环境公益诉讼的第三人参与机制论文.docx
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环境公益诉讼的第三人参与机制论文
甘肃政法学院
本科毕业论文（设计）
题目：
论环境立法公众参与机制的完善
民商经济法院法学专业2010级二班
学号：
201031010254
姓名：
殷锐
指导老师：
郭武
成绩：
完成时间：
2013年5月
目录
摘要1
关键字1
Abstract1
Keyword1
一、环境立法公众参与机制的现实要求与实践基础2
（一）环境立法公众参与机制的现实要求2
（二）环境立法公众参与机制的实践基础3
二、环境立法公众参与机制的表现形式3
（一）环境立法调研中的公众参与4
（二）立法听证中的公众参与4
（三）立法论证中的公众参与4
（四）立法座谈会中的公众参与4
三、环境立法公众参与机制的缺陷分析5
（一）环境立法公众参与机制的缺陷5
（二）环境立法公民参与机制的缺陷分析6
四、环境立法公众参与机制的完善7
（一）拓展公众参与环境立法途径，全面保障公民环境权7
（二）加强环境教育宣传，提高公众的环境参与意识7
（三）加强民间环境保护组织服务和扶持7
（四）建立环境公益诉讼制度8
（五）建立公众参与环境立法的法律8
参考文献9
论环境立法中公众参与机制的完善
殷锐
【摘要】：
环境民主法治是社会主义法治建设的重要组成部分，与公民的切身利益联系紧密。
环境立法工程是推动环境民主法治的前提，公众参与环境立法是充分反映社情民意和影响立法机关立法决策的保障机制。
在市场经济和民主政体构建的普遍国家基础下，公众参与机制的应用具有广泛性，积累较深的实践基础。
但是国情具有复杂性和多变性，公众参与机制会受到传统文化、政治经济体制、意识形态等因素的影响，在应有作用和实际作用之间存在差距，需要立足现实和发展需求，在研究论证的基础上进行完善。
【关键字】：
环境民主；环境立法；公众参与
Thepublicparticipationmechanism
inenvironmentallegislation
YINRui
Abstract:
environmentaldemocracyandruleoflawistheimportantpartoftheconstructionofthesocialistruleoflaw,whichislinkedwithpublicprofitsclosely.theprojectofenvironmentallegislationisthepremiseoftheenvironmentaldemocracyandruleoflaw.Correspondingly,thepublicparticipationinenvironmentallegislationcoulddeliverthepublicopinionsandexacttheimpactonthelegislationdecision.theapplicationofthepublicparticipationissobroadthatithasaccumulatethesolidpracticeexperienceuponthegroundofmarketeconomyanddemocracy.however,theconditionsofChinaiscomplicatedandvaried,so,itisundoubtedthatthemechanismwillbeinfluencedbypoliticandeconomicsystem、traditionalcultureandideology,givingrisetothegapintheduefunctionandrealisticfunction.inanut,itisnecessarytocorrecttheshortcomingsandimprovethequantityofthepublicparticipation.
