中国生育保险制度的历史与现状.docx

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中国生育保险制度的历史与现状

中国生育保险制度的历史与现状

一、生育保险制度的涵义

生育保险制度是在生育事件发生期间对生育责任承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保障制度。

其具体内容一般包括：

（1）生育津贴，即在法定的生育休假期间对生育者的工资收入损失给予经济补偿；

（2）医疗护理，即承担与生育有关的医护费用（包括"产前检查费"）；（3）生育补助，如对生育保险对象及其家属（如妻子和女儿）的生育费用给予经济补助，又如"婴儿津贴"和"保姆津贴"等；（4）生育休假，包括母育假（产假）、父育假（母亲产假期间的父亲育儿假）和育儿假（母亲产假后父母双亲任何一方的育儿休假）。

中国生育保险制度包括了全部四项内容。

各国生育保险制度的具体内容会因国情与政策的不同而有所不同，比如"父育假"、"保姆津贴"等政策主要在欧盟一些国家实行。

生育保险制度与女工劳动保护制度、妇女就业保障制度。

生育保险与后两者属于不同的女性保障制度，但有重合之处，主要是对孕产妇的劳动保护项目，比如：

（1）产前产后工时津贴，如女工孕期检查、产后哺乳时间计作劳动时间而发生的时间津贴；

（2）孕期工作量减免，如不上夜班、减轻工作量不减工资等；（3）母婴保护设施。

如哺乳室、托儿所、幼儿园等；（4）女性就业保障。

即保障女工不会因为怀孕生育而遭受解雇；等等。

这些项目可以包括在广义的生育保险制度或"生育保障制度"之内。

但由于实施

（1）~（3）项保护的经费（如：

产前检查时间津贴、产后哺乳时间津贴、哺乳室建设费用等）并不由"生育保险基金"支付，而是被看作企业职工福利，因此将它们列入"女工劳动保护制度"。

而"产前检查费"由"生育保险基金"支付，因此属于"生育保险制度"。

上述（4）也可以被看作是"女性就业保障"的内容。

生育保险与计划生育。

计划生育是我国的一项基本国策。

鼓励计划生育也体现在社会保障的政策之中，其中与生育保险也有关联。

与生育保险相关的事项有实施节育（包括绝育）措施的各项费用、独生子女费、女性休假、独生子女母亲延长的产假、晚婚晚育父亲护理假以及各项休假津贴等等。

关于计划生育的各项休假及津贴，与生育保险一样都由各企业负担。

关于实施计划生育所发生的费用最早属于医疗保险费用，都在"劳动保险金"项下开支，文件依据可见《国务院关于职工绝育、因病施行人工流产的医药费和休息期间工资待遇问题的通知》（1957年10月12日）。

以后《国务院批转卫生部、财政部关于计划生育工作经费开支问题的规定》（1964年4月4日），将计划生育各项费用纳入"计划生育经费"、"医药卫生补助费"或"公费医疗经费"之中。

根据[1983]国计生委字第6号文件，"独生子女保健费"在企业的"职工福利基金"项下开支。

在各地改革试点中，计划生育费用开始与生育保险基金相关联，根据《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》（劳社部发[1999]32号），计划生育手术费用有的地方可以纳入"医疗保险统筹基金"支付范围，有的地方已经可以纳入"生育保险基金"支付范围。

正在修改中的《城镇职工生育保险规定（征求意见稿）》准备将此统一纳入生育保险。

第十五条规定：

"职工实施计划生育手术，符合规定的医疗费用，由生育保险基金支付。

"

二、中国生育保险制度及其变迁

中国生育保险基本上是一种职工生育保险，其覆盖对象主要是城镇就业职工。

中国生育保险制度的建立和发展大致可以分为三个时期，即：

新中国初期生育保险、"社会主义改造"与"文化革命"时期生育保险、经济转轨时期生育保险。

此外，计划生育保险也是我国生育保险制度的一部分。

（一）新中国初期生育保险

我国生育保险制度在新中国建国初期就已经建立，主要体现在新中国第一部全国统一的社会保障法规--《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年2月23日政务院第73次政务会议通过）之中，其保障对象为"女工人与女职员"。

