价格行政执法自裁量权初探.docx

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价格行政执法自裁量权初探

价格行政执法自裁量权初探

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浙江省2007-2008年度全省价格优秀调研成果评选二等奖：

关于价格行政处罚自由裁量权研究

嘉兴市物价局徐黎宏柳文龙周玉琴

党的十七大报告把推进依法行政作为全面建设小康社会的重要目标。

经过多年的努力，各级政府依法行政取得了明显的成效，但是，长期以来政府法制建设存在着与发展社会主义民主政治要求还不相适应的问题，行政机关有法不依、执法不严、违法不纠的现象仍然在一定程度上存在，一些行政违法和不当行政行为不能得到及时纠正，一些行政执法宽严无度，随心所欲，严重制约了政府的执政能力。

从根本上解决这些问题，一方面需要加快依法行政、法制建设的步伐和进程，另一方面各级政府部门必须严格按照法定权限和程序行使职权，履行职责，真正做到权责一致，行为规范，监督有力，确保行政执法公权力的正确性和公正性，以符合党的十七大报告所指出的“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的要求。

一、价格行政处罚自由裁量权概论

（一）行政自由裁量权的含义

行政处罚自由裁量行政行为是相对于羁束行政行为而言的，是行政法治发展的结果，也是现代行政法的要求。

在资本主义确立之前，对权力和权利都没有正确的认识和区分，国家权力凌驾于一切权利之上，封建皇帝手中的权力无所不能、无所不包。

近代资产阶级在反对封建君主专制的斗争中，提出“个人主义”和“自由主义”的口号，使政府行政局限于少数一些领域。

由于社会的发展，政府功能逐渐强化，越来越多干预社会生活，行政权不断扩大，为防止机械地适用法律条文，行政机关在符合法律规定的范围内，应该有行政处罚自由裁量行政行为的存在，以实现法律的精神和目标。

各专家学者对行政自由裁量权的含义界定莫衷一是，比较流行和普遍让人接受的观点认为行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定，或虽有明确情形自行判断并做出处理的权力，是行政机关的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。

（二）价格行政处罚自由裁量权的特征

价格行政处罚自由裁量权具有多种特征，为了更好地了解行政自由裁量权的特征，本文从以下三个方面来阐释。

1、从权力的来源看，价格行政处罚自由裁量权来源于《行政处罚法》、《价格法》等法律法规的直接规定。

法律法规的这种规定，可以是明示的方式，也可以是默示的方式，通过这两种方式授予行政机关以自由裁量权。

2、从权力的特点看，价格行政处罚自由裁量权是一种“特殊自由”的权力。

首先，价格行政处罚自由裁量权存在一定的自由度，法律法规赋予行政机关管理某项事务作为或不作为某种行为的权力，而对于相应管理行为的程序、内容、方法、条件等未予明确，这些内容都由行政主体自由的进行判断、斟酌和选择。

因此，价格行政处罚自由裁量权赋予了行政主体一定的自由。

其次，价格行政处罚自由裁量权赋予行政主体的“自由”是相对的自由，是受到合法性原则和合理性原则共同约束的自由，是必须符合法律原则和公平理念的自由，是必须遵循法的精神和法的目的的自由。

所以，其自由是根据合理和公正原则做某事，而不是根据人意愿做某事，具有相对自由性。

3、从权力的效力看，价格行政处罚自由裁量权的效力具有特定性。

自由裁量的效力主要限于价格违法案件个案的处理，不具有普遍约束力，这主要是由自由裁量权裁量事项的内容的多样性、性质的复杂性造成的。

（三）价格行政处罚自由裁量权在我国法律中的体现

现代社会的发展，使得行政职权范围不断扩大，行政处罚自由裁量权作为一种合理合法地进行自由选择的权力，其存在的空间必然加大。

归纳起来，在我国法律法规中主要体现在以下四个方面：

1、授予行政机关某种权力，行政机关可以在作为与不作为之间作出选择。

例如《行政处罚法》第37条第二款规定行政机关在符合法律规定的前提下可以对“是否将证据先行登记保存”做出选择。

2、价格法律法规对某种情形下所采取的某几种处置方式均列举出来，授权行政机关可以选择其中的一种或几种处置方式。

例如《价格法》规定，对违反价格法者，行政机关可以根据其违法的具体情况处以警告、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、由工商行政机关吊销营业执照等。