Keyword:
environmentaldemocracy;environmentallegislation;thepublicparticipation
民主法治国家是国体的高级表现形式，民主的本质在于公民权利对国家权力的制约，因此公民参与机制完善与否是衡量民主是否发达的重要标准。
国家的核心权力是立法权，为使公民权力能约束公权力，公民参与立法是建立民主法治国家的必然要求。
环境立法与公民生存发展利益具有直接密切的联系，建立并完善环境立法公民参与机制具有深刻的法律意义和社会意义。
公民参与环境立法目的在于推动环境的民主法治，该机制的建立能有效促进环境污染的治理、环境质量的改善和公民环境权益的保护，但是在实践过程中，同样存在缺陷，妨碍机制充分发挥作用，比如，参与程序不规范、社会认可程度低等，需要在立足政治、经济体制改革的现实基础上，逐步加以完善。
本文以环境立法公众参与机制为基点，从机制的理论基础和实践基础、机制的表现形式、机制的缺陷分析和机制的完善四个方面展开论述，揭示环境立法公众参与机制的特点与发展。
一、环境立法公众参与机制的现实要求与实践基础
（一）环境立法公众参与机制的现实要求
公众参与是一个历史概念，是民主国家的特有现象。
在古希腊时期，鼓励公民参与司法实务和法权机构的法令已经出现，公民有权对部分社会事务参与表决，尽管当时公民的范围限定于城邦中有财富有地位的人，但是在人类文明的进程当中，公众参与逐步走向全民参与，在参与主体、参与事项方面均有一定的扩大。
世界大部分国家现以国家根本大法的形式，规定具有一国国籍的公民具有参与各项社会事务管理的权利。
环境末端治理无法解决环境问题，需要环境立法来预防环境风险的发生和保护公民的环境利益。
环境立法公众参与机制的建立利于推动环境民主法治的建设，而现实的政治经济体制当中存在与公民环境权益保护不符合的环节。
人们对利益的需求和满足通常都是在公平、合理的条件下由市场机制实现，通过竞争等调节杠杆实现对资源的整合与分配。
社会弱势群体的环境利益在市场机制下不能得到满足，而弱势群体对于环境利益的诉求是解决环境矛盾的关键，如环境矛盾无法妥善处理，强势群体的环境利益在较长周期后也将因此而受到较大影响，因此，市场经济体制不能单独保障公众的环境权益。
市场行为具有负外部性，市场价格机制并未将其反映出来，企业生产带来的环境成本转移给其他企业和公民承担，导致受害方的环境利益诉求没有合理的表达渠道。
环境物品是公共财产，具有非排他性和非竞争性，公民在享有环境利益时易产生搭便车心理，怠于行使环境职责，此外，根据“公共财产”和“公共委托”的理论，通过国家立法干预市场是环境民主的必然结果。
但是环境行政主管部门是由个人组成，无法避免有限理性的缺陷，在宏观调控环境资源与利益时，排斥市场的调节作用。
此外，环境立法，作为国家干预环境利益的主要方式，容易成为部门争权的工具，导致国家的环境利益覆盖公民的环境权利的现象发生。
综上所述，为防止市场和政府双重失灵，公民的环境利益无法保障的现象发生，需要在市场机制主导，政府立法干预之外，设立环境立法的公众参与机制。
（二）环境立法公众参与机制的实践基础
环境问题演变成为环境公害，对人类社会的经济秩序和个体的健康、生命造成严重威胁之时，美国、英国、日本等国率先在环境保护领域进行研究和探索。
20世纪60年代，在公众舆论压力的推动下，美国制定《国家环境政策法》，确立环境影响评价制度，要求对政府及其他行政部门的提案、决议、政策的可能造成对环境的影响进行评价，提出意见和建议，对政府环境立法的选择造成一定的影响。
日本整个社会的环境保护意识强烈，在环境立法方面，除开利用政府的主导力量之外，日本注意发挥社会企业、普通民众的力量，采取“三三制”的模式进行环境管理，注重听取不同利益代表对于环境问题的立法建议，从而更能有效进行环境保护。
