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规章制度文书
规章制度文书
一、规章制度的概念和种类
1、规章制度的概念
规章制度是国家机关、社会团体、企事业单位为了建立正常的工作、劳动、学习、生活秩序，依照法律、法规、政策而制定的，具有规范性、指导性和约束力的文书。
2、规章制度的种类
规章制度是一个总称，它包括条例、规定、办法、章程、制度、规则、守则、须知、公约等；另外，标准、准则、规范、补充规定等也属于规章制度。
各种不同的规章制度，适用不同的范围、不同的需要，起着不同的作用，其制发者也不一样。
常用的有章程、条例、办法、规则、规定、细则、制度、守则、公约。
（1）条例，是由国家机关制定或批准，规定某一事项或机关、团体的组织、职权等带有法规性质的文书。
如《会计人员职权条例》、《企业职工奖惩条例》等。
（2）规定，对某一事项制定的法规性文书，比规则更具体。
如《关于提高知识分子待遇的若干规定》。
（3）办法，是针对某项工作或某一方面的活动作比较具体规定的文书。
如《实行科技人员交流的办法》、《国家行政机关公文处理办法》等。
（4）规则，是国家机关、团体、企事业单位为维护公众利益，对某一事项制定的原则性规定。
如《城市交通规则》。
（5）守则，是要求特定的群体共同遵守的道德和行为规范的文书。
如《员工守则》、《学生守则》等。
（6）公约，是群众在自觉的基础上共同商定的对某一事项作出的具体要求。
如《卫生公约》等。
（7）制度，是针对社会组织或某些范围、某一事项作出的行为准则。
（8）章程，是指党致机关、团体制定的纲领性文书，对组织的宗旨、性质、任务、机构、成员和活动规则作出规定的文书。
章程应由该组织代表大会讨论通过后公布实行。
如《中国语言学会章程》。
（9）细则，是为了贯彻执行条例中某条款或某几条条款制定的详细规则。
二、规章制度的文体结构和内容结构
1、标题
规章制度的标题一般由单位名称、内容、文种组成。
如《宁波市房地产市场管理细则》等。
单位名称，或是规章制度适用的单位或范围，或是制定、颁布单位的名称。
2、正文：
规章制度的正文结构一般有两种形式：
（1）分章列条式（章条式）。
即将规章制度的内容分成若干章，每章又分若干条。
第一章是总则，中间各章叫分则，最后一章叫附则。
总则一般写原则性、普遍性、共同性的内容，包括的主要内容有：
制度依据、制定目的（宗旨）和任务、适用范围、有关定义、主管部门（该项有时也可视具体情况置于分则或附则中）。
分则指接在总则之后的具体内容，通常按事物间的逻辑顺序，或按各部分内容的联系，或按工作活动程序以及惯例分条列项，集中编排。
表述奖惩办法的条文也可单独构成罚则或奖罚则，作为分则的最后条文。
附则包括的主要内容有：
施行程序与方式，有关说明（该文书与其他文书之间的关系，规定附件的效用、数量以及不同文字文本的效用等），施行日期。
（2）条款式。
这种规章制度只分条目不分章节，适用于内容比较简单的规章制度。
一般开头说明缘由、目的、要求等，主体部分分条例出规章制度的具体内容。
其第一条相对于分章列条式写法的总则，最后一条相对于附则的写法。
三、规章制度的写作要求
1、体式的规范性。
规章制度在一定范围具有法定效力，因此在体式上较其他事务文书要具有规范性。
2、规章制度用语简洁、平易、严密，在格式上，不论是章条式，还是条款式，本质上都是采用逐章条的写法，条款层次由大到小依次可分为七级：
编、章、节、条、款、目、项。
最为常见的以章、条、款三层组成。
3、严密性。
规章制度需要人们遵守其特定范围的事项，因此其内容必须有预见性、科学性，就其整体，必须通盘考虑使其内容具有严密性，否则无法遵守或执行。
4、有些规章制度加上“基本”一词，如“基本规程”、“基本制度”等，表示这是带有普遍性、原则性的规定。
5、有些规章制度加上“试行”、“暂行”、“草案”等词，表示这些规章制度颁发后又发现一些情况，但全面修改的条件还不成熟，只能加上一些内容作为原定规章制度的补充部分。