3、价格法律法规对行政处罚，主要是罚款处罚和没收违法所得处罚。

对于罚款制定出一个幅度和范围，行政机关可以在此幅度和范围内自由掌握，进行处罚。

例如《价格违法行为行政处罚规定》第八条规定，经营者不执行法定的价格干预措施、紧急措施，有下例行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下罚款；没有违法所得的，处10万元以上100万元以下的罚款。

4、价格法律法规对于行政违法行为情节或其他情形未做出具体规定而是运用诸如“行为轻微”、“情节严重”、“必要时”、“可以”等模糊、不确定的法律概念，由执法机关理解、掌握和适用。

综上所述，价格行政处罚自由裁量权的概念是价格行政主体在价格法律规定的权限范围内，在行政权力缺乏羁束性规定的情况下，自行判断、选择和决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力，即对行为的范围、方式、种类做出主观选择。

二、行政自由裁量权存在的客观现实性

不论在哪一个国家，行政自由裁量权都是存在的，只是范围和监督制约方式不同而己。

缺乏约束的行政自由裁量权虽然在一定程度上与法治精神相背离，但现代社会生活的纷繁复杂，瞬息万变，尤其是政府功能日益强化，成为自由裁量权存在的客观性基础。

关于行政自由裁量权的涵义，《牛津法学大词典》对其界定为：

“酌情做出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应当是正义、公正、正确、公平和合理的”。

有的学者认为“法律不可能对所有的行为都作出详细规定，故有时只规定一种行政原则，或规定一种行为的幅度。

在这种条件下，行政主体作出的行为有一定的自由裁量余地，故称自由裁量行为”；“行政自由裁量就是指行政主体在行政行为的范围、方式、种类、幅度等方面所享有的选择决定权”。

因此，行政自由裁量权应是指法律规定一定的原则和幅度，行政机关及其工作人员在规定的原则和幅度内可以根据具体情况作出灵活处理的权限。

进入20世纪以后，政府面临纷繁复杂的社会事务，为了实施有效的管理，行政自由裁量权在现代各国政府管理活动过程中，得以不断扩张。

可以说，扩大政府行政自由裁量权己成为行政权发展的一股潮流。

（一）我国的国情决定

我国目前经济政治发展的特点决定行政自由裁量权的存在。

改革开放二十多年来，我国各地经济文化发展很不平衡。

目前各项改革正在向纵深发展，许多措施、办法或多或少带有探索性和试验性，再加上行政关系十分庞杂而又发展变化快，如全国各省（市、区）的《价格管理目录》各不相同，致使各地价格监管的内容、对象、方法、手段皆不相同，所以行政法规一般用“模糊语言”，以增大其内涵，以便保持其自身相对稳定性同法律的滞后性及不周延性带来的冲突。

为调和法律滞后性与政策先进性的矛盾，弥补行政法规模糊性和不周延性带来的不足，法律授权行政执法者较大的自由裁量权就成了必然。

（二）社会关系复杂化决定

面对一个日益复杂的社会，要求立法详尽地规定权力行使的一切方面是不切实际的。

因为即使法律规定得再详细也无法涵盖纷繁复杂的社会关系的方方面面，适应不了社会的发展变迁，甚至会走向反面。

社会关系本身的复杂化，使法律规范客观上不可能全面地、准确地、具体地加以规范，因此必须赋予行政机关以自由裁量权。

如果在社会关系非常复杂的情况下，用同一标准去处理复杂的社会事务，必然会发生不公平的结果。

赋予行政机关以自由裁量权，不仅是提高行政效率的需要，也是实现个案公平的需要。

仅靠制定周密的法律对社会进行行政管理而不赋予行政机关自由裁量权，就会束缚行政机关的手脚，使行政效率低下。

行政机关面对复杂的社会关系和社会事务，就会缺乏行政的灵活性和应变力，也难以实现个案处理中的公平、正义。

（三）提高行政效率、实现有效行政的需要

针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象，为了使行政主体能够审时度势、权衡轻重，对各种特殊具体的社会关系产生的问题能够果断的处理和解决，在使用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。

