责任较为轻微，却也是最普遍的责任后果。
目前我国公安机关及其警务人员的执法行为产生民事责任后，往往只注重经济赔偿而忽略了对执法过错相对人的精神、名誉等方面的损害和影响。
2。
行政责任
公安机关及其警务人员在执法过程中因违反执法程序而对执法相对人的知情权、申辩权、申诉与控告等权利产生侵害,致使执法相对人不能及时有效地表达利益诉求.这也是目前我国公安机关存在的较为严重的执法过错责任.当警察执法行为产生行政责任时,对责任主体的责任追究以行政处分如警告、记过、降级、撤职、开除等为主要方式。
3. 刑事责任
这是最为严重的一类执法过错责任,比较典型的执法过错如刑讯逼供、贪污受贿、徇私枉法、渎职等.由于这类执法过错已经触犯刑法,因此需要移交检察机关处理，而相应的责任追究也在检察机关的处
理过程中得以实现。
三、公安机关现行警察执法过错责任追究制度存在的问题
（一）执法过错责任主体的认定标准不够完备
1９9９年公安部制定并颁布了《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》和《公安机关内部执法监督工作规定》。
与此同时,许多地方的权力机关还制定了相关方面的地方性法规。
但从实施的情况来看,还有需要改进的地方,主要问题是责任认定的随意性较大.不少地方的公安机关法制部门在执法过错的究责过程中,抱着维护本单位声誉和内部团结的小圈子思想,常常将大责化小,小责化无，致使对一些执法过错的责任追究不了了之。
究其原因,执法过错责任主体的认定标准不够完备是监督部门能够如此行使执法监督的根源所在。
（二）究责所依据的个别法律条款不可操作
《人民警察法》第1９条规定:
“人民警察在非工作时间,遇有其职责范围内的情况,应当履行职责。
”由于这一规定中警察的“职责范围”并没有明确的法律内涵和外延,致使在公安工作和司法实践中常常产生一些互相矛盾、似是而非的案件。
例如，女民警王某是湖北省某市公安局内勤,一日下班后去菜市场,遇见两人争吵,其中一人手持菜刀声称要砍死另一人。
王某考虑到自己势单力薄,不能有效制止当事人,便拨打“1１0"
报警。
“１10”巡警赶到现场时王某已经离开。
事后有群众投诉王某违反人民警察法的规定，在紧急时刻不履行保护人民群众生命财产安全的法定职责,结果王某因行政不作为受到处分。
实践中，类似于本案的情况在警务人员的日常工作与生活中时有发生，是一个经常困扰我们的问题。
同样的问题还有《人民警察法》第3２条规定：
“人民警察必须执行上级的决定和命令……"
但在33条又规定了“人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令，有权拒绝执行”．这两条规定的矛盾之处就在于：
假如超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令是由人民警察的上级作出的,人民警察是否有权拒绝执行.
（三）公安机关和警务人员的权责不对等
依据我国刑事诉讼法的规定，治安及刑事案件在立案、侦查、破案、执行强制措施、申请批捕、移交起诉等过程中,案件承办人必须向相应的部门提交审核材料,在得到审核意见后才可以进行下一环节的执法行为,即案件的每一步进展均在公安机关的监督之下进行。
那么在这种前提下,一旦出现了在程序上合法的执法过错，承担责任的警察主体应该是公安机关还是警务人员个人呢？
按照公安机关目前实行的责任追究程序，追究执法过错的全部过程都在发生执法过错的公安机关内部进行。
实际情况常常是,无论涉嫌执法过错的警务人员在执法程序上是否合法，当警察执法过错出现并被追究责任时，责任的承担主体多以警务人员为主。
（四）究责程序没有相对统一的标准
实践中，执法过错常通过这些监督渠道被发现:
（1）开展内部执法检查;
（2）实施办案审核把关;
（3）接受、办理行政复议案件；
（4）对信访案件的调查核实；
（5）党委、人大、政协交办的案件；
（6）人民法院、人民检察院的司法建议.