1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》使"机关女工作人员"也有了基本相同的制度保障。

根据《中华人民共和国劳动保险条例》和以后的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》（政务院1953年1月2日[53]政财申字11号命令），新中国初期生育保险制度的内容大致如下：

（1）覆盖对象：

雇用工人与职员人数在一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关；

（2）生育保险金包括在劳动保险金之中，实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度。

劳动保险金由企业行政或资方按工资总额的3%提留，其中30%上缴中华全国总工会，70%存于该企业工会基层委员会户内；（3）生育休假及生育津贴；女工人与女职工生育，产前产后共给假56日，产假期间，工资照发；（4）生育补助：

女工人与女职员或男工人与男职员的配偶生育时，由劳动保险基金项下付给予生育补助费，其数额为5市尺红布，按当地零售价付给之；多生子女补助费加倍发给。

此外，劳动保险基金对经济确有困难者在企业托儿所的婴儿给予伙食费补助；（5）医疗服务：

"女工人与女职员怀孕，在该企业医疗所、医院或特约医院检查或分娩时，其检查费与接生费由企业行政方面或资方负担"（《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》（政务院1953年1月2日[53]政财申字11号命令第十六条）；（6）女性临时工、季节工及试用工的生育保险：

怀孕及生育的女工人、女职员，其怀孕检查费、接生费、生育补助费及生育假期与一般女工人、女职员相同；产假期间由企业行政方面或资方发给产假工资，其数额为本人工资的60%；（7）其他：

关于小产、难产和多胎的保险规定。

（二）"社会主义改造"与"文化革命"时期生育保险

"社会主义改造"与"文化革命"时期（60年代初~70年代末）我国生育保险制度发生了一些变化。

60年代初，中国已完成了对私营经济的"社会主义改造"，私营经济和公私合营经济都转制成了国营经济，"市场经济"转变成了"计划经济"，劳动者"单位所有制"逐步形成。

"文化革命"使这种变化得到了加强。

1969年2月，财政部颁发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草稿）》，规定：

"国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金"，"企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在企业营业外列支"。

从此，我国社会保险的统筹制度中断了，生育保险制度随之也发生了变化：

（1）生育保险的国家统筹消失，企业生育保险形成，各企业只对本企业的女工负责；

（2）随着"临时工"实际上都成了"固定工"，生育保险从适合多种用工制度变化成了只适合单一的用工制度。

（三）经济转轨时期生育保险

70年代末，"文革"结束，随着我国的计划经济逐步走向社会主义市场经济，企业自负盈亏独立核算的原则已有共识，企业用人制度和用工制度的改革也已经有了新的气象，但是生育保险成本依然由企业各自负担。

为避免更多的"性别亏损"，追求利润最大化，企业或者减少使用女工，或者在落实企业生育保险规定时打折扣，妇女公平就业的权利因此而受到损害。

为了不让招收女工较多的企业在就业竞争中吃亏，为了不让妇女因承担生育责任而影响就业，变"企业生育保险"为"社会生育保险"、生育保险基金社会统筹，就成了我国生育保险制度改革的方向。

1在经济体制转轨中生育保险改革滞后

1988年，国务院颁布《女职工劳动保护规定》（1988年7月21日），女职工产假由原来56天增加至90天（其中产前15天）。

1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》中有关女工女职员生育待遇的规定和1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》同时废止（第十九条）。

1988年我国关于生育保险的规定有两点作用，一是增加了产假天数（从56天增加到90天）；二是对60年代初至70年代末生育保险制度的变化由默认到正式承认。

有意思的是，1988年我国刚刚从法律条文上宣布废止1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》，而在现实生活中，生育保险制度的改革从一定意义上却出现了向1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》复归的趋势，这主要是指生育保险基金统筹。