法律法规赋予行政主体在法定范围内行使自由裁量权，可以增加行政的能动性，提高行政效率。

（四）行政自由裁量权的存在是弥补法制不足的必然要求

法律规则本身的特性是自由裁量权普遍存在的一般原因：

第一，立法者认识能力的限制使其无法预见将来社会可能发生的一切，这就使法律规则不可能把所有的问题都包罗其中。

期望法律规则完备无遗，那只是不符合事实的痴心妄想。

第二，法治的最低形式要求是法律规则的普遍平等适用，但面对复杂多变、特性各异的人和事，难免出现不能预料的困难，因为法律规则的普遍适用和个别公平不是完全吻合的。

在稍有不慎的情况下，它对某些人是不利的、错误的，而对另一些人可能是有利的、正确的，法律同样会因条件变为恶法。

第三，法律规则是以语言为载体表述出来的，而语言是无限客观世界之上的有限的符号世界。

如果立法出现失误，所用词语与立法本意有悖，就会导致规则的歧义或冲突。

因此，立法者在试图用语言来表达法律规则时，有时也求助于“模糊语言”。

第四，法律具有稳定性，法律能确保其权威性和严肃性，使人们有规可循、有矩可蹈，但是法律也不能避免其滞后性。

随着现代社会的发展，行政范围的不断扩大，加上受立法程序限制，立法行为对社会关系的变化反应就比较迟缓，这必然要求行政机关具有一定的自由裁量权，以适应“稳定性”的要求。

第五，行政法的发展趋势要求行政权渗入立法权。

由于行政权涉及范围的不断扩大和行政管理的专业性、技术性的不断增强，立法者面对专业化程度越来越高的行政管理往往束手无策，从而使越来越多的行政事务需要行政机关根据实际情况自由选择政策取向和具体决定。

三、规范价格行政处罚自由裁量权的迫切性和必要性

行政自由裁量权是行政法领域的一个热点话题。

行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著、最独特、最活跃的一部分权力。

行政自由裁量权是行政机关的一种自行决定权，从其权力来源、特点、效力以及法律幅度内的选择均有独具的特征。

行政自由裁量权的存在既有其积极的作用，也有其消极的影响，其出路在于合理控制行政自由裁量权。

怎么适当而合理地运作行政自由裁量权，近年来在行政执法实践中的得到广泛的关注。

价格行政执法自由裁量权是价格监管工作中必不可少的权限，它的存在是提高效率的必要条件，但价格执法自由裁量权的固有特性使其在运行中存在着一些问题。

据不完全统计，近几年来省价格行政复议案件始终保持10％左右的增长幅度。

价格行政复议案件的增多，一方面体现了执法相对人依法维权意识的提高，以及对价格行政复议工作的信任，另一方面也反映出价格执法质量不高。

究其根源，价格执法自由裁量权的不合理利用是形成案件增多的重要原因之一。

因此，研究执法自由裁量权及其合理利用便成为当务之急。

由于社会主义初级阶段，市场主体呈现多样性，市场价格的表现形式也呈现多样性，各类价格违法行为则凸现为复杂性，因此赋予政府价格部门一定的自由裁量权，符合价格监管的要求，有利于社会稳定，有利于经济发展，也有利于改革开放。

但是，我们也要看到，由于自由裁量权具有较大的主观性和伸缩性，存在较大的弹性空间，因此，执法机关违背法律的精神和目的随意使用甚至滥用自由裁量权的问题也是存在的。

这些问题的主要表现为：

一是轻责重罚。

如经营者虚构原价，虽属价格欺诈行为，但有些经营者和个人或是不懂政策或是工作差错所致，大多尚未造成大的社会影响，且有的仅是个案。

对此可以通过批评教育和告诫等手段，责令其改正，以达到价格监管的目的。

而有的地方动辄几万元罚款，并在媒体曝光，显属太重。

　　二是重责轻罚。

行政事业单位利用职权的乱收费、垄断行业凭借垄断地位的乱收费，这些行为属于权力寻租，情节恶劣，社会影响大，群众反映强烈，危害了社会和谐，有些还是屡查屡犯，理应严肃处理，没收违法所得并处罚款，追究当事人的责任。