追究执法过错的责任，虽然规定由发生过错的公安机关法制部门负责检查和认定，却没有明确的诉讼程序来规范和要求法制部门怎样具体操作。
过大的自由裁量权常常导致这样一种结果，即法制部门为了维护某一个或者某几个部门的声誉和威信，而轻易作出以牺牲个别警务人员切身权益为代价的“次优选择"
。
（五）警务人员缺少行政及司法救济
上文中曾提到，警务人员在对公安机关或行政监察机关作出的究责决定有异议时,只能向作出这一决定的原机关提出申诉.根据“任何人均不得作为审理自己案件的法官”这一法理精神来看,让已经作出了处理决定的公安机关或行政监察机关再次审查自己是否有过错及是否应更改决定，结果不言而喻。
与公安机关强大的国家机器这一性质相比，警务人员在自身权益的保护上明显处在劣势地位。
鉴于此，在以往出现的绝大多数执法过错责任追究过程中,警务人员尤其是基层警务人员便只能做“沉默的羔羊”了。
四、完善警察执法过错责任追究制度的对策
（一）应坚持的三个基本原则
当警察执法过错出现后，行为相对人一般会通过法律规定的程序来寻求救济，以谋求自身利益的合理补救.实现这一目的的方式,在我国主要为行政复议和行政诉讼，这两种方式均属于警察的外部责任。
但这种外部责任必然要向公安机关和警务人员的内部责任转化,即究竟由哪个或者哪些警察权力主体来承担。
这是完善警察执法过错责任追究制度需要讨论的实际问题.根据我国公安机关的特点，完善警察执法过错责任追究制度应坚持以下几项基本原则:
1．直接与间接相结合
贯彻这一原则,应坚持以直接责任为主，间接责任为辅.这样有利于增强公安机关和警务人员各自的执法责任心，避免在发生执法过错时出现公安机关和警务人员相互推诿的“扯皮”现象。
2.组织与个人相结合
与公安机关相比,警务人员在责任承担能力上始终处于弱势地位。
为了调动警务人员的工作积极性和主动性，当执法过错出现时，只要警务人员主观上没有故意,都可以考虑由公安机关在合法合理的范围内分担部分责任．
3.下级与上级相结合
鉴于公安机关的领导方式和管理特点,警务人员的部分执法过错是在公安机关领导者的指挥之下实施的。
因此在追究这类执法过错的责任时，应综合考虑作出决定的上级和具体执行的下级在执法过错中分别扮演的角色,而不是一板子全打在警务人员身上。
（二）明确执法过错责任主体的认定标准
明确执法过错责任主体的认定标准是进行责任追究的前提条件。
古语说“没有规矩，不成方圆”,我们可以将认定标准看作是责任追究的“规矩”，责任追究的实际效果便和这一“规矩”的精确程度形成密不可分的正比关系。
那么,如何明确认定标准呢？
本文认为，这一问题的关键之处在于,警察执法的行为主体究竟有哪些。
如果警察执法主体仅仅是指警务人员个人，对于执法过错的认定自然也是以警务人员为责任主体.而实际情况是，警务人员仅仅执行具体的执法行为，如治安处罚、刑事侦查等.在一些抽象执法行为上,往往是公安机关以整体形象为执法主体出现在公众面前的。
甚至在有些具体执法行为上,公安机关也有过执法过错。
比较典型的就是前几年屡见不鲜的基层公安派出所为计生部门抓人拆房，为粮食部门催粮催费。
如果将这些执法过错的责任也全部归之于派出所的民警个人头上,似乎不合常理.因此,明确执法过错责任主体的认定标准,可以从以下几方面考虑:
（１）以明确的法律条文来界定执法过错责任主体的内涵和外延。
只有在明确了谁是主体的前提之下，责任的追究才能真正做到有的放矢。
现行的究责制度恰恰缺少对执法主体的全面归纳，只将警务人员作为应被究责制度约束的全部客体,而把公安机关有意无意地排除在了约束范围之外。
这种制度上的先天不足预示着在实际的执法过错究责中,警务人员几乎不可避免地要为一切执法过错负责，这其中也包括公安机关的集体执法过错。
（2）对执法过错进行详细的类别划分,如实体的和程序的,抽象的和具体的,作为的和不作为的，等等,使之与过错主体一一对应,以避免责任追究过程中出现合法却不合理的自由裁量。
对执法过错进行详细的类别划分，其重要之处在于，一旦出现执法过错需要启动究责程序时，行政监察机关和公安机关法制部门能够做到有法可依、执法必严,以保证究责结果尽可能公平公正.同时这也是有效克服唯“一把手"
意志马首是瞻的人治弊端的有效方法之一。