民间环境保护组织作为民众参与环境保护的平台，在环境保护方面具有规模优势和资源优势。
NGO通常采取保护某一动植物或者区域生态、联合企业单位举办环境保护活动等方式，来提高公民的环境保护意识和环境责任感，从而对政府的环境立法造成压力，间接达到保护公民环境权益的目的。
国际组织和国家经过数年的环境立法和实践的摸索，将公民参与环境管理的权利予以法定，譬如1970年的《东京宣言》，“我们请求，把每个人享有的健康和福利等不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。
”，1972年联合国在斯德哥尔摩召开人类环境会议，通过《人类环境宣言》，宣言庄严宣告：
“人类有权在一种能够过着有尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。
”各国根据国家环境法的有关规定，在国内法当中确立公民环境权的法律地位。
环境权是权力束，包含环境知情权、环境参与权、环境监督权和环境救济权等，公民参与环境立法的权利则来源于环境权。
中国是世界上环境立法最早的国家之一，先秦时代的思想家荀况提出保护自然资源，使资源永续利用的法令，殷商、西周也出现对于公共卫生、农田、森林、动物相关的保护条令，《唐律》、《明律》、《清律》等均制定环境保护条文。
中国近代、现代的环境立法进程没有出现断层，对有经济价值的自然资源均进行立法保护。
中国现已制定《环境保护法》和若干单行环境法律规范，规定公民有参与环境保护的义务，有免受环境污染危害的权利。
根据人权的一般属性，环境权是既符合乎理性分析又为立法实践所承认的一项人权。
中国近年来致力于将环境权作为人权，写入《环境保护法》。
2012年6月，中国公布《国家人权行动计划（2012~2015年）》，计划将环境权作为一项人权，将环境权予以法定，使公民的环境权益保护有法可依，并且使政府部门积极履行环境管理职责。
二、环境立法公众参与机制的表现形式
马克思认为，在社会主义社会当中，公共事务本身反而成为每个人的普遍事务，政治职能成了每个人的普遍职能，因此，在中国的环境法治当中应当加强公众的环境参与。
立法是环境法治的前提，而立法有严格的程序，环境立法的程序与其他法律的制定程序类似。
公众参与环境立法有利于在公众的环境权益与政府的环境权力之间达到某种平衡，通过结合立法法定程序，以一定的外在形式来保障公民的环境权，根据我国《立法法》的规定，公众参与环境立法的形式包括立法调研、立法听证、立法论证和立法座谈会等形式。
（一）环境立法调研中的公众参与
立法调研指在启动立法程序之前，立法主体就立法议题与公民、专家学者、社会团体进行沟通，汇集、整理各方对立法的意见和资料，以此增强立法的可行性与有效性。
公众参与环境立法调研，能对将要制定的环境法律的科学性与实际性。
立法调研标志着立法程序的正式启动，调研主体是法定的立法主体，而并非一般的个人或者组织。
结合中国政权的形式，中国的调研主体分为两种，一类是全国或者地方人大的常委会组成人员，有权就立法议题中的某个专项题目进行立法调研，与地区选民或者单位民众进行意见交流与沟通，为法律案的审议做准备；另一类是人大及常委的法律工作委员会的工作人员，依据自身多年积累的法律知识和深厚的工作经验，对立法议题与公众、组织进行调研工作，收集公众意见、重要问题、基本资料等，为立法提供依据和参考。
公众参与的立法调研能反应民情民意，有利于立法得到多方面的认可和帮助。
（二）立法听证中的公众参与
立法听证是指在立法过程中，立法主体就立法过程中发现的问题，听取政府官员、专家、学者、当事人、厉害关系人的意见和建议。
中国最为普遍的立法听证是有关环境行政立法听证，就建设项目和专项规划进行听证，目的在于研究项目、规划对环境可能造成的不良影响，及时制定相应的替代方案和解决措施，使经济建设和环境保护达到平衡。