生育保险企业化与政企合一的体制相适应，当政府与企业逐渐分离，生育保险需要走向社会化。

2全国各地生育保险制度改革尝试

既然原有的生育保险制度已经与市场经济条件下企业制度不相适应，国家又没有统一的新政策，当时医疗保险制度和养老保险制度的改革试点正在全国许多省市进行，各地的生育保险制度改革也就各显神通。

1988~1994年，各地改革措施归纳起来主要有两种：

（1）生育保险基金社会统筹。

1988年9月1日，江苏省南通市开始实行《南通市全民、大集体企业生养基金统筹暂行办法》，企业按男女全部职工人数每年一次性向社会统筹机构上缴一定数额的资金，建立女职工生养基金。

统筹企业中有女职工生育，其中生育医疗费和生育津贴由社会统筹机构负责支付。

湖南省株州市在1988年也试行生育保险基金社会统筹。

企业按工资总额的一定比例上缴生育保险费，通过银行划归劳动部门统筹。

生育女工凭企业证明按月从当地劳动部门领取生育津贴。

在这段时间里，试行生育保险基金社会统筹的地区还有昆明、曲阜、绍兴、宁波、德州等几十个市县。

（2）夫妇双方所在企业平均分担生育保险费用。

1988年，辽宁省鞍山市实行《鞍山市保护老人、妇女、儿童合法权益的规定》，该规定要求：

生育津贴由夫妻双方所在企业各自承担50%，若男方在部队、外地或机关工作，由女方单位全部承担（第三章第八条）。

实行类似规定的还有苏州等市县。

生育保险基金社会统筹或生育保险费用分担在很大程度上减轻了试行企业生育保险费用的压力，对妇女就业产生了积极作用。

但由于地方法规的非权威性、各地操作管理上的复杂性，基金的收缴有一定的困难，尤其是对于男职工较多的企业，各地办法不统一，也增加了管理与监督上的难度。

因此很需要有全国统一的法规出台。

3生育保险从企业保险走向社会统筹

1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》（1995年1月1日起试行），全国有了统一的生育保险基金统筹办法。

1995年7月27日，国务院发布《中国妇女发展纲要（1995~2000）》，《纲要》在生育保险上的目标是：

20世纪末"在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹"。

劳动部相应于1995年和1996年分别发布了"关于贯彻实施《中国妇女发展纲要》的通知"和关于印发"劳动部贯彻《中国妇女发展纲要（1995~2000）》实施方案"的通知。

《企业职工生育保险试行办法》的新内容：

（1）目的是"为了维护企业女职工的合法权益，保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保险，均衡企业间生育保险费用的负担"（第一条）；

（2）企业按不超过工资总额1%的资金向劳动部门所属的社会保险经办机构交纳生育保险费（职工个人不交纳生育保险费），社会保险经办机构负责生育保险基金的收缴、支付和管理（第四、八条）；（3）生育保险基金支付项目有生育津贴、与生育有关的医护费用和管理费，其中，生育津贴按本企业上年度职工月平均工资计发（第五、六条）。

劳动部"关于贯彻实施《中国妇女发展纲要》的通知"要求：

"全国80%左右的县（市），到本世纪末实现生育保险社会统筹"，并将保险覆盖面扩大到城镇各类企业。

《企业职工生育保险试行办法》是第一个试图与经济转型相适应的生育保险法规。

《中国妇女发展纲要（1995~2000）》和劳动部上述两个相应文件推动了《企业职工生育保险试行办法》在全国实行。

（四）计划生育保障

中国计划生育保险与城镇职工生育保险分属于不同的系统，两者在覆盖范围、资金来源、管理机构等方面都有所不同（覆盖对象有所重合），因此，国内讨论生育保险时常常忽略计划生育保障的内容。

但如果从国外看中国生育保险制度，我国优惠独生子女家庭的政策，比如：

独生子女费以及有些省市规定的父亲护理假等等，应该属于中国生育保障制度的一部分。

将人口政策与生育保险相联系是世界许多国家的通用做法。

一些鼓励增加人口的国家往往在生育保障中奖励多子女家庭，如法国、加拿大等，而中国为了控制人口则采取奖励独生子女家庭的政策。

《中华人民共和国人口与计划生育法》（2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）规定，国家对实行计划生育的夫妻给予奖励。

