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摘要

按照宪法规定，我国现行的审计领导体制是，国家审计机关—审计署是国务院的直属机构，审计系统实行审计署和地方双重领导，以地方政府领导为主，业务受上级审计机关领导。

我国的审计制度对于维护财经秩序，加强廉政建设，促进国民经济健康发展起到了重要的作用，随着社会主义市场经济的进一步推进，审计环境发生了巨大的变化，现行国家审计体制必须加以改进和完善，使其发挥应有的作用，以保障我国经济持续发展。

体制是国家政体的重要组成部分，本文分析了我国现行国家审计体制的特点和缺陷，提出了改革我国国家审计体制的基本目标，指导思想和符合我国国情的国家审计体制的两种设想。

关键词：

国家审计审计体制改革与完善

第一章我国现行国家审计体制及其缺陷

我国现行审计体制属于行政型，它具有行政型审计体制的一般特点。

根据我国«

宪法»

和«

审计法»

的规定，其具体特点是：

国务院下设立审计署，在国务院领导下开展工作；

审计机关实行双重领导体制，“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”审计机关不仅对同级各部门和下级财政进行审计，而且对国有金容机构和企业事业单位进行审计；

不仅有审计权，而且有一定的处理处罚权；

审计经费列入同级财政预算预算执行情况和其他财政收支的审计结果由本级政府向本级人大常委会报告；

审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系，确定审计管辖范围；

在人事任免上，审计长由总理提名、人大常委会任免，地方各级审计机关负责人由地方任免。

很多人认为，现行审计体制下，由于审计机关负责人的任免权在本级政府，审计机关实际上是“政府内审机构”“审财政就是审政府”不明智的领导就认为是挑自己的问题和毛病，因此，即使查出了较大问题，由于考虑到方方面面的关系，审计部门就存在敢不敢报告的问题，往往较大的问题，审计部门内部就“消化”掉了，即便报告也难免过政府那一关。

因而拿到了人大审计报告就可能是大大“缩水”的报告

根据审计管辖范围，由于一部分中央所属单位不属于地方审计机关管辖，在地县的审计单位不属地县审计机关管辖，而上级审计机关又无暇顾及，就导致了审计盲区的存在，潜在着舞弊和损失浪费行为。

有资料显示，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个，目前每年实际被审计的单位不到3000个，审计覆盖而只有10%左右，甚至有不少单位自审计署成立以来还从未接受审计。

另一方面，地方审计机关特别是县级审计机关却无权审计〔项俊波，2001〕，最典型的如国税、水利、电力、烟草等行业。

近今年查出的电力部门严重违纪的问

题就是证明。

虽然我国审计法规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，但是，多年来中央和地方审计机关查处的大案要案却鲜有见报见电台的，这些审计报告往往作为“机密”锁藏柜中。

而凡民主政治的国家，都提倡勤政，廉政和“阳光政务”，阳光是最好的消毒剂，也是最有效的监督，腐败最怕阳光。

因此西方很多国家的审计报告都是置于规定的地方供公众随时查阅的。

透明不仅是民主政治的需要，也是入世后的要求

第二章我国现行审计体制改革和完善的必要性

以上现行审计体制的缺陷说明，改革现行体制，尽快克服其缺陷，使其与我国社会主义市场经济的发张及审计环境的变化相适应，势在必行。

首先，改革和完善现行审计体制是贯彻和落实党的“十八大”精神的需要。

其次，改革和完善现行审计体制是深化审计监督、增强审计独立性、加强权力制衡的需要。

现行审计体制下存在的问题已经在一定程度上影响了审计监督的质量和效力，阻碍了审计工作的进一步深化。

而且在现行审计体制下，上述缺陷很难从根本上予以解决。

尤其是权力制衡问题，无数事实证明，没有监督的权力是危险的权力和极易产生腐败的权力，我们必须按中央要求，从经济决策环节开始到执行的全过程都要实行有力的监督。

因此，改革和完善现行审计体制已是关系到审计监督质量能否进一步提高、审计工作能否不断深化、我国国家审计制度能否健康发张的当务之急。

第三章我国现行审计体制改革和完善的指导思想与目标

时俱进的独立性强、能真正起到制衡作用的现代国家审计体制，按照这一目标，改革的知道思想应该是：

符合本国政治体制的要求，最高审计机关应设置在核心权力机构下；

能有效完成本国宪法及审计法〔需要修改〕赋予的职责，能充分行使宪法与法律赋予的权力；

无论是中央还是地方审计机关，都能真正独立地开展工作，不受其他部门、团体和人员的干扰；

有利于提高审计工作质量和透明度；

有利于各种监督机构的资源整合，克服只能交叉、机构分设和重复监督的问题。

1.改善审计独立性，以利于充分发挥审计监督作用

通过改革使国家审计的独立性在法律地位、隶属关系、人员任免、职责权限和经费来源等方面得以更加明确和充分的表达。

不仅一般性地载入法律法规条款，而且在审计机关的行政级别、审计官员的任命级职、任期、罢免的程序、审计经费确实定和拨付等方面都具有具体而明细的规定，以增强审计机关抗干扰的体制机能。