四、规章制度的特点
1、制作的严肃性。
制定规章制度必须依照相关的法令、政策、做到有法可依、有章可循、不能与国家的法令、政策相抵触。
2、具有强制力或约束力。
规章制度起到某些行政法规的作用，它一经公布，对有关方面及有关人员就具有强制力或约束力，必须贯彻实施，不得违反。
否则，就要受到行政、法律、经济制裁或公众谴责。
3、行文全面周到、内容具体。
规章制度是人们的准则，它所涉及的方方面面，都必须作出周到的规定全面的要求，不能有遗漏，不能被人钻空子。
规章制度的种种规定，都比较具体，要求只能这样做，不能那样做。
第一节条例
一、条例的概念
条例是领导机关制定或批准规定某些事项或机关团体的组织、职权等带有规章性质的法规性文件。
条例具有法规性的特点，表现在以下两个方面：
（1）制发机关的法定性。
条例的制作、发布机关有一定的限制。
（2）内容的法规性。
条例涉及政治、经济、文化等各个领域的重要或比较重要的事项，具有
强制力和约束力，要求有关人员必须遵照执行，不得违反。
二、条例的分类
根据管辖的权限不同，条例可以分为直接颁发性条例和批准颁发性条例；根据内容的不同，条例可以分为事项性条例和规定机关、团体的组织、职权的条例。
三、条例的结构
条例一般由标题、通过的时间与会议（一般由人大机关使用）、正文、发布的时间四部分组成。
其中，正文由总则、分则、附则三部分组成。
发布的时间分别在发布条例的“通知”、“公告”、“令”之中。
党的中央组织制定的条例，用“通知”印发；人大机关制定的条例，由本级人民代表大会主席团或人大常委会用“公告”发布；行政机关制定的条例，由本级人民政府用政府令（国务院用国务院令）发布。
标题。
一般由条例的主题和“条例”组成。
这样撰写，是为了突出条例的主题，增强它的鲜明性。
也可由发文机关名称、条例的主题和“条例”组成。
应区别情况，灵活处理。
通过的时间与会议。
人大机关依法讨论通过的条例，其通过的时间与会议在标题之下加圆括号居中标注。
其格式是：
“（x年x月x日xx市第x届人民代表大会常务委员会第x次会议通过）”。
在党的中央组织与行政机关制定的条例，既可召开会议讨论通过，也可用审签方式批准。
但是，经会议讨论过的条例，仍然要用签发的方式最后审定签发。
所以，党政机关制定的条例不标注通过的时间与会议。
正文。
条例的正文均采用分项（条）式。
内容较多的，采用章断条连式，第一章为总则，第二章至倒数第二章为分侧，最后一章为附则。
条数，从总则的第一条起，全文依次排序，直至最后一条。
内容较少的，采用条连到底式，即全文不分章，开头为第一条，接着是第二条，直到最后。
但总则、分则、附则三个组成部分的内容不能少，按其顺序，依次排列。
条例的第一条要写明行文的目的、依据，强调它是依据党中央的某个决定、指示或国家生活某个方面的法律、准则制定的，以突出全文的主题、权威和法定的约束力，还要说明条例的适用范围，为下文的具体规定奠定基础，也为条例的专指对象确定明确的外延。
条例的主体部分比较复杂，要依据条例的具体内容确定撰写方式。
但其共同点是：
有条也有例。
“条”，是指从正面规定，写明应该怎么做，不准怎么做；“例”，是指从反面规定，即做不到或违反了怎么处理。
“条”与“例”的排序，一般是“条”前“例”后，以条为主，相辅相成。
“条”中应该做的与不准做的，可以放在一起写，也可以分开写，“例”必须在分则的后面单独做一条或几条或一章突出写明。
正文的结尾，即附则部分，单独作一章或几条撰写，说明实施的要求、生效日期、解释与修改权限，与原来有关公文的关系，以及其他未尽事宜的处理办法。
发布的时间。
因为“条例”这一文种不能独立行文，因此，需要用另外一种形式、另一个文种发布。
所以条例的发布的时间，分别在党的中央组织的印发“通知”或人大机关的“公告”或政府“令”中。
例文
中华人民共和国科学技术进步奖励条例
（一九八四年九月二十日国务院发布一九九三年六月二十八日国务院修订）
