国企改制中法律纠葛问题.docx

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国企改制中法律纠葛问题

国企改制中法律纠葛问题

　　国有企业改制在我国主要指国有企业为适应现代商品经济和市场经济的要求,而进行的转换企业经营机制和建立现代企业制度的系统工程。

我国正处于市场经济转轨时期,国有企业改革势在必行。

　　一、国有企业改制的法律界定

　　国企改制就是经济机制的转变和企业制度的创新,是要通过公司化改制、股份合作制改造、公司的合并或分立、企业出售、企业托管、企业债券转股权以及企业承包租赁等方式,把国有企业从计划经济体制的政府部门的附属物改制成独立自主的市场竞争主体和经营主体;从行政调拨、配置社会资源的工具改制为通过市场竞争机制优化资源配置的主体;从“小社会”“大而全”“小而全”的封建组织改制为高度专业化、开放性的法人;从国家作为单一的投资主体和经营主体的工厂企业改制为投资主体多元化、经营管理民主化、合理化以及风险分散化的公司企业;从不承担任何经济责任的单位式企业改制为权利与责任共存、权利与义务均衡的法人,以改变我国国有企业整体上经济效益差、生产力水平低、经营管理不科学等顽疾。

　　刘丽敏认为从法律角度分析,国企改制本身就是一个动态的法律过程,这个过程就是国企改制中的实施者围绕国企中的国有资产,代理改制企业与其他主体之间发生各种法律关系的过程。

国企改制的一个很重要的方面即是国有企业由一个特殊的主体变为一个一般的主体,在这一过程中缺乏国有企业改制和国有资产法等专门立法,往往使国企改制的实际操作缺乏规范性,容易导致国有资产的流失等很多问题,所以必须对国有企业改制做法律规制。

　　二、国有企业公司制改革的目标和组织形式

　　要搞好搞活国企,必须推进国企公司制改革。

现代企业制度是搞活大中型国企的必要条件。

而国企公司制改革的实质是,推动国企的商事化、法人化;现代公司制度不同于传统国企制度的显著特征在于产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学。

所谓产权明晰,一指股东以其对公司的投资数额和比例对公司享有股东权,但不再对其出资财产享有所有权;二指公司对包括股东出资在内的全部财产及其增值部分享有法人所有权;所谓权责明确,指公司、股东、劳动者、经营者、债权人、消费者、政府等公司利害关系人之间的法律关系的内容是确定、规范的。

所谓政企分开,指政府与企业的法律角色是互相分开的。

所谓管理科学,指企业内部要形成一个科学合理、相互制约、激励机制和约束机制相结合的法人治理结构和组织管理制度,做到决策科学、民主,执行高效,监督有力。

　　三、对国有企业改制的法律思考

　　国企改制中的基本法律关系

　　1.行政法律关系。

　　主要是政企关系。

国有企业改制过程中的政企分开问题,从行政法律关系的角度必须理顺两大关系:

其一,是政府和企业之间的关系。

其二,是政府和国有资产所有者代理人角色的法律定位关系。

　　2.民事法律关系。

国有企业改制的具体实现主要是通过创设、变更、解除各种民事法律关系的形式来完成的。

主要有:

原国有企业和职工之间的劳动法律关系这首先涉及原来签订的劳动合同的效力问题;其次涉及到国有企业职工身份转换中新的劳动法律关系的创设问题;再次涉及到职工劳动保险和工资拖欠等的负担问题;最后,国有企业改制过程引发的劳动纠纷的解决等。

　　国有企业改制的基本法律后果分析

　　企业改制后一般会产生几个方面的法律效力:

1.企业出资结构的多元化变化:

由单一出资主体到出资主体多元化;2.公司法人治理机构的转变:

由政府控制下的厂长负责制转变成股东会、董事会、监事会、经理层分权制衡的现代法人治理结构。

3.企业收益分配结构的变化:

国家由以企业唯一所有者身份从企业计提税后利润,转向以企业股东身份从企业分得相应股息和红利。

4.企业法人变更或注销的后果。

5.企业国有资产发生产权变更或注销的后果。

6.企业的职工和管理层身份发生变化。

7.债权、债务的承继。

8.企业破产的法律问题。

9.企业引进外资的法律问题。

　　四、国企改制中的相关问题研究

　　国有企业改制行为不规范,国有资产流失、“锈蚀”严重国有资产流失的表现形式是多种多样的,主要有以下几种:

1.产权界定时,未将国有资产界定为国有资产;2.清产核资时,对于某些企业应收账款,未经核实就作为呆账、坏账予以核销;3.财务审计时,出具虚假的审计报告;4.资产评估时,人为地低估国有资产。

股份制企业改造过程中的国有资产流失。

其主要表现形式:

1.国有股折股偏低,或低价转让造成国有资产流失,不规范的产权交易和资产处置。

2.原有的内部职工股发行管理不严格,侵蚀国有资产的权益,国有股收益损失。

3.隐瞒企业国有土地使用权价值或人为的降低该使用权收益。

逃避债务,造成国有资产流失。

另一个问题是国有资产“锈蚀”。

某法院在对改制当中存在的问题进行专题调研时,发现在现实中,为了避讳国有资产流失之嫌而小心谨慎的做法,使资产交易周期过长,客观上造成国有资产锈蚀、腐败而实际贬值。

对此社会上有“冰棒效应”的说法,即咬一口不行,化掉了没人责备。

国有资产锈蚀问题也亟待解决,因为国有资产很多都有相应的使用年限和报废更新的规定,如果改制周期过长,将会严重影响国有资产的价值,也会影响改制企业的市场竞争力。

　　一些国企借改制逃避债务的情况比较突出

　　一些企业主管部门和领导错误的理解企业改制的目的,把甩掉债务包袱作为企业产权制度改革的出发点,因而有意无意地在改制过程中逃避债务。

有的直接转让拍卖企业,不管债务的承担;有的借改制之机,实行母体裂变,分立为几个企业法人,但分资产不分债务,债务无人负担;有的采取所谓的脱壳经营,让部分车间或部门带着有效资产,在不承担原由企业任何债务的情况下与原企业脱钩,成立新的法人实体,留下徒有空壳的老企业应付企业的债权人;有的“企业破产不停产,换个牌子再生产”,破产时整体协议转让,安置费与资产相抵,接受单位无偿接受后换块牌子,逃避了所有的债务;有的地方把改制企业的债务挂到实业总公司等没有法人资格的、无清偿能力的政府部“门悬空”债务,使得他人债权落空;有的企业未经抵押权人同意就将已抵押的财产转让给他人,致使他人所享有的抵押权无法实现;还有一些企业只将银行和本地债务随资产转移,将外地资产空挂,更有甚者,借资产重组,行抽逃资本逃避债务之实。

　　新旧体制交替下,企业经营管理模式的问题

　　目前,我国企业的经营管理模式呈现多元化态势,这是新旧体制交替的必然现象。

其中,企业承包租赁制是我国经济体制改革多年来采用的一种主要形式,产生了许多问题。

有些发包方,为了单纯的追求经济效益,不考察承包人的实际承包能力,不了解承包人的素质品行,盲目发包,承包人正是利用发包方的这一心理,以发包人的名义,套取贷款,不法经营。

公司法人治理结构是公司制的核心,要求股东大会、董事会、监事会、经理层各负其责,协调运转,有效制衡,而落实这些要求是当前国企改革法制建设的紧迫任务。

现代企业的法人治理,必须遵循既分权又制衡的基本原则。

实现分权制衡的基本要素是结构、程序和责任。

　　股东虚位,股权不能有效行使

　　国企改革首先是产权制度的变革,就是实现股权多元化,由过去国家一个出资者变为至少两个或两个以上的出资者,即企业中有两个股东。

由于传统国有老企业负债高企业在改为公司过程中很难找到第二个股东,因此许多老国企要么变为国有独资公司,要么在一个国有股的基础上,再在企业内部将企业的工会注册为社团法人,将其变为广大员工出资的持股会,这样“员工持股会”就成为企业的另一个股东。

两个股东有了,企业注册为有限责任公司。

在公司实践中的作法是:

国有股股东由该国企原来的上级行政主管部门的主要领导来代理并行使国有股的股权;有限责任公司的另一个股东,即“员工持股会”是由国企的工会主席代理行使股权。

存在的问题是:

1.机关法人做股东是不符合我国有关政策规定的。

2.公司制改革的模式,实质上是国家股东权。

国家行政与法人所有权三权分离的模式。

实践中这种合二为一的作法,混淆了两种角色,两种职能,两种法律关系。

3.国有股股东虚位,股权不能有效行使。

4.“员工持股会”做为一个股东由工会主席代行其职权,也有诸多缺憾。

　　国企改制中有关无偿划拨土地的转让、出租和抵押和职工安置问题

　　国有企业改制,包括股份合作制改组、委托经营、租赁经营、整体产权出售、兼并等形式,均涉及国有土地处理问题。

在国企改制过程中,不少企业对此概念模糊,不能依法妥善管理无偿划拨的土地,导致一些不法分子钻法律、法规、政策的空子,利用国家无偿划拨土地的转让、出租和抵押进行违法犯罪活动。

国有企业机构臃肿,因此在改制过程中必然要实行减员增效。

在立法中应注意的问题是:

1.防止地方和企业以“减员增效”为名随意裁员。

2.维护职工合法权益,努力做好职工安置工作。

　　国企改制中的职工持股问题

　　我国国企改制过程中所提出的职工持股的目的是通过吸收职工入股,改变企业的产权结构,从而完成公司制改造,并确立职工参与决策机制,使职工参与到公司治理中来。

实践中主要有:

1.职工持股会。

职工持股会存在着先天不足。

我国现行法律没有给予职工持股会以明确的法律地位以及相应的规范管理,由于没有法律地位,职工持股会理论上无法作为一个企业发起人,参与企业的发起设立。

2.“一股带多股”方式。

由于多数职工虽是实际出资人,但并不具有《公司法》上股东的法律地位。

同时,随着人员的出入变动引起注册资金的变动。

作为委托人的职工之间的出资转让往往只能通过双方协议来解决,只有民事上的法律后果,而不具有《公司法》上的法律效力。

3.“工会代为持股”方式。

这是国有企业公司化改革阶段比较流行的办法。

但有人认为,依据我国法律规定,工会是社会团体法人,而在现行的法律框架里,社会团体法人是不能从事以营利为目的的经营活动的,由工会社团法人作为职工持股主体,忽视了职工持股的赢利动机,并不合适。

4.“壳公司”方式。

存在的问题:

首先,成立“壳公司”公司进行投资,往往会超出我国《公司法》关于“有限责任公司对外投资不得超过注册资本50%,”规定的限制。

其次,职工持股只拥有对“壳公司”的经营管理权,无法直接参与改制企业的经营决策。

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　　公司中新制度下运行的是老机制

　　国企应先转换机制,待条件成熟后再进行改制。

而现实的情况是,为了完成上级安排的改制时间表,国企采取了先改制后转机的办法,把转机的任务留了下来,现在许多深层次的问题急待解决:

1.传统的用人机制是,企业员工由企业全包全养,企业一方面冗员多,一方面人才少;2.管理机制方面的问题,公司的管理系统基本没有摆脱计划经济的模式,门类齐全、分工细、机关庞大。

“新三会”己建立起来,但“老三会”还在,6个会同时开会,关系更复杂。

“新三会”也有:

股东会形同虚设,不能有效履行职权;董事会构成不尽合理,内部人管理现象严重;3.监事会的地位没有真正得到落实,蒹事会的监督作用没有得到充分发挥等问题。

4.分配机制还停留在基本工资加奖金的阶段,管理者和企业其它员工拿的还都是级别工资。

激励机制没有建立起来。

5.公司目前还处在干部任命制、级别制阶段。

6.公司目前缺乏一套先进的、科学的考评体系,缺乏一种与企业化行为相适应的价值观念。

考评标准不公,奖惩不利,难以调动人的积极性。

7.公司中的创新机制没有建立起来,传统企业的注重人际关系,讲平衡,人的创造性被压抑。

　　参考文献:

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　　[6]汪丛梅.国有企业改制过程中应注意的若干问题[J].中国管理信息化,2006.国企改制中法律纠葛问题