0第一章 公共管理绪论.docx
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0第一章公共管理绪论
公共管理研究
绪论：
公共管理地位和作用
内容提要
●1.研究方法
●2.公共管理和公共管理的涵义
●3.公共管理兴起的时代背景
●4.公共管理与其他管理的区别
●5.中国特色的公共管理新体系建构
研究方法
●公共管理纵向研究的发展观
●公共管理横向研究的比较观
●公共管理理论实践双向研究的结合观
●政治经济文化管理交叉研究的联系观
一、公共的涵义和公共组织
1.“公共”的内涵
自环为“私”，背私为“公”。
古代文字中“公”的涵义：
公务、公开、公事西方“公共”（public）的涵义：
公共的、公有的、公用的、公开的、公立的
从不同角度对“公共”的理解
国家学说：
公共涉及到主权等法律概念
社会生活角度：
公共指公共事务、公共活动、
公共物品，不是指私人活动
行政学和政治学：
公共指政府的行为和职能
2.公共组织
（1）公共行政组织——政府组织
（2）公共事业组织（Publicinstitutions）
公共事业组织包括以下几种：
•事业单位：
指国家为了社会公益事业的目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生、体育、广播、电视、出版等各项事业活动社会服务组织。
•社会团体：
指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
•民办非企业单位：
指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。
•社会中介组织：
在社会管理的活动中，发挥服务、监督、沟通和公证的功能，承担服务、执行以及部分监督职能的社会组织。
如行业协会、商会、公证和仲裁机构、各种事务所、咨询公司、广告公司、拍卖行、各种介绍所以及学会、基金会等。
•公益组织：
突出特征在于它的非营利性、志愿性和为实现社会的某些公共目的的奉献精神。
慈善机构、志愿者团体、社会救济组织、义务工作者联合会及某些环保组织等属于此类。
•准行政组织：
准行政组织是在政府管理改革过程中从政府分离出来而又行使一定的行政职能的组织。
工青妇、某些行业协会等。
二、公共管理的涵义
1.管理
管理是指在特定环境下，对组织的资源进行有效地计划、组织、领导和控制，以便达成既定组织目标地过程。
包括以下含义：
A.为实现组织目标服务，是有意识有目的进行地过程；
B.由一系列相互关联的活动构成：
计划、组织、领导、控制
C.通过运用资源来实现；要既有效率又有效果；管理受一定环境条件影响。
2.公共管理的涵义
公共管理（PublicManagement），是以政府为核心的公共部门为达到有效治理的目的，通过整合社会资源，形成一套制度、体制和机制，处理社会公共事务、提供公共产品和服务的活动。
公共管理含义的理解：
主体:
是以中央和地方政府为核心的公共部门
客体:
是处理公共事务、提供公共产品和公共服务
手段:
是整合社会资源，形成制度、体制和机制
目的:
是达到有效治理国家和社会
公共管理主体的职能:
•公共产品的生产
•公共服务的提供
•公共需要的满足
•公共利益的维护
公共管理主体的特点
•服务性——职责要求
•公益性——精神要求
•社会性——领域广阔
•专业性——职业要求
•法制性——管理要求
3.公共管理的对象：
公共事务
公共事务是指涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同要求，关系其整体生活质量的一系列活动，以及这些活动的最终结果。
公共事务的主要特征：
社会性
公益性
非营利性
规模性
公共事务的类型：
从国家学说看，指主权；
从政府角度看，指交通、邮电、教育、医疗等涉及公共利益的事务，还有公共秩序、安全、社会保障等。
西方国家将公共事务归属为公共物品。
案例：
义乌城市公共事业的变迁
●义乌城市建设龙腾虎跃,建成区面积从1984年的2.8平方公里扩展到现在的50平方公里,城市化率达58%。
近几年,义乌市投入城市公共基础设施建设的资金达140余亿元,现已建成八都水库和横锦水库引水工程及日供水30万吨的自来水二厂、三厂；建成体育会展中心、市中心医院、新义乌中学、新实验小学、十八公里江滨绿廊等,国际性商贸城市构架已经形成。
原国务院总理朱镕基视察后称赞说:
“义乌的发展有了一定的基础,城市的规划建设也搞得不错!