比如公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇；公民实行计划生育手术，享受国家规定的休假；地方人民政府可以给予奖励；自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》；获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励；地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠；对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照。

有些省市（如上海、四川等地）对符合计划生育的家庭还给予3~7天的父亲护理假。

独生子女本人的托幼管理费和医药费等均可以按规定报销。

对违反计划生育的家庭则给予相应的处罚。

三、我国生育保险及保险统筹工作现状

目前，我国生育保险制度正处于新旧交替时期，新制度（社会生育保险）正在逐渐取代老制度（企业生育保险），但老制度依然占主导地位，到2001年底，新制度所覆盖的职工（即参加生育保险社会统筹的职工）为3455万人，约占生育保险制度内职工的30%，70%左右的职工依然实行老制度。

老制度矛盾重重，新制度艰难前行。

（一）企业生育保险（老制度）与劳动力市场化相矛盾

当企业开始成为独立的经济实体，企业生育保险制度对女性的负面影响就显露出来。

若严格执行生育保险规定，就会影响女性就业，若继续保证女性就业，执行生育保险就往往要打折扣。

1995年全国总工会女工部就女工劳动保护问题对分属于"国有企业"、"集体企业""私营个体企业"和"外商投资企业"的9753名女职工进行了一次全国性的调查。

调查结果是：

女职工怀孕后能定期进行产前检查的占70%，产前检查费用能够全部或部分报销的占65%，女职工在产期能够享受90天以上产假待遇的占89%（其中能够享受100天以上产假的占21%，半年以上占20%）。

不同身份、不同所有制和不同经济效益企业的生育保险部分问题如表1：

见表

从上述资料来看，即使是国有企业固定工也不能完全受到生育保险规定的保护。

"不能定期进行产前检查"和"产前检查费用不能全部报销"的情况对国有企业固定工的发生率也都分别达到了28%和68%。

新合同工（以合同工身份进入企业的工人--相对于由固定工转成合同工的工人）、临时工和农民工的情况更差一些；相对于国有企业、集体企业和私营企业的情况更差一些。

关于检查费用报销是我国对女工一贯的保护政策，《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》（政务院1953年1月2日[53]政财申字11号命令）就已规定：

"女工人与女职员怀孕，在该企业医疗所、医院或特约医院检查或分娩时，其检查费与接生费由企业行政方面或资方负担"（第十六条）。

1989年劳动部《关于女职工生育保险若干问题的通知》重申了上述政策，具体规定"检查费"等在医疗经费中开支。

（二）我国生育保险统筹覆盖面还比较低

根据劳动和社会保障部《劳动与社会保障事业发展统计公报》（1992~2000）和《中国社会保障年鉴2000》（内部资料）的统计，自1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》至1999年底，全国31个省市中已有27个省市实行生育保险社会统筹（尚未开展的有北京、上海、海南和西藏），1999年，全国参加生育保险社会统筹的职工人数为2930万，参保人数最多的是江苏（446.51万）、山东（265.44万）和河南（216.09万），最少的是贵州（1.17万）、陕西（5.71万）和甘肃（7.53万）；至2000年底，参保人数达3002万。

