论公共财政的定位.docx

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论公共财政的定位

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公共财政是市场经济体制下我国财政改革的目标模式各项财政改革都应在公共财政思想指导下进行并为这个总目标服务当务之急是如何定位公共财政只有准确定位公共财政才能使公共财政建设少走弯路提高财政改革效率本文认为公共财政实质上是市场经济财政公共财政改革应树立市场经济观念从市场经济出发运用市场经济一般原理定位财政各个范畴

一、以市场失效作为财政职能定位的经济依据

在市场经济条件下财政职能的定位应建立在对市场经济运行的分析基础之上从市场机制的成功和失败出发研究公共财政的定位市场机制通常能产生经济上的高效率这是因为一方面市场信号能有效地引导资源向高效率的企业、行业和地区流动从而带来整个经济效率的上升；另一方面市场竞争机制可使低效的、成本高的、技术落后的、经营不善的企业在竞争中被淘汰通过竞争筛选下来的企业必定是高效率的英国著名的经济学家亚当斯密早在18世纪就悟出了市场能够有效地配置资源的道理他认为供求双方在市场竞争的环境下各自理性地追逐自身利益不但不会造成整个经济的混乱恰恰相反会带来整个经济的高效率两百多年来市场经济的发展使他的这个思想得到了验证到20世纪中叶美国数理经济学家德布罗（Debreu）更用严谨的数学方法证明了这个市场产生效率的命题德布罗因而获得1987年诺贝尔经济学奖然而他在证明中也发现这个命题只在一系列假设条件下才能真正成立这些条件就是完全竞争的假设时至今日人们对市场机制已有了较为深刻而又全面的了解市场机制在许多情况下可以带来效率但也有失败或无效的时候比如公共产品、外部效应、垄断、收入分配不公乃至经济失衡等这些都是市场失效的典型表现市场失效为政府干预经济提供了合理性依据西方经济学家认为在以市场为资源配置主体的经济社会中只有在市场失效的领域政府部门的介入才是必要的政府的职能主要是克服市场失效的问题财政则是支持政府行使这些职能的主要手段政府应做的也就是财政要干的财政的职能应以市场失效为标准从纠正和克服市场失效出发进行界定财政所要解决的只能是市场不能解决的问题或者通过市场解决得不能令人满意的问题以此为衡量标准当前我国财政职能存在严重的“错位”（包括“缺位”和“越位”两方面）问题与市场经济发展的要求不相适应这是建立公共财政首先要解决的问题一方面财政要从经营性竞争性领域的活动中尽快退出让位于市场；另一方面财政要切实保证国防、治安、基础产业、环境保护等公共需要把该管的事要管好管“到位”

二、以公共需要作为财政支出定位的前提

一般来说财政支出是财政职能的具体化财政职能服务于政府职能政府应做什么财政资金就应该支持什么而政府应做的事很多应当确定一个可用于决定一种是适合政府还是适合市场的标准对此西方财政理论界认为所有社会产品可划分为三大类私人产品、公共产品和准公共产品其中私人产品具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排他性市场能有效提供相反公共产品则具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性不能通过市场有效提供还有一些产品在性质上介于公共产品和私人产品之间既具有私人产品的性质又具有公共产品的性质被称之为准公共产品或混合产品其中有的可完全由市场提供而效率不高或供给不足者则应由政府适当提供或介入提供这样政府的财政支出就是全部公共产品和一部分准公共产品这对我国财政支出范围的界定不无借鉴意义但是不应照搬照搬不符合中国的传统思维而且可能产生一些误解首先我国一向将财政理解为分配问题而分配是满足社会需要不是直接提供产品其次财政部门作为政府的一个职能部门既不直接生产产品也不直接提供产品而是为政府活动提供资金支持为政府干预经济提供物质手段如果认为财政支出中的购买性支出是提供产品还比较接近而转移性支出则相距甚远用公共产品界定财政支出的范围涵盖面不全因而用满足公共需要界定财政支出的范围更为确切所谓公共需要是区别于私人消费的需要是市场不能满足的需要是具有非排他性和非竞争性的需要满足公共需要的事务具有以下特征一是代表全社会共同利益和长远利益的事务；二是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务只有满足公共需要的事务财政才应提供资金支持

若以公共需要为衡量标准我国当前财政支出与财政职能一样也存在严重的“错位”问题一方面财政对满足私人个别需要的产品和劳务的提供或者说对适合私人、企业活动的领域仍有较多的参与比如财政对竞争性国有企业、非公益性事业存在包得过多弥补市场过度越位问题这不仅加重财政负担而且不符合政企分开、政事分开的原则要求另一方面对从事公共事务满足公共需要的资金供给不足如用于维护社会经济秩序的公检法司等部门的正常经费基础科研、基础教育、卫生防疫、社会保障等事业经费用于基础设施、基础工业、环境保护的投资财政资金供给明显不足制约了社会经济的发展当前财政应结合政府职能转变以社会公共需要为标准重新界定财政支出范围优化财政支出结构逐步减少对竞争性领域的资金供给加大对公共事务活动的资金保障力度尽快完成财政支出的定位工作

三、以公共权力作为财政收入定位的法律依据

财政收入是财政支出的资金来源是满足公共需要的物质基础私人部门用于满足私人需要的资金凭借对生产要素的所有权取得而公共部门用于满足公共需要的资金凭借公共权力获得所谓公共权力是由立法机关赋予公共部门代表公众行使

西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿为了揭示社会成员对公共产品的偏好并把社会成员的个别偏好集中成为集体偏好从而作出符合公众意愿的决策预算决策必须通过一定的民主政治程序进行国家预算的内容要向社会公开社会公众有权监督预算的编制和执行情况这就要求国家的预算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的轨道我国公共财政建设应当借鉴和吸收西方公共选择理论的合理成分采纳西方国家科学的预算决策办法进一步完善我国人民代表大会制度在立法机关、政府部门、人民群众（通过选举人大代表）之间形成相互监督、相互制约的财政分配权力制衡机制建立有中国特色的财政分配公共选择程序实现财政决策的民主化和科学化当前影响我国财政决策民主化和科学化的主要因素有一是与西方发达国家相比我国预算编制过粗二是预算涵盖面不全不符合预算的完整性原则为了改变这一现状根据预算的完整性原则应要求一切财政收支都应反映在预算中不得在预算外另列预算国家允许的预算外收支也应该在预算中有所反映而我国政府提请人大审批的预算是不包含预算外收支的使得相当一部分财政性资金脱离公共选择过程及人大的监督针对以上问题前年全国人大常委会向国务院财政部提出编制部门预算的要求国务院财政部很快作出反应部署编制中央部门预算的试点工作去年已把试编的部门预算与汇总的国家预算一起提交人大审议这是我国财政决策民主化和科学化的一个重大进步标志着我国财政决策公共选择化的开始为了加快政府决策民主化和科学化的进程必须加强民主与法制建设改革完善政治体制以法治代替人治建立起政府向人大负责受人大监督、人大向人民负责受人民监督、审计机关隶属人大向人大负责的机制

作者广东财税高等专科学校刘清文来源《现代财经》（天津财经学院学报）2001.5