立法听证具有公开性、广泛性和权威性。
立法听证通过在报纸、互联网等媒体上发布听证信息，保障民众的知情权和自由报名参加权，立法听证过程公开，允许现场直播。
公众通过参加立法听证表达自身的环境利益诉求，明确如何通过法律途径来维护自身的权利和履行自身的义务；政府部门通过听取听证的意见，将使制定的环境管理制度更加实际，在执行过程中具有更大的可执行性。
立法听证是公民参与立法实践最行之有效的方法，但是同样存在不足，比如不同意见少、听证意见未能得到主管机关的妥善处理等。
（三）立法论证中的公众参与
立法论证指在立法过程中，主体对立法中出现的某一方面的问题，立法主体自身存在知识和技术上的局限，邀请专家、学者根据知识和经验进行论证和说明，为立法提供依据。
立法论证的内容广泛，包括立法前对立法的必要性和可行性的论证，立法过程中立法的内容、形式等问题的论证以及立法实施的实效和存在问题的论证，目的在于提高立法质量，优化立法效果，增加法律的权威性。
但是立法机关在处理专家的论证结论时，要客观运用，不能全盘采取。
（四）立法座谈会中的公众参与
立法座谈会指立法主体，在立法过程中，就发现的问题，邀请有关的学者、专家展开座谈、发表见解，提出解决问题的方案。
立法座谈会没有主体限制，可就是否立法、如何立法、立法程序、立法质量等进行座谈。
立法座谈会没有严格限制，在参与人员、发言顺序、发言时间上较为宽松，没用硬性的规定。
但是座谈会举办建议、成本低、灵活可变等特点，使其经常被立法机关采纳。
立法座谈会时我国各级人大在实践中，贯彻“从群众中来，到群众中去”路线的传统做法，具有较强的可操作性，但是在立法实践中需要避免过度行使，挤兑立法调研、立法听证的行使空间。
三、环境立法公众参与机制的缺陷分析
公众参与环境立法的法律形式的设定中包含公众参与的目标与意义，理想的环境立法公众参与机制在应用到中国现实立法中去时，并不能起到实质作用，暴露出有关公众主体、参与程序等方面的缺陷，缺陷产生的原因可以从中国的文化传统、政治体制等方面进行分析。
（一）环境立法公众参与机制的缺陷
环境立法公众参与机制的主体是公民，但是在实际操作过程中，参与环境立法的公民具有“遴选”的色彩，是立法决策者划定的公民范围，一方面并未保障全体公民的知情权和自由参与权，另一方面易导致立法过程中公民或者公民代表意见的统一化，最终导致环境问题的实质不能发现，公民的环境权益受到政府利益的压制。
而公民在面对环境立法时没有应有的参与意识，环境立法的热情和积极性较低，对环境立法的可靠性和权威性持质疑态度，认为环境立法作用微小，陷入形式主义的窠臼。
环境立法公众参与机制设立的目的在于吸取公民对于环境立法的重要意见，使环境立法具有更强的可操作性和实际性。
公民在环境立法中通常发表的是不同意见，与企业、政府的环境利益具有矛盾的一面，使环境问题的实质得以暴露，从而平衡各方利益，妥善解决环境问题。
但这是以环境信息的理想公开为前提，倘若公众不能及时全面地掌握环境立法有关的信息，将降低公众参与环境立法的效果。
而实际运行中的环境信息公开制度存在改进的方面，环境立法机关没有及时公布环境立法信息，仅在环境立法举行期前若干时日对公众进行环境信息公开，导致公众不能形成对环境立法的全面了解；环境信息由于具有较强的科学技术性，涉及到生态学、化学、物理学、地理学等，一般的公众很难理解环境立法信息，而环境立法机关未能对立法参与者进行相关知识的培训，可能导致公众对环境立法信息的误读，这将对公众参与环境立法的有效性造成负面影响。
公众参与环境立法主要是通过立法调研、立法听证、立法论证、立法座谈等方式进行，目的在于广泛听取来自各个利益阶层的意见。
而这些参与程序在法律上并没有得到硬性、细化的规定，在操作中自由发挥的空间较大，导致参与程序缺乏应有的法律效力。