（三）建立健全与执法过错追究相关联的法律法规
在明确了执法过错责任主体的认定标准后,接下来的重点在于当准备追究执法主体的过错责任时，有没有相应的法律法规可以作为究责的支撑点。
这一点相当重要。
因为“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚"
如果没有制定与执法过错相关联的法律法规,无论执法行为产生多大的负面影响,都不能要求执法主体为此付出代价。
这也是建设文明社会、法治国家的理性要求。
目前我国公安机关用来约束执法过错行为的,只有19９９年制定颁布的《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》和《公安机关内部执法监督工作规定》这类部门规章。
从权威性和时代性来看,公安机关内部的这些行政规章制度均存在不同程度的局限性和滞后性,已经无法适应我国公安机关当前的执法过错究责工作。
因此,要建立健全与执法过错相关联的法律法规,笔者建议做如下几方面的努力:
（1）由公安部出面,邀请相关研究领域的专家学者对当前的执法过错究责制度进行分析总结。
同时安排课题组到基层开展实地调查,以求发现问题、找出不足,为建立健全与执法过错追究相关联的法律法规做好理论准备。
用理论指导实践,这是完善究责制度的第一步。
（2）在完成课题调研的基础之上重新起草、制定一份《公安机关及其警务人员执法过错责任追究规定草案》,重点补充公安机关作为一个集体出现执法过错时的责任追究问题,以填补目前实施的几个涉及执法过错究责的部门规章存在的真空地带。
草案完成之后,可以考虑选择部分地区的公安机关作为试点，通过实践来检验草案还有哪些不足或缺陷,以便为草案的最后定稿收集意见和建议，从而保证新规定能够紧贴公安实际,而不只是一味地闭门造车。
（四）制定统一的究责程序
究责程序的重要之处在于，保障究责过程不受外力干扰,使之能够在任何情况下得以顺利进行。
受传统管理思想的影响，我国行政监察机关在对公安机关的执法行为和公安机关法制部门对警务人员的执法行为进行究责时，很大程度上只考虑究责结果是否合理合法,而容易忽略自身的究责行为在程序上是否合理合法.这一观念带来的负面影响在于，许多执法过错的究责行为在取得实体正义的同时又损害了程序正义。
因此，为了克服这种此消彼长的尴尬局面,制定统一的究责程序就显得不可或缺。
（１）由各级人民检察院成立专门的监察部门.监察部门的人员组成可考虑参照香港法院的陪审团建制,不仅要有专门的检察官员,还要根据公安机关及其警务人员的过错执法所侵害的社会关系选择一定数量的相关领域专家、从业者甚至普通市民.这种不同学识、背景、利益群体的监察人员组成有利于从多个角度去考虑公安机关及其警务人员的执法过错究竟是否需要追究责任、需要追究哪个执法主体的责任以及责任追究需要达到什么程度。
（2）在成立专门的监察部门后,建议取消公安机关对本单位发生执法过错的查处权,将该权力赋予同级人民检察院的监察机关。
同时,上级公安机关法制部门认为有必要的，也可以直接查处下级公安机关发生的执法过错案件。
在此基础上,只保留公安机关对究责结果的复议和申诉权.
（3）引入行政问责制度。
当警务人员涉嫌过错执法时,必须就自己的执法行为是否合乎职责要求向监察机关作出合理的解释。
如果监察机关认为警务人员的解释不足以减轻或免除责任,就必须让警务人员承担因其存在过错的执法行为带来的责任后果。
如果是公安机关的集体执法过错,根据出现过错的性质不同分别要求其法制部门或业务部门作出无过错的解释,并由监察机关审核。
这一设想是对上一步程序的具体执行,通过赋予公安机关及其警务人员相应的陈述、申辩权利，以充分保证究责程序的公平公正.
（五）建立高效权威的执法过错责任追究机构
当建立了对执法过错的认定标准、法律依据和究责程序后,由哪个部门来具体执行过错追究就成了接踵而至的问题。
回到我国公安机关现行的究责体系上来，各级公安机关的法制部门应是本单位最为主要的究责主体。
但这种究责机构的安排无法适应新的究责制度对公安机关作为一个整体所实施的执法行为出现过错时的责任追究。
可以想像,在行政关系上隶属于公安机关的一个部门该如何去监督它的上级呢?