2.更适应我国政治、经济体制的发展

我国的审计体制决定于我国的生产力发展水平、政治经济法律制度、历史文化传统等审计环境，其中主要决定于我国的政治经济体制。

审计体制改革不能超前，脱离社会政治经济发展的大背景，也不能滞后于审计环境的要求。

3.加强我国宏观，中观调控和人大对经济的调控

我国审计体制改革涉及要有利于促进政府的宏观、中观调控，有利于人大对经济工作的监督，使审计工作置身于经济建设主战场，同事能够表达出国家审计高层次经济监督的本色。

4.促进审计工作水平迈进新台阶

审计体制改革不仅仅解决某些体制问题，而且还应产生一系列“连动”效应，即通过改革引发审计人员解放思想，积极进取，不断完善审计体系更新审计内容，改进审计方式方法，提高审计的技术含量，为审计事业的新发展提供新的动力。

第四章审计体质改革国情分析和调整完善现行体制的观点

我国审计体制改革的最终目标和“理想模式”应是实行立法型体制，即人大常委会领导下设计最高国家审计机构。

但是，正如我们前面所说的，要实行立法型审计体制，前提条件是必须要一个强大的议会〔国会或人大〕。

而从我国的国情看，我国是“一府两院”制，共产党一党执政，它是顶到我们各项事业的核心力量：

“中国共产党的各级领导机构是一种政府结构”，并且“是中国政府体制中的一个关键要素”：

“在公共权力的各种结构中，党中央和国务院处于‘重心’的地位”〔鄢圣华，2002〕。

可见，虽然人大是监督“一府两院”的权力机构，但它还不是“政府体制中的一个关键要素”，也不是处于“重心”地位的政府结构。

因此，如果在当前将最高审计机关划由人大领导，外表上看审计的独立性增强了，但是它的权威性并不一定会提高。

同时，由于目前我国人大既不管钱又不管人，如果最高审计机关由人大领导，反而有可能使其工作更难开展。

所以，实行立法型审计体制还需要经过一个或长或短的过程，至少在目前谈论此事还为时尚早。

从国际上看，但凡卓有成效的审计体制，都是置于本国的最重要权力机构和权威机构下。

如果从这一点出发，我国国家审计署由党中央或国务院领导，是最有权威性的，也是符合我国国情的。

基于以上分析，我过审计体制改革应分两步走：

在现阶段，对现行审计体制进行完善和调整，以增强独立性为主，同时加强审计监督力度；

待各方面条件成熟后，向立法型体制转变。

即设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院，实行“一府三院”制〔项俊波，2001〕，待条件成熟后向立法型转变。

他认为，新设立的“审计院”直接向全国人民代表大会及其常委会报告工作，同事地方各级人民代表大会下也设立审计院，直接对地方人民代表大会负责和报告工作，业务上省级审计机关接受中央审计机关的领导。

省以下地方审计机关实行垂直领导体制，市、县审计机关的人事和业务由审计机关统一管理。

总之要使“国家审计机关与政府行政机构完全剥离”，以真正表达“政府花钱，人民监督”的本质。

即将审计署改名为审计部，并在现有基础上，提升审计署的规格和地位，在国务院内提升半格，使审计长具有国务院副总理或国务委员的地位〔叶青，2003〕。

因为现有名称〔审计署〕与国务下副部级的直属事业单位如新闻出版署、海关总署等相同，不符合我国国情，不易为人民理解和接受，表达不出应有的层次。

在实行审计长负责制的同时，延长审计长得任职期限，使其任职期限长于一般政府职能部门行政首长的任职期限。

同事，审计署对省级审计机关应具有直接领导权和人事安排权，以增强审计独立性、排除地方政府对审计工作及其结果的干预。

并建议对审计署现有派驻中央各地方政府对审计工作及其结果的干预。

并建议对审计署现有派驻中央各部委审计局进行整合，成立审计总局，定为副部级，直属审计署〔或审计部〕领导，专司对中央部委本级财政、财务收支活动的审计

即目前仍实行行政体制。

“国家审计机关隶属国务院，这是比隶属于全国人民代表大会更优的安排”〔吴联生，2002〕，但要改现行省级审计机关的双重领导体制为中央审计机关垂直领导体制，使其“业务上和行政上都直接接受审计署的领导”。