参与程序没有合法与否的衡量标准，仅能依据社会生活中公平正义的理念进行判断；依据参与程序得出的结论缺乏相应的法律强制力；而没有完全依据参与程序得出的结论又无法被否定，这将降低立法质量和破坏法律体系的协调性。
在环境保护领域，环境保护社会团体有权进行环境事务的管理，这有利于推动环境立法的良性发展。
但是，在环境立法方面民间环保组织的参与力度是有限的。
一方面是环境立法需要成本，民间环保组织缺乏相应的规模和能力开展立法活动，另一方面在于政府机关对于民间环保组织的态度是重管理轻服务，重限制轻扶持，导致民间环保组织存在发展困境，而公众对于民间环保组织缺乏相应的了解，自愿参与环保组织的意愿较弱。
而民间环境保护组织是公民参与环境管理的一大平台，要真正发挥其在自然资源、区域生态等方面的作用，需要政府对民间环保组织放权，增大公众环境利益的权重，形成对政府环境行为的制约与监督，促进公民环境权益得到长远的保护。
（二）环境立法公众参与机制的缺陷分析
公民参与环境立法是一项意识主导型工程，需要在强烈参与意识的驱动下，才能发动公众积极主动参与环境立法，从而真正达到环境民主的要求。
但是，现实状况中，公民对于环境立法参与缺乏参与意识，导致公民参与机制流于形式，这种现象在中国具有深远的社会制度因素。
中国封建时期长达2500余年，强调集权和专制，普通民众处于被压迫的状态，服从于统治阶级的意志，没有权利表达自身的利益诉求；中国建国后的社会主义计划经济时期，主导意识流是注重集体和国家的利益，认为民众的利益具有一致性，忽略民众个人的具体利益，压制公民的自由发展。
在传统的影响下，公众没有参与社会事务和表达个人利益的民族性格，在倡导环境立法公众参与机制的今日，培植公众的公民意识和社会责任感需要加强，方能带动公众参与机制的发展。
此外，环境物品是公共财产，即非排他性与非竞争性，使公众产生搭便车的心理，认为自己不参与环境事务管理也能享有环境权益，会有其他人去参与环境管理事务。
这也是影响公众参与环境立法的因素之一。
中国的环境立法始于20世纪70年代，现环境保护法九部、自然资源法十五部，在自然资源保护和环境污染治理两方面积累了一定的立法和实践经验，但是没有将公民的环境立法参与权予以法定，其中的原因可以概括为两点，一点是中国当局对于公众参与环境立法机制的认可感不强。
环境立法公众参与机制源于西方资本主义国家，中国引入公众参与机制易产生是资本主义在和平演变社会主义的心理感知，在对公众参与机制的运用上持谨慎态度；中国是集权主义传统的国家，政府不愿意将权力过渡给公众，而环境立法公众参与机制的建立将对政府权力形成约束与制衡；另一点是中国政府机关认为环境立法公众参与机制将导致公民与政府之间的对立，影响社会稳定。
环境法律涉及面广泛，直接影响政府、企事业单位、公众的环境利益的分配。
而公众参与环境立法通常表现为公众提出不同于政府机关、企事业单位的意见，导致公众与政府之间产生矛盾和纠纷，不利于社会稳定。
因此，政府在环境法律涉及时并未对环境立法公众参与的权利进行法定化，相应在民众参与环境立法的相应程序上也为进行硬性、具体的规定。
四、环境立法公众参与机制的完善
环境立法公众参与机制的应有作用与实际作用之间存在差距，鉴于中国的政治经济体制、社会文化背景、社会意识形态等的原因，导致环境立法公众参与机制在中国的本土化进程当中，并没有得到环境立法机关、公众的应有重视，但是公众参与机制是不存在社会形态属性的问题，在环境立法中引入公众参与机制是建设环境民主法治的必然要求，社会主义国家需要摒除对公众参与机制的资本主义属性的错误认识，予以公众参与机制高度重视，将该机制合理引入社会主义法律体系，达到保护公民环境权和促进环境民主建设的目标。
（一）拓展公众参与环境立法途径，全面保障公民环境权
我国《立法法》规定，列入常务委员会的法律议案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见，听取建议可以采取立法调研、立法听证、立法论证、立法座谈等形式。