”
4.由政府管理的公共事业
对外防御侵略，促进国际交流
政治职能对内维护统治，打击犯罪分子
政府职能经济管理职能
公共管理职能
公共服务职能
社会管理职能
政府管理的公共事业叫公共管理
公共管理的内容归纳起来有五个方面：
（1）社会公共领域的问题
环境问题、城市道路问题、交通问题、人口问题、社会犯罪问题、资源合理利用问题、弱势群体保护问题
（2）公共政策的制定与实施
即政府的战略目标、行动准则和措施，包括法规、条例、决定、命令、规则等。
公共政策涉及到教育、文化、社会福利、公共卫生、住宅、市政、能源、交通等方面。
（3）公共项目的确立
公共项目是公共政策的具体化,关系到人们生活环境和生活质量。
对公共项目的管理不仅要注意预算、质量等具体环节，还要管住组织保障，建立责任机制，做好验收评估。
（4）公共服务的提供
公共服务主要由地方提供政府，包括教育、福利、警察、消防、垃圾处理、污水排放等。
（5）公共资源管理
公共资源包括自然资源、公共物品、公共信息、公有企业以及人力资源。
三、公共管理学的由来
1.公共管理学的含义
（PublicAdministrationorPublicManagement）
公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共事业组织管理活动及其规律的学科体系。
2.公共管理学的发展
在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学和60-70年代流行的新公共行政学，后于70年代末期开始因受到公共政策和工商管理两个学科取向的强烈影响而逐渐发展起来。
如今它已经成为融合了公共政策、公共事务管理等多个学科方向的大学科门类。
企业管理学（工商管理）
管理学行政管理学
公共管理学公共政策分析科技管理
教育管理
文化管理
公共事务管理卫生管理
体育管理
环境保护
• 在我国，公共管理学最早被称为行政学或行政管理学，隶属于法学类一级学科政治学门下，1997年研究生培养学科调整后才正式成为管理学大门类下的一级学科，包括5个二级学科。
我国的公共管理学是从行政管理学科中发展而来的。
我国的行政管理学早在20世纪30年代就已经出现，但到1952年院系学科大调整后被废止长达20多年。
1979年以后才开始恢复研究。
并在80年代中期以后才逐渐恢复行政管理学的正规教育。
根据我国社会发展的情况，我国国务院学位委员会于1999年5月决定在我国开展公共管理硕士（MPA）专业学位教育。
全国已有80多所院校成立专门的公共管理学院或公共管理系，开始了公共管理硕士（MPA）专业学位教育。
与此同时，全国很多城市有专门对公务员开展了公共管理学科的培训。
四、公共管理兴起的时代背景
从1924年美国希拉丘斯大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院首开先河之后，公共管理研究生教育在欧洲、北美的一些发达国家中，已有超过半个世纪的办学历史。
尤其是从第二次世界大战以来，各种社会问题日益增多，且愈加复杂，从而对政府官员及公共机构的管理人员的专业素质提出了挑战，促进了公共管理人才教育培养工作的蓬勃兴起。
目前，公共管理学科已成为很多国家培养高层次、应用型公共管理人才的主要途径之一。
具体原因有以下几个方面：
1.西方国家为了摆脱政府的困境
20世纪60年代，西方国家面临着一系列的困境：
（1）政府角色膨胀、规模扩大、干预社会生活过多，税收和财政支出增加，引起民众的不满
（2）经济衰退，通货膨胀居高不下，失业率上升，政府税收能力下降，福利国家政策窘迫，财政压力加剧
（3）人口膨胀、环境恶化、失业问题等公共问题的复杂性、动荡性和多元环境，导致政府不可治理性的增加。
（4）传统政府管理方式陈旧，官僚作风严重，是政府面临着合法性的危机。
基于上述原因，西方国家想把政府承担的大量公共事务回归社会和市场，缩小政府职能，摆脱困境。