在这方面,香港警队的执法监督机构为我们提供了有益的经验。
（1）香港警队在1981年成立了监察事务部。
该事务部由一名助理警务处长领导，下属三个监察小组．每个监察小组由一名总警司级警官负责，另有一名高级警司和一名高级行政官以及少量的职员。
这三个小组分区负责全港警队内的执法行为监察,也包括对执法过错的调查处理。
这一举措有效避免了由出现过错的警队自我究责而可能出现的徇私舞弊现象,效果斐然。
结合国内的实际情况,可以考虑以省、自治区、直辖市公安机关为单元,成立直属于公安厅、局的督察处,由一位副厅（局）长直接领导其工作，统一负责全省、自治区、直辖市公安系统内的执法监督和过错追究。
取消地市级公安机关法制部门的究责权,以避免由于种种原因造成究责不公.
（2）1９７4年香港政府通过立法局制定《总督特派廉政专员公署条例》,正式建立廉政公署。
该部门建立之初，就迅速查处了香港总警司葛柏贪污案和尖沙嘴警署集体渎职案，使得香港警队及其警务人员的执法行为得到较大程度的震慑和约束。
这一案例充分表明,仅靠自身的内部监督，必然不能有效地约束警察机关的集体执法过错。
必须借助外力,通过内外结合的方式才能从根本上将警察机关的执法过错遏制在最小范围内.我们可以考虑由各省、自治区、直辖市人民检察院成立类似的调查局，并使其在业务上和省级公安机关的执法监察处保持密切协作,通过内外结合的监督方式来实施执法过错责任追究。
（六）完善对警务人员的司法及行政救济制度
法理学中的一个基本观点就是，“有权力必有救济＂．当警务人员必须让自己的执法行为置于责任追究制度的约束之下时,与这一义务相对而来的就应该是保证其不被有偏差甚至是错误的责任认定结果侵害合法权益.因此，赋予警务人员相应的行政救济权就显得十分必要。
由于我国的《行政复议法》明确将内部行政行为排除在复议事项以外,当警务人员因执行命令而出现违法行为却被要求承担全部责任时,《国家公务员法》第81条就成了唯一的救命稻草。
但从实践情况来看,《国家公务员法》关于公务员权利救济的这条规定几乎成了摆设.英国警察机关于40年前建立的责任转移制度,值得思考和借鉴。
综合我国公安机关的性质和实际情况,在赋予警务人员相应的行政救济权时,可以考虑从以下几个方面着手实施:
（1）为了合法而有效地消减肇事警察在执行命令时违反民事法律产生民事责任的行为，其所属的公安机关应代为承担相应的民事责任．任何损失赔偿或是其他合法的费用开支都将由公安机关拨款来支付。
这一观点的依据在于:
在实际工作中，尽管警务人员认为公安机关可以对自己的行为负责,但对被其误抓或伤害的人而言,几乎无法从政府部门获得权利救济或是国家赔偿。
同时由于警务人员个人经济收入有限，而使得被害人即使启用民事诉讼进行救济,也无法成功而真实地得到自己应得的损害赔偿。
基于这一情况，公安机关应对警务人员在执行任务时所发生的过错行为承担— 32—责任．
（2）当出现执法过错需要进行行政甚至刑事责任追究时，将以前由警务人员为自己进行无过错举证的义务更改为执法监察部门对警务人员进行举证的义务。
这是因为,当出现执法过错并进入责任追究程序时，警务人员相对于公安机关而言属于权利弱势群体。
同时,也应当充分考虑这样一个实际情况，即并不是每个警务人员都精通法律并能充分利用法律在责任追究过程中保护自己的合法权益.尤其是我国公安机关的警务人员还有相当一部分是高中未毕业的军队转业人员．
五、结论
如何完善警察执法过错责任追究制度，以实现对警察执法行为的有效约束,是公安机关监察部门必须认真考虑的一项重要工作.它不仅关系到公安机关自身建设的正规化、法治化进程，也是实现公安队伍内部管理和领导方式科学化的必然要求。
在完善警察执法过错责任追究制度时，如何实现公安机关与警务人员的权责对等，以保证警务人员的合法权益不被行政权力侵害,则是新的究责制度应着重考虑的核心问题。
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