第一条为奖励在推行科学技术进步中作出重要贡献的集体和个人，充分发挥广大科学技术人员的积极性和创造性，以加速社会主义现代化建设，特制定本条例。
第二条本条例奖励的范围包括：
应用于社会主义现代化建设的新的科学技术成果，推广、采用已有的先进科学技术成果，科学技术管理以及标准、计量、科学技术情报工作等。
第三条科学技术进步奖，按其所奖项目的科学技术水平、经济效益、社会效益和对科学技术进步的作用大小，分为国家级和省（部委）级。
第四条具备以下条件之一的，可以申请国家级科学技术进步奖：
（一）应用于社会主义现代化建设的新的科学技术成果（包括新产品、新技术、新工艺、新材料、新设计和生物新品种等），属于：
（1）国内首创的；
（2）本行业先进的；（3）经过实践证明具有重大经济效益或社会效益的。
（二）在推广、转让、应用已有的科学技术成果工作中，作出创造性贡献并取得重大经济效益或社会效益的。
（三）在重大工程建设、重大设备研制和企业技术改造中，采用新技术，作出创造性贡献并取得重大经济效益或社会效益的。
（四）在科学技术管理和标准、计量、科学技术情报等工作中，作出创造性贡献并取得特别显著效果的。
第五条国家级科学技术进步奖励分为一等奖、二等奖、三等奖三个等级，分别授予证书、奖章和奖金。
国家级科学技术进步奖的数额，由国家科学技术委员会会同财政部另行规定。
第六条对社会主义现代化建设有特殊贡献的科学技术进步项目，经国务院批准可授予特等奖，其奖金数额高于一等奖。
第七条设立国家科学技术进步奖评审委员会，负责国家级科学技术进步奖的评审、批准和授予工作。
评审委员会的办事机构设在国家科学技术委员会，负责办理日常工作。
第八条国家级科学技术进步奖的审批程序如下：
（一）一个单位完成的科学技术进步项目，按照隶属关系逐级上报，由省、自治区、直辖市科学技术委员会或国务院主管部门或行业归口部门进行初审合格的，报国家科学技术进步奖评审委员会。
（二）全国性学术团体可向国务院主管部门或行业归口部门推荐科学技术进步项目，经有关部门初审，合格的，报国家科学技术进步奖评审委员会。
（三）国防专用的国家级科学技术进步奖的申请项目，由国防科学技术工业委员会和中国人民解放军总后勤部分别负责审查批准，报国家科学技术进步奖评审委员会核准授奖。
第九条经批准的国家级科学技术进步奖的项目，在授奖前应予公布。
自公布之日起三个月内，如有异议，由有关初审单位提出处理意见，报国家科学技术进步奖评审委员会裁决；无异议的，即行授奖。
第十条省（部委）级科学技术进步奖的奖励条件、奖励等级、奖金数额、评审组织和审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府或国务院有关部门另行制定。
其奖金来源，属于省、自治区、直辖市批准授予的，由地方财政经费中支付，属于国务院各部门批准授予的，由其集中的留用利润或事业费中支付。
第十一条科学技术进步奖获得者的事迹，应记入本人档案，并作为考核、晋升、评定职称的重要依据之一。
第十二条获奖励项目的奖金不得重复发放。
如获奖项目经过上一级评审委员会评定提出了奖励等级，其奖金只补发给差额部分。
科学技术进步奖励的奖金，按照贡献大小，合理分配。
贡献大的，应当给予重奖，不得搞平均主义。
第十三条获奖的科学技术进步项目，如发现有弄虚作假或剽窃他人成果者，经查明属实，应撤销其奖励，退回奖金，并按情节轻重给予批准或处分。
第十四条本条例由国务院科学技术委员会负责解释，并会同有关部门制订实施细则。
第十五条本条例自发布之日起施行。
第二节规定
—、概说
（一）含义
规定是机关单位针对某项具体工作或专门问题作出部分规范的法规文书。
（二）适用范围
同条例相比，规定规范的范围比较窄，但使用更加灵活。
它通常在以下情况使用：
1．当文件规定的内容仅是某一方面或几方面的工作的一部分时。
2．为实施法律、行政法规或行政规章的内容而制定规定。
通常由制定原文件的机关或法律、法规授权的机关制定。