1999年全国平均覆盖率为28%（应参加企业职工为10318万，实际参加职工为2930万），覆盖率最高为江苏68.31%,最低为贵州0.81%。

至2001年底，新制度所覆盖的职工为3455万人，约占生育保险制度内职工的30%。

比例较低的重要原因是职工比较集中的北京和上海尚未开展统筹。

以下是1992~2001年十年关于生育保险统筹统计（见表2见表）：

（三）生育统筹基金收支

1999年生育保险基金收入为10.75亿，收缴基金最多的是江苏、广东和山东，最少的是贵州、甘肃和陕西。

1999年全国收缴率为82.48%，收缴率最高的是天津100%、浙江95.87%和福建95.49%，最低为贵州35.14%、山西38.03%和河南55.79%。

1999年全国生育保险累计欠费为5.30亿元。

1999年全国生育保险平均费率为0.73%，其中最高为天津4%（包括职工子女医疗统筹）和云南1.06%；最低为浙江0.45%和广东0.61%。

1999年生育保险基金支出为7.13亿。

人均生育保险待遇为2269元，人均待遇最高为青海5847.46元（产假期长，独生子女休半年。

）、广东3765.10元和江苏3338.25元；最低为吉林788.76元、黑龙江815.07元和重庆1140.32元。

1999年生育保险基金结余3.62亿，累计结余13.93亿。

累计结余最多的是江苏2.69亿、浙江2.13亿和广东1.87亿；累计结余最少的为贵州13万和甘肃168万，宁夏收不抵支，负117万。

2001年生育保险基金收入为14亿，支出为10亿，结余为21亿。

（四）生育保险统筹各地差异较大

我国生育保险统筹工作发展很不平衡。

东部经济比较发达的地区覆盖率较高，西部经济比较落后的地区覆盖率较低；同一地区，生育保险基金欠缴与结余并存，比如1999年累计欠费最多的山西和吉林，同时分别结余可支付金额为36.67个月和118.21个月。

其原因可能是该交的企业由于经济效益或工作不力等问题没有如数收缴，如数收缴的企业可能因为费率定得过高或支付上的问题而造成较多结余。

各地保险费率高低差距很大。

1999年费率最高为天津4%和云南1.06%；最低为浙江0.45%和广东0.61%。

天津的4%中包括职工子女医疗统筹，这势必加重企业保险负担。

这里一方面需要具体情况具体对待，比如允许各地根据当地的生活水平、医护价格和保险人数，在不突破最高保险费率的前提下自己确定生育保险费率；另一方面需要统一规范，保险项目不能随意增减。

各地保险支付差距也很大。

1999年人均待遇最高为青海5847.46元，最低为吉林788.76元。

原因主要在三个方面：

一是产假津贴不同，国家规定90天（3个月），青海规定产假期半年，保险支出就提高了；二是支付方式不同，关于产假津贴，有的地方以平均工资或本人工资为基础，有的地方以社会最低工资为基础；关于生育医护费，有的地方采用实报实销，有的地方采用定额支付；三是生育医护费不同，等等。

下面是8城市生育医护费用统计（至2002年7月，见表3）。

（五）生育保险社会化管理在探索中进行

自1997年开始，青岛、大连、秦皇岛、太原等城市进行生育保险社会化管理的探索。

主要做法是：

选择好医院进行定点管理，以规范医疗服务；实行按顺产、难产、剖宫产等项目定额结算，以控制生育保险经费；生育津贴社会化发放，以减少管理成本。

至2002年7月，全国约有20个城市实行了生育保险社会化管理，有关参保人员为718万，占参加生育保险统筹职工总数的21%（劳动和社会保障部医疗保险司.生育保险社会化管理研究课题.2001~2002）。

四、评价与建议

建国初期，我国职工生育保险制度还是比较完整的，生育保险制度具有社会统筹特点且覆盖临时工和职工家属。

"社会主义改造"与"文化革命"时期生育保险制度从"社会"走向"企业"，多层次覆盖消失了，在经济体制改革中这种"企业生育保险"成了影响女性公平就业的障碍，生育保险社会统筹（即变生育企业保险为生育社会保险）势在必行。

我国生育津贴为工资的100%，高于联合国所建议的最低标准--国际劳工组织所规定的生育保险工资替代率为67%（国际劳工公约103号《生育保护公约》）；目前，我国产假天数为90天，略低于联合国1999年第88届世界劳工大会新修改的14周标准。