但我省的实际是，大多数地方的做法只是有限度地没收违法所得了之。

违法成本太轻，造成乱收费反弹。

　　三是显失公正。

如对相同性质、相同情节的价格违法行为，却给予了悬殊较大的处罚，本地和本地之间，本地和外地之间，处罚结果迥异，违背了平等适用公平的原则。

　　四是主观随意性大。

如《价格违法行为行政处罚规定》第七条在对经营者不执行政府指导价、政府定价，没有违法所得的情况下，处5万元以上50万元以下罚款。

但在执法实践中，发现有些地方处罚额度仅寥寥数千元。

常常看到不少执法人员对案由主观臆断，导致其结果缺乏客观性，难以服人。

　　五是缺乏时间限定。

目前，我国价格法律、法规对政府价格主管部门履行销帐处罚职责的期限未作明确规定，何时履行职责，行政机关可以自由裁量。

因此，有的在无正当理由的情况下，随意拖延履行职责的时间，个别案件甚至几年结不了案，给公民、法人和其他组织造成了损失。

在价格行政执法过程中，随意使用自由裁量权的原因是多方面的，可以归纳为一是价格业务不能准确理解，对价格法律法规和价格政策的理解一知半解，望文生义，缺乏对立法的宗旨、本意的完整、准确地理解和把握。

二是存在地方保护主义观念，缺乏公正公平执法意识，过多地考虑了地方利益和其他不应考虑的事由。

三是缺乏应有的监督手段和约束机制，不能强化价格部门上下之间的层级监督和执法的内部监督，从而使执法失之过宽，行政权力不受约束。

四是法律法规不完善，立法本身存在缺陷。

四、控制价格行政处罚自由裁量权的主要方法和途径

价格行政自由裁量权的“自由”属性同时带来被滥用的危险，已越来越引起人们的重视，对价格行政自由裁量权进行控制显得必要和必须，控制的目的是为了价格行政机关规范行使自由裁量权，防止价格行政自由裁量权的滥用。

从权力的控制方式看，对价格行政自由裁量权的控制包括立法控制、司法控制、行政控制等方式。

就行政控制而言，是价格行政机关内部的一重自控、自律和自我监督。

正确行使价格行政自由裁量权就是既要发挥价格行政效能，又要避免滥用权力，找到这两方面的最佳结合点，价格行政合理性原则是其最好体现。

合法行政、合理行政是《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出的依法行政的基本要求。

行政合理性原则是行使价格行政自由裁量权应当遵循的最重要的依据，但什么是行政合理性标准？

长期以来始终还是一种模糊的标准，理论上和实践中都尚未予以清晰的界定，执法者操作和把握起来确有一定的难度。

规范价格行政自由裁量权就是要找寻在执法实践中的“合理”的度，改变价格行政自由裁量权“自由度”过大的状况，而怎样找到“合理”的度，可以通过以下方法和途径：

（一）在一定区域和范围内统一和细化自由裁量的标准

对同一地区、同一种类、同一性质、同一情节、同一类别的价格行政相对人等同类情形的执法标准予以细化并明确标准，在法定幅度和范围内区分不同情况予以界定，这应当是执法过程中的操作标准，避免变成对法律的解释，目的是防止执法者个人执法行为的随意性，避免执法行为前后不一、畸轻畸重和显失公平。

如可对各种价格违法行为进行基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”分析，根据各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作的处罚标准。

可对价格行政处罚的罚款幅度在法定幅度内加以划分，根据不同情节划分为30%以下、30%至50%、50%以上等相应比例。

这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现价格行政处罚的统一。

以“经营者不执价格行政府指导价、政府定价”为例，其应考虑的法定因素为“经营者不执价格行政府指导价、政府定价”的事实、性质、情节、后果”（何人、何事、何地、何时、何因、何情、何果）。