2.科技革命提供了观念变革和技术支撑
战后席卷全球的新科技革命给世界带来新变化：
（1）伴随着科技的发达、教育水平的提高和生活方式的变化，人们有时间和精力关注公共生活和公共事务
（2）现代通信和信息技术、互联网技术的发展，使社会进入了信息时代，也是政府改变传统的金字塔式的权力结构，实行管理的扁平化、网络化，包括赋权给地方政府、非政府公共部门、普通民众等，构建电子政府和网络政府。
（3）科技革命将会导致社会治理新形态的出现。
上个世纪末的政府再造浪潮、新公共管理运动等就是一种趋势
3.全球化浪潮的强力推动
全球化（Globalization）,一般可解释为人类从各个领域、民族、国家之间彼此分割孤立的多中心时代走向一体化社会的历史变迁过程。
它主要表明的是当代人类社会生活跨越国家和地区界限的全方位的相互沟通、相互联系、相互影响的整体化过程和趋势。
全球化的态势对公共管理的影响在于
（1）各国政府重新审视自己的地位，确定各自的发展战略
（2）国际竞争激烈，合作与对话频繁，要求提高政府的效率效能
（3）公民社会和全球结社革命的兴起，使政府的部分权力上移国际，下移社区或第三部门
（4）全球化导致了许多国际性公共物品的出现，如世界市场、国际竞争力等
（5）各国都在进行大规模的公共管理改革，其目的是通过改革提升国家的整体竞争力
（6）传统的行政管理理念已经落后且不合时宜，因为政府所面对的很多事务属于公共事务,应当提供公共物品和服务
五、公共管理与其他管理的区别
1.公共管理和企业管理的区别
（1）管理的目的不同：
前者的目的是非营利，提供公共物品和服务
后者是营利，追求利润最大化。
（2）经济来源不同：
前者的经费预算来自财政收入、服务收入或社
会捐款，受纳税人和捐款人监督；
后者来自生产经营所得，不受社会制约。
（3）运行轨道不同：
前者在法制的轨道上运行，法制化是公共管理的本质要求，
后者在经济利益的轨道上运行，服从法律不是企业的原动力，只是企业的外部制约因素，是利润的附属物。
（4）运作方式不同：
前者按照法律和行政规则进行，易受政治气候的影响；后者按照市场规则进行，易受经济形势的影响。
（5）管理者的任用不同：
前者的管理人员由选举和任命产生，注重德才兼备，具有职业化和终身化的倾向；后者的管理人员实行聘用制，注重了事能力、管理业绩和经济效益。
2.公共管理和公共事业管理的区别
（1）管理的主体和客体不同：
前者的主体市政府，客体是公共事务，也叫公共物品，如环境、交通等，收益对象是全体社会公众，管理和服务带有强制性色彩；
后者的主体是社会公共组织，也叫非政府组织（NGO），客体是公共事务或准公共物品，如医院、学校等，其服务没有强制性，却有有偿性，收益对象可以是全体社会公众，也可以是部分成员，人们可接受服务，也可拒绝服务，带有选择性和自主性。
（2）管理的范围不同：
前者的范围是整个社会，包括对公共事业管理，但只是宏观的管理；
后者的范围相对有限，主要是教育管理、科技管理、文化管理、卫生管理、社区管理等。
（3）管理的责任机制不同：
前者接受上级主管部门和同级人大的双重领导，出了过错要追究行政责任；
后者只对相关政府部门和社会公众负责，毋须向人大汇报工作，出了过错一般只追究民事责任。
（4）管理的监督机制不同：
前者的职能部门既要受到上级主管部门和同级人大的监督，也要受到司法部门、监察部门的监督。
后者的组织没有较强的政治性，喝多管理人员是志愿者的身份，所以，法院一般不愿意对其处罚，监督和责任要求也比较容易施行。
3.公共管理和行政管理的关系
（1）公共管理是对传统行政管理的积极发展，是为了适应外部环境的变化，在实行政事分开后对管理过程作出的新的选择。
（2）在管理理念上，由过去单纯地注重效率，发展到效率、效益和社会公平、平等并重。
（3）在管理方式上，打破政府垄断，引入市场机制，调动更多的公共机构，参与公共服务管理，探索公私合作的新途径。
（4）在管理过程上，由过去关注过程变为更多地关注结果，并将投入、产出、成本、效益等概念引入进来。