在企业制度转型与生育保险制度转型同时发生的时期，需要加强生育保险监督。

生育保险正在从企业保险走向社会保险的过程中，国家有关部门的关注重点是扩大统筹覆盖面，对原有的企业生育保险可能放松监督；企业制度从政企不分到自负盈亏，企业也很容易有意无意地忽视生育保险。

从全国总工会等单位和个人的多项调查报告来看，我国当前生育保险不到位的情况还相当普遍，主要问题有：

有些老企业取消了生育保险，有些新企业不建生育保险；对生育女工放长假；生育保险金得不到足额支付等等。

统筹覆盖面有待于扩大。

随着经济体制改革的深入，当多种经济类型企业并存的局面出现，即使以"职工"生育保险的要求来衡量，我国生育保险的覆盖面也显窄。

原有的企业生育保险主要对国营企业的职工负责，生育保险对其他经济类型企业覆盖不够；90年代生育保险所进行的基金统筹改革进展缓慢，至1999年全国统筹的平均覆盖率只有28%，没有实现国务院《中国妇女发展纲要（1995~2000）》（1995年7月27日）在生育保险目标上的承诺。

《纲要》的目标是：

20世纪末"在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹"。

这可能与这些年来国家更关注养老、医疗和失业三大保险有关。

上海、北京等"职工"人数较多的城市尚未参加统筹也是统筹覆盖面较低的原因。

如何做好生育保险与医疗保险之间的衔接是一个难题。

我国生育费用无需个人负担，医疗费用需要个人部分负担，生育医护与普通医疗之间没有绝对的界限，医院又是一个需要盈利的单位，很容易与受保生育人结成心照不宣的同盟，过度使用生育医护费用，比如将婴儿奶粉、尿布等一并打入保险费用。

为避免生育医护费用膨胀，各地采用定额支付的办法，又会使一些真正遭遇难产危产需要医护的妇女不够支付，达不到生育保险的目的。

为了兼得鱼与熊掌，需要想出一些更好的办法，比如设立生育保险难产危产调剂金。

我国生育保险制度是职工生育保险制度，其保险对象只是就业职工，不包括家庭妇女。

世界上除了"职工生育保险制度"以外，还有"全民生育保险制度"，其保险对象为全体国民或全体居民。

由于两者的保险对象不同，所起的社会作用也有所不同。

职工生育保险制度潜在作用之一是鼓励妇女就业，因为只有就业才能得到生育保险，否则生育费用自己负担。

而在全民生育保险制度下，无论就业与否都有生育保险，且一视同仁。

全民生育保险比职工生育保险更符合生育保险的宗旨。

在"全民生育保险制度"到来以前我国是否先恢复职工家属生育保险。

农村农民生育保险应当给予适当的关注。

中国农民除计划生育奖励外没有生育社会保险，随着中国经济发展水平的提高，这种状况一定要发生改变

我国生育保险制度存在的问题及对策研究

来源：

  作者：

  日期：

09-12-10

　生育保险制度是指在生育事件发生期间对生育职责承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保障制度。

生育保险待遇一般包括生育津贴、医疗费用、生育补助和生育休假。

川生育保险制度，调整了企业生育费用负担，由企业、个人、社会各负担一部分，实行社会统筹管理。

建立和完善生育保险制度对体现妇女生育的社会价值，有效化解企业生育成本，促进妇女公平就业、保障妇女的平等就业权等有着直接的现实意义。

　　一、我国现有生育保险制度存在的问题

　　1.保障覆盖范围较小，参保人数少。

《企业职工生育保险试行办法》（1994）规定：

生育保险的对象为城镇企业已婚女职工。

不包括乡镇企业的女职工、女性自主创业者、非正规就业的妇女等。

而且目前参加生育保险的主要是国有企业，各种非公有制企业、集体企业参加的较少。

据中央电视台2005年2月19日新闻联播公布的数据，全国参加生育保险的人数有4300万人，覆盖率仅为12.76%。

据不完全统计，城镇女职工生育保险覆盖率不足50%。

与《中国妇女发展纲要》确定的到2010年城镇女职工生育保险覆盖率达到90%以上的目标相距甚远。

而当