但是这些参与途径并不能充分保障公民的环境权，需要拓展公众参与环境权益的其他途径，来弥补现存途径的不足。
拓展参与途径可以从以下方面入手：
建立环境保护社会团体和非政府环境群众组织，并被政府赋予一定的管理权限；立法机关讨论环境问题的会议，应当允许公众旁听，并且可以参加环境行政主管机关部门举行的行政执法听证会；建立公民参与环境会议制度，允许公民代表出席；政府实行环境事务公开，允许公众对政府的环境行为进行监督。
（二）加强环境教育宣传，提高公众的环境参与意识
中国的环境现状不容乐观，政府在环境保护方面存在通过环境立法争权为本部门谋求更大利益的现象，使公民的环境权益受到压制；企事业单位在市场经济体制下，不用承担负外部性的环境成本，将环境破坏的成本转移给民众承担，且较难受到司法机关的追诉和处罚，导致在经济利益和环境利益的平衡过程中，忽视环境利益；公民在日常生活中污染和破坏环境的习惯随处可见，尚未认识到环境问题的严重性，形成强烈的环境意识和环境责任感。
因此，需要借助一定的环境保护组织和环境主管部门的力量，针对环境保护现状中存在的问题，进行环境宣传教育，让公众提高公民意识，认识到环境权对个人生存与发展的基础性与重要性，从而从自身利益出发，自觉参与到环境管理中去，积极主动参与环境立法。
（三）加强民间环境保护组织服务和扶持
民间环境保护组织是群众环境运动的普遍载体，是公众参与环境保护的非官方渠道。
民间环境保护组织在区域生态、资源保护、环境宣传教育等方面具有较强的能力，但是环境NGO在环境立法方面难以发挥作用，因此需要破除NGO的发展困境，使其参与到环境立法机制中来，为进一步推动环境民主法治发挥作用。
政府应当改变对于NGO的看法与政策，适当放权，建立有关NGO成立与发展的法律规范，允许NGO对自身的环境行为进行制约与监督；环境NGO自身需要在制度、机构、资金、人力等方面加强自身建设，同时扩大对外宣传，增加对公众的吸引力和凝聚力，形成良好的社会形象。
（四）建立环境公益诉讼制度
由于市场经济体制的缺陷，当公众承担经济负外部性的后果，自身的环境利益得到损害之时，需要通过合法渠道来表达利益诉求，在维护自身环境权益的同时，对环境违法行为进行惩罚。
在此背景下，环境公益诉讼制度的建立具有立法的必要性。
环境公益诉讼，由于环境问题的特殊性，与传统的民事诉讼存在一定的区别。
我国《民事诉讼法》规定：
“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。
”环境物品是公共性财产，并非公民个人的自由财产，公民很难直接对污染环境的主体进行起诉，但是这将不利于追究环境破坏者的环境责任，并让民众承担市场经济负外部性的不利后果，因此拓宽原告对环境破坏者提起撤销之诉、履行之诉的起诉资格；环境危害具有复杂性和长期性，受害方较难证明环境破坏者的责任，因此需要实行举证责任倒置原则，令被告承担证明是否排污、能否造成污染，排污行为与污染结果之间是否存在因果关系的责任，从而保障受害方的权益得到补偿，破坏者的行为得到追究；环境问题的显现具有滞后性，两年的诉讼时效不适用于环境公益诉讼，应当适当延长环境诉讼时效。
（五）建立公众参与环境立法的法律
公众参与环境立法的规定分布在单个的环境法律当中，缺乏适用的普遍性和权威性。
环境法律中存在较多的公众参与环境立法的规范空白，将阻碍公众寻求环境权益的保护，同时易使政府垄断环境立法权，在环境利益分配时忽视弱势群体的利益。
建立一部独立的公众参与环境立法的法律，对公众参与立法的主体资格、参与范围、参与方式、权利救济等方面进行明确规定，将充分保障环境立法公众参与权在实际生活中得以行
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