由于此类文件是根据原文件的原则而补充的新的规定，一般称为实施规定。
（三）特点
规定与条例、办法等比较，其特点是：
1．内容的局部性。
规定有时为实施某一法律文件而制定，有时为加强管理而单独制定，内容侧重于政策和管理方面，划清政策界线，明确管理原则，在内容上没有条例那样全面和系统。
2．表达比较概括。
规定只对特定的工作作部分限定，内容范围较窄，而原则性较强，所以表达上相对于条例而言比较具体，但相对于办法来说，又比较概括。
规定的概括性介于条例和办法之间。
3．法律效力比较大。
规定所涉及的工作或问题不如条例重大，其法规性、约束力不及条例，但又比办法可以结合实际变通贯彻的特点有更大的约束力。
二、写法
（一）标题
规定标题一般有两种形式。
一种是由地区、事由和文种组成，一种是由事由加文种组成。
（二）正文
正文一般由总则、分则和附则三部分组成。
总则说明制作本规定的目的、根据和适用范围；分则对特定的工作或问题制定出明确的要求和规范；附则说明制订具体办法的授权单位、施行时间和与原来有关法律的关系等。
正文的结构形式一般有两种：
章条式和条项式。
在章条式中，第一章是总则，最后一章是附则，中间各章是分则，每章有若干条项。
条项式不分章，各条项内容相当于章条式各条，但项目略少。
一般来说，工作或问题比较复杂的采用章条式，内容较少的采用条项式。
第三节办法
一、办法的含义、特点和类型
（一）办法的含义
办法是行政机关为贯彻某一法令或者做好某方面工作而制定的法规性文书。
办法一般用“命令”或“通知”的方式发布，在行政管理领域运用得非常普遍。
2000年各期《中华人民共和国国务院公报》，差不多每期都发表有国务院各部委制定的办法，有时一期上刊登若干篇。
以2000年第7号为例，刊登的办法计有：
国土资源部以通知的方式发布的《矿产资源勘查开采登记代理机构管理暂行办法》和《矿产资源勘查开采登记代理人员资格及代理机构考核授予办法》，水利部以命令的方式发布的《水利基本建设项目稽察暂行办法》，国家税务总局以通知的方式发布的《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》。
（二）办法的特点
1．具体性
办法和条例、规定是比较近似的文种。
它们都有法规性，分章列条的外部形式也比较接近。
它们之间的区别体现为：
条例的制作单位级别高，意义重大，内容全面、系统、原则。
规定的制作单位没有条例那么严格，内容比较局部化，方法、步骤、措施比较详细。
而办法由分管某方面工作的职能部门作出，内容更为具体。
但这些区别不是绝对的，彼此之间的界限很难划分清楚。
例如同是对公文办理作出规定，中央办公厅使用的是条例，而国务院办公厅使用的却是办法。
2．普遍性
办法的应用范围广泛，使用率高，特别是在我们国家法制建设一步步前进，人们的法制观念一步步强化的时候，自觉守法已逐步成为人们行动的准则，事情无论大小，都要有法可依。
而办法可以用于指导实施国家的某一法律、条例，可以对某项工作作出具体规定，因而越来越广泛地被行政管理部门所采用。
3．实践性
办法的内容都是贴近于工作实践的方法、步骤和措施，带有很强的实践性特点。
4．派生性
有相当一部分办法是为贯彻落实某一法律而制定的，是法律的派生物。
例如，国务院和中央军委发布的《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》的第一条说：
“根据《中华人民共和国兵役法》和《中国人民解放军现役士兵服役条例》的有关规定，制定本办法。
”其对法律和条例的依附性十分明显。
（三）办法的类型
1．实施法律、条例和计划的办法
这种办法的派生性很强，有的从标题上就明确指出这一点。
如《中华人民共和国国务院公报》2000年第5号刊登的《中华人民共和国海关实施〈行政复议法〉办法》，就是对海关如何贯彻执行《中华人民共和国行政复议法》制定的办法。