刘力云〔2002〕也认为，在中央集权制国家，作为国家权力执行机构的政府，扮演着国家最高管理机构的角色，“国家审计机关隶属政府是顺理成章的”。

因此主张像三权分立国家那样，将我国国家审计机关隶属立法机关——人大，“缺乏充分的依据，在现阶段也不利于发挥审计机关的作用”。

成立审计员或重要审计委员会。

我国国家审计体制改革如果能很快现实上述第一种观点，即“一府三院”制,在当前和今后一个时期内则是比较理想的体制。

但这里有两点值得注意，一是这种体制能否通过？

通过的阻力和可能性有多大？

二是不管“两院”也好，“三院”也好，在我国都是在党中央的领导下开展工作，许多涉及省部级领导干部的大案要案，大都是中纪委点头后“两院”才敢搞，否则还是不敢动。

因此从独立性和权威性两方面来看，既然改进观下审计的独立性既不彻底，又使其“夹在政府和人大之间”而“两难做人”，独立模式又“不切合我国习惯”〔项俊波，2001〕，那么，与其将审计署变为第三个“院”，还不如按红军时期那样直接设立由党中央领导的“中央审计委员会”。

这个设想似乎有点“离谱”，因为世界各国中没有哪一个国家的审计机关是由政党领导的。

但其实很好解释，因为他们是三权别离、多党执政。

我们则不一样，如前面所说，“中国共产党的各级领导机构是一种政府结构”，并且“是中国政府体制中的一个关键要素”。

成立中央审计委员会后，它与中纪委的关系是，后者管党纪监督，前者管经济监督，双方相互配合，可谓上上策。

但这依赖于中央领导对审计工作的认识高度。

如果设想一不能实现，则可考虑实行——资源重组改进观。

具体措施是：

第一，审计署改名为审计部，仍隶属于国务院，但审计长级别为国务委员级，以增强其权威性。

第二，重组审计资源，将中纪委、监察部、财政部监督检查局等部门中的执行审计职能的人全部划归审计部，充实审计部的力量。

美国审计署人数最多时有5000多人，后来精简了一些，英国审计署的人数也比我们多。

而我国审计署机关仅四、五百人，是美国的十分之一，难怪我们的审计覆盖而仅10%左右。

第三，中央对地方审计机关实行垂直领导，同事撤销审计署驻各地特派办，将其合并到当地审计厅。

因为，实行垂直领导后，地方审计机关的独立性问题基本解决，人事、业务和经费都由审计部统一安排，因此它与特派办分设也就没有必要。

省对地市审计机关也实行垂直领导，但地市审计机关的经费由省财政安排。

第四，取消县级审计局，仿照银行系统内部审计的做法，将其审计人员“上收一级”，统统编入地市审计局，业务上则“下审一级”。

第五，实行属地审计原则，改变现行审计管辖范围，消除审计盲区。

不管中央单位还是省直单位，只要它在哪个地区就由哪个地区的审计机关进行审计，如果有困难，再由上级审计机关协调或直接进行审计。

实行垂直领导为实行属地审计奠定了基础。

致谢

三年的大学生活结束了，在学习期间，得到了XXXXXX领导老师给予的帮助，得到了XX，XXX，XX，XX等老师的悉心教诲与指导，学校，分院，及老师的帮助是我们如愿扩充自己的知识量，顺利完成学业的必须。

回想在校期间，最感谢还是我们的班主任以及同班同学，因为有了他们的帮助我才能成长。

还有一群可爱的室友，大学的美好会永远留在我的心中。

本论文是在学校专业知识理论的基础上，李娜老师的悉心指导下完成的，李娜老师底功坚实，治学严谨，认真负责，在论文的题目确定、框架构筑，材料选择，内容选择等论文写作方面给予了悉心指导。

在此对XX老师以及所有在论文写作过程中帮助过我的人表示衷心的感谢！

参考文献

（1）高存弟，2003，政府审计的发展趋势研究，审计研究

（2）李金华，2003，对当前审计工作的假设干思考，审计与经济研究5

（3）刘力云，2002，当前国家审计体制研究中的四个问题，审计研究6

（4）唐一民等，2003，廖洪教授谈国家审计，审计观察3

（5）文硕，1996.世界审计史。

北京：

企业管理出版社

（6）吴联生，2003，政府审计机构隶属关系评价模型，审计研究

（7）李季泽，《国家审计法理》，中国时代经济出版社，2004年1月

（8）王学龙，《当前我国政府审计工作存在的问题与对策》，《财会通讯》，2008年第10期

（9）陈习作，《我国国家审计体制问题的研究》，《审计研究》，2007年第06期