六、中国特色公共管理新体系建构
（1）以公民为中心的公共管理
这是人民主权原则在公共管理中的体现。
公民对政府的认同、支持和拥护是政府合法性的来源和基础，也是我们各项事业取得成功的保证。
以公民为中心的公共管理，意味着公共管理从以机关为中心转变到以公民为中心。
公共部门和公共管理者要以保障公民的基本权利、促进公民权利的实现为要务，倾听公民的呼声，为公民的参与、诉愿和救济提供必要的途径。
心为民所想，情为民所系，
利为民所谋，权为民所用
1995年冬天,温家宝总理随时任中共中央政治局候补委员、书记处书记前往寿光,在蔬菜批发市场
2004年1月19日，温总理在河南与干部群众共度春节
2004年2月1日，温总理在皖鄂检查禽流感防治工作
2006年元旦前夕，温总理在江西省九江市地震灾区
2006年除夕，温总理在济宁菏泽与农民一起过春节
（2）开放和透明的公共管理
透明和开放的实质是实现政府的民主治理，是充分、
有效地利用公共部门掌握的大量信息资源，并利用其
创造更多的社会财富。
同时，在政府信息开放和透明
中达到监督政府的目的。
因此，应当保障公民的知情
权；建立制度化
的沟通机制等。
（3）具有回应力和负责任的公共管理
A.公共部门及其管理者要及时回应公民的要求，维护公民的尊严和利益，努力实现公共利益，这是其政治责任；
B.要尊重和忠实地执行宪法与法律，同时要承担违反法律的责任，这是其法律责任；
C.要切实履行职能和职责，在职能和职权的范围内，依照合法和合理的程序行事，并且要在公共服务的专业领域内追求卓越，这是其行政责任；
D.要成为道德的典范，在家庭生活、社会生活、公共管理中展现正直、诚实、仁爱、简朴、廉洁等高尚的美德，这是其伦理责任。
E.完善立法、司法、行政、社会、新闻、政党、公民的监督机制，是责任政府的实现的保证。
（4）公平和具有社会包容性的公共管理
其基本的涵义在于，社会中的任何群体、任何个人都不应该被排除在公共管理和公共服务乃至整个社会的机制之外。
它意味着政府要维护和发展一切公民的基本权利，为公民基本权利的实现创造公平的机会，尽管每一个人掌握和利用机会的能力存在差异。
核心是使困难群体能够享受到更多的公共服务（如医疗健康、环境卫生、教育文化、住房、社会保障等）
（5）有效率和高绩效的公共管理
意味着公共部门能够充分地利用各种资源实现管理的
目标；意味着公共部门和公共管理者要重视
金钱价值（经济原则）、时间价值（效率原则）
结果价值（效能原则）、服务价值（公民满意原则）
为此，要精简不必要的机构和人员，精简管理层级和控制，简化不必要的管理和办事程序，消除不必要的繁文缛节。
公共组织体系内部要打破因职能分工导致的互不协调和割裂，重新整合管理的流程，提供一站式服务，并充分利用信息技术改革政府管理方式，建设电子化政府。
此外，公共组织要建立公共管理的绩效管理制度，通过科学的绩效管理制度（如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等），促进公共管理绩效的提高。
（6）参与式和网络式的公共管理
公共事务的治理，并非是政府单方面行使权力的过程，而是政府、公民、社会、市场组织相互协作的过程。
当代公共事务和公共问题的复杂性，政府环境的动态性和多元性，使得政府无法成为唯一的治理者，而需要
建立参与式和网络式的公共管理体系。
为此，要重新认识和确定政府的职能服务。
政府的职能在于为市场经济和社会发展提供必要的法律和制度保障，调控宏观经济，进行基础设施建设，监督和管制市场，保证社会公平，保护资源和环境，为社会和公民提供基础性的公共服务。
还要充分发挥市场机制在公共服务领域的作用，充分利用市场化的力量来提供公共服务。
（7）法治化的公共管理
法治意味着秩序，意味着政府要依法办事，也意味着政府的公共管理权力受到监督和制约。
公共部门和公共管理者只有在遵守宪法和法律而不随意干预公民和企业事务的时候，才能真正得到社会的信赖。
思考题