《2000年曾宪梓教育基金会〈优秀大学生奖学金计划〉实施办法》也属于这种类型。
2．实施行政管理的办法
这种办法虽然也是以相关法律为依据制作的，但不是哪一部法律和条例的派生物，有一定的独立性。
它是行政管理部门对一些法律不可能具体涉及的局部性工作所作的安排。
例如《中华人民共和国国务院公报》2000年第7号上刊登的《水利基本建设项目稽察暂行办法》，第一条说：
“为规范水利基本建设行为，加强国家水利基本建设投资管理，提高建设资金使用效益，确保工程质量，保证稽察工作客观、公正、高效开展，特制定本办法。
”这段话准确概括了其实施行政管理的性质。
二、办法的写法
（一）标题和制发时间、依据
1．标题
办法的标题一般由主要内容和文种构成。
主要内容包括基本事项、适用范围或阐释依据，如《储蓄存款利息所得个人所得税征收管理办法》、《统计上岗资格证书颁发实施办法》、《〈国务院关于职工工作时间的规定〉的实施办法》。
如果是试行或暂行，在标题中要写明，如《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》。
2．制发时间、依据
加括号标于标题之下正中，有多种写法：
制发时间和通过的会议；通过的会议及通过的时间；发布机关和发布时间；发布机关和首次发布时间及修订时间。
随命令和通知发布的办法，自身不显示制发时间和依据，但以后单独使用时，应将原命令和通知的发布时间标注于标题之下。
（二）正文
1．总则、分则、附则写法
内容复杂的办法，可采用总则、分则、附则式写法。
总则写明制定办法的目的、依据、意义、适用范围、实施部门等。
如《第五次全国人口普查办法》第一章为总则，分别写了目的和依据、领导机关、普查标准时间、经费来源、责任机关。
分则列出具体的方法、步骤、措施、要求等，可分若干章展开。
如《第五次全国人口普查办法》，分则共含第二章“人口普查的对象和登记原则”，第三章“人口普查的宣传和准备工作”，第四章“人口普查的登记和复查工作”，第五章“人口普查人员的选调和培训”，第六章“人口普查数据的公布和管理”，共计五章，含第六到第四十三条。
附则用来写特殊规定、补充规定和生效时间。
如《第五次全国人口普查办法》附则共三条，分别涉及少数边远不便地区的特殊情况，实施细则的制定权，施行时间。
2．直接分条式写法
内容简单的办法，直接分条即可。
前若干条写目的、依据、宗旨等，中间较多的条款写方法、步骤、措施等，最后一两条写补充规定和实施要求。
第四节规则
一、规则的概念、特点
规则和守则、制度都是由国家的领导机关和职能部门根据宪法和其它有关法律、法规的精神制定的、具有一定约束力的规范性公文。
其中，规则是国家机关、人民团体、企事业单位为了进行管理或开展某项公务活动而制定的、要求有关人员共同遵守的规范性公文。
规则适用于对一定范围内的某一具体管理工作进行程序规范和行为规范，以保证该项工作的正常进行。
如《游泳规则》，是为加强游泳池管理工作而制定的，凡游泳者都必须遵守有关规定。
又如《交通规则》，是为加强交通管理，保证交通安全而面向社会制定的，行人、车辆行驶要遵守这些规则，管理人员要以这些规则为依据进行交通管理。
规则具有以下特点：
1．针对性。
规则的制发具有很强的针对性。
它是依据有关法律、法规的规定，针对某项管理工作或某项公务活动而制定的操作规定，其内容必须合法，不能有任何随意性。
2．可操作性。
规则的规范事项必须周密、精细、具体，可以直接付诸实施，不需要再订出实施细则来保证其贯彻执行。
二、规则的结构、内容和写法
规则由首部、正文和尾部三部分组成。
首部。
一般仅有标题项目。
如果制发机关级别规格较高，还需要写明制发的时间和依据等项内容。
（1）标题：
由事由和文种构成，如《城市公共交通车船乘坐规则》、《计算机房安全管理规则》等。
有的则由制发机关、事由和文种构成，如《××市工人运动会参赛规则》等。
（2）制发的时间、依据：
写在标题之下，有的用括号注明规则通过的年、月、日期与会议名称；有的注明批准、公布的年、月、日期和机关，有的写明公布的年、月、日期和机关。
正文。
规则的正文内容由总则、分则、附则组成。
总则是关于制定规则的指导思想、缘由、依据等项内容。
分则是规范项目，它是规则的实质性内容，要求执行的依据。
规则正文的结构形式主要有两种：
这种形式有二种表述方法：
一是条款式，全文按序列条；二是章条式，全文分若干章，第一章为总则，最后一章为附则，中间为公则。
例文：
阅览规则
一、凡入室阅览者，一律凭本人学生证领取座位号对号入座。
离开时交回座位号，如有遗失赔款二元。
二、本室期刊、报纸分开架和闭架两种。
开架报纸，读者可以自由取阅，每次只准取一册，阅后按排架号放回原处，不得乱扔乱放。
三、开架报纸每月换一次，凡下架散报不再借阅。
四、本室所有报刊只准在室内阅览，一律不向外借阅；对未经管理人员许可带出本室者，罚款伍元。
五、要爱护报刊资料，不准卷折、圈画、污损、拆撕、剪裁，违者按报刊原价十至二十倍赔偿。
六、注意室内安静和卫生。
不准大声喧哗，不准吸烟，不准随地吐痰和扔纸屑。
××大学图书馆
×年×月×日
第五节守则
—、守则的概念、特点
守则是国家机关、人民团体、企事业单位为了维护公共利益，向所属成员发布的一种要求自觉遵守的约束性公文。
守则是根据党和国家的各项方针政策、法律、法规的精神，结合本单位、本部门、本系统的实际情况而制定的用以规范、约束人们的道德行为的条文，因此具有约束性和规范性的特点，但不具备直接的法律制约作用。
二、守则的结构、内容和写法
守则一般由首部和正文两部分组成。
首部
一般由适用对象和文种构成。
比如《国家机关工作人员守则》、《中学生守则》等。
正文
由总则、分则、附则组成。
总则是关于制定守则的指导思想、目的、意义等项内容；分则是规范项目，要求条目清晰，逻辑严密，表述准确、精炼；附则是关于执行要求的说明。
有的守则内容比较单一，全文由分则内容组成，没有总则和附则部分。
例文：
全国人民代表大会常务委员会组成人员守则
1993年7月2日第八届全国人民代表大会
常务委员会第二次会议通过
第一条为了加强常委会组织制度建设，使常委会组成人员更好地履行职责，依据宪法和法律的有关规定，制定本守则。
第二条常委会组成人员必须维护全国人民的根本利益和共同意志，坚持人民代表大会制度，致力于社会主义民主和法制建设，模范地遵守宪法和法律，全心全意为人民服务，自觉地接受全国人民代表大会代表和人民群众的监督。
第三条常委会组成人员要努力学习建设有中国特色社会主义的理论，熟悉宪法和法律，掌握行使职权所必备的知识。
第四条常委会组成人员必须切实履行职责，努力工作，其他社会活动要服从常委会工作需要。
第五条常委会组成人员必须出席常委会会议。
因病或其他特殊原因，不能出席常委会全体会议的应通过常委会办公厅向委员长请假，不能出席常委会分组会议的应向分组会议召集人请假。
第六条常委会组成人员在常委会各种会议上的发言和表决不受法律追究。
常委会组成人员在常委会的各种会议上，应当遵守议事规则和其他有关程序性的规定。
第七条常委会会议举行前，常委会组成人员应就会议议题做好审议准备。
常委会组成人员在常委会分组会议上的发言，应围绕会议议题进行。
第八条常委会组成人员必须参加对议案的表决，并服从依法表决的结果。
会议主持人宣布议案交付表决后，常委会组成人员不得再对议案发表意见，但与表决有关的程序问题，不在此限。
第九条常委会组成人员要依照规定参加常委会组织的视察活动。
视察时不直接处理问题；所带工作人员要力求精干。
第十条常委会组成人员要密切联系群众，经常进行调查研究，听取群众意见和要求……..
第十一条参加专门委员会的常委会组成人员，应当积极从事专门委员会的工作，遵守专门委员会的工作规则和制度。
第十二条常委会组成人员要保持清正廉洁，不准牟取不正当收益。
第十三条常委会组成人员要严守国家机密。
凡属规定不应公
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