1.公共事业及其管理的含义和特点
2.公共事业管理和企业、行政管理的区别
3.中国特色的公共管理新体系建构
4.政府怎样为公民提供方便、快捷、满意的服务？
名词解释：
公共事业
公共事业管理
第二章公共管理的实践探索和理论创新
第一节公共事业管理的实践探索
一、史前公共事务管理的特点
•人类社会早期状态的组织机构是：
氏族—胞族—部落—部落联盟
•各种管理都笼统归属于公共事务管理中
•公共事务虽然简单却条理清晰
•当时的管理带有原始民主参与性的色彩
二、前资本主义国家管理的特点
•形成了专门掌管国家事务、从事管理的阶层。
孟子说：
“劳心者治人，劳力者治于人。
”
•国家管理主要依靠一整套强制性的国家机器。
•政府组织是管理公共事务的的主体。
《诗经》：
普天之下，莫非王土；
率土之滨，莫非王臣。
•积累了丰富的管理经验。
•中国古代的公共管理思想
（1）“厚德载物”的生态环境意识
《易经》：
天行健，君子以自强不息；地势坤，君子以厚德载物。
《孟子》：
数罟不入洿池，鱼鳖不可胜食也；斧斤以时入山林，材木不可胜用也。
《淮南子》：
不涸泽而渔，不焚林而猎。
张载：
民吾同胞，物我与也。
（2）“百姓昭明，协和万邦”的外交观念
（3）“四海之内皆兄弟”的和谐思想
（4）“天下为公”的“大同”社会模式
（5）“君子和而不同”的交往思想
（6）“有教无类”、“诲人不倦”的教育思想
（7）“己所不欲，勿施于人”的人本精神
（8）“博采众长，兼容并包”的开放胸怀
三、近现代政府公共管理的特点
•政府对社会生活干预的范围和力度不断增强
•政府的社会公共职能日益强化
•政府的行为日益受到制度的严格约束
第二节公共管理体制改革
一、传统公共管理体制的弊端
1.苏联模式的特点
苏联模式是在斯大林思想指导下形成的也叫斯大林模式，是指斯大林领导苏联人民进行社会主义建设所采取的道路、方针和方法即以高度集中为特点的政治、经济、文化及对外关系体制。
特点：
（1）在所有制结构上，采取全民所有制和集体所有制两种形式；
（2）经济运行机制上，实行权力高度集中的国家指令性计划经济管理模式；
（3）第三，在工业化发展战略上，以剥夺农民的方式优先发展重工业；
（4）在政治体制上，实行高度的中央集权，以党代政，党政不分，自上而下的干部委派制和终身制；
（5）在文化体制上，采取中央集中控制和行政干预，文化教育处于封闭状态。
2.计划经济体制给行政体制带来的弊端
A.权力高度集中于政府，政府进行全面、直接、微观的管理，形成“包办式”、“全能型”、“命令式”政府
B.政企不分、政资不分、政事不分、政社不分
C.机构重叠臃肿，办事没有效率
D.权力过于集中管理下的社会缺乏活力
E.政治民主化、管理制度化、决策科学化薄弱，难以形成高效率的政府。
3.传统行政管理体制对公共事业管理的影响
•公共事业活动的非经济化
•公共事业活动的行政化
•事业单位机关化
•事业单位资源配置非社会化
•事业单位工作非效率化
•事业单位体制管理非法制化
二、公共管理体制改革的原则
1.政事分开原则的含义
彻底改变事业单位作为政府附属物的状态和以政代事的局面，将政府承担的具体的、技术性的、服务性的社会职能剥离出来，同时将事业单位承担的行政职能回归到政府部门。
简言之，是指政府作为提供公共服务的政治决定的提供者与事业单位作为提供公共服务的具体事务的承担者分开。
2.政事分开的内容
--职能分开
--财政分流
--人事分管
--工资分口
3.政事分开的原则
A.政府统筹的原则
B.社会参与的原则
C.公共利益取向的原则
D.精简统一效能的原则
E.求真务实的原则
F.有所为有所不为的原则
4.实行政事分开面临的难题
•政府服务职能的剥离和让渡问题
•全面实行事业单位的社会化服务的问题
•行政和社会事业的分离问题
•社会事业社会办的问题
•事业单位面向社会服务的问题
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