以“情节”为例，可分为“轻微、一般、比较恶劣、恶劣”四档。

综合起来可作：

无主观故意、主动改正价格违法行为并消除危害后果的，处违法所得1倍以下罚款；无违法所得的，对单位处以5000元以上5万元以下的罚款，对个体经营者处以1万元以下罚款。

擅自定价的、不执行或变相不执行规定价格或幅度的、自立项目、变相提高收费标准或变相收费的、不按照规定提供服务而收取费用的，处违法所得1倍以上3倍以下罚款；无违法所得的，对单位处以5万元以上10万元以下的罚款，对个体经营者处以1万元以上2万元以下罚款。

对政府明令取消的项目继续收费的、强制或变相强制服务并收费的，处违法所得3倍以上4倍以下罚款；无违法所得的，对单位处以10万元以上20万元以下的罚款，对个体经营者处以2万元以上3万元以下罚款。

屡查屡犯的、拒不退还多收价款的，处违法所得4倍以上5倍以下罚款；无违法所得的，对单位处以30万元以上50万元以下的罚款，对个体经营者处以3万元以上10万元以下罚款的量化。

（二）提高价格行政自由裁量权的体系自控能力

　　控制价格行政自由裁量权的滥用，应当从内外两个角度进行制度设计。

从内部视角来看，要进一步提高价格行政自由裁量权的体系自控能力。

　　首先，强化价格行政程序，从运行过程实现对价格行政自由裁量权滥用的控制。

因此，严格执行统一、科学的价格行政程序是防止价格行政自由裁量权滥用、保障依法价格行政的重要举措。

结合《行政处罚法》的规定，应从以下程序制度入手：

（1）情报公开制度。

凡是涉及价格行政相对人权利义务的，都应一律向社会公开，依法允许公众查阅、复制。

（2）表明身份制度。

价格行政执法主体及其工作人员在进行价格行政行为之前，要先向相对一方当事人出示身份证明或者授权令，以表明自己享有为某种价格行政行为权力的程序。

（3）回避制度。

即与价格行政行为有利害关系的价格行政人员不得参与该价格行政行为过程的制度。

（4）裁决书说明理由制度。

价格行政执法主体在做出价格行政裁决时，要说明做出该项裁决的具体理由。

（5）听证制度。

价格行政执法主体在做出对相对人不利的决定之前，应听取有关相对人意见。

这对于规范自由裁量权具有重要意义。

（6）价格行政提醒告诫制度。

价格行政执法主体在进行某项价格行政行为之前、之中或者之后，对价格行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使权利、履行义务以及其他有关事项，负有以书面或口头形式告知价格行政相对人并加以指导的义务，如果价格行政执法主体没有履行该义务而导致相对人因此丧失权利或为履行有关义务而遭受损失，则应承担相应法律责任的程序制度。

（7）重大价格行政处罚备案制度。

对重大或者复杂的自由裁量行使案件，应当报送上级价格行政执法部门备案，接受上级部门的审查。

（8）价格行政执法时效制度。

价格行政执法部门对价格行政案件的立案、调查、审核、裁决、送达等均应当符合法律、法规规定的时限要求。

　　其次，提高价格行政人员的道德素养，建立完善的执法责任追究制度，从执法主体角度实现对价格行政自由裁量权滥用的控制。

要通过各种形式的学习、培训，对价格行政人员进行经常性的道德教育，提高其思想素质，使其牢固树立正确的权力观和执法责任意识，养成合法、合理价格行政的习惯和自觉性，营造高尚的价格行政道德氛围，从而保证自由裁量权运行方向上和目的上的自制性和正义性。

　　建立责任追究制度，保证执法质量。

具体分为三个层次：

价格行政执法部门内部对有过错行为的追究；上级价格行政执法部门的监督检查以及责任追究；监察机关的监督追究。

责任追究制度的核心是责任到人，通过责任追究对执法主体进行约束。

违法不究必然导致有法不依，只有实行严格的责任追究制度，做到有错必究，违法必究，才能使价格行政执法责任制落到实处、落实到个人。

　　最后，强化价格行政自控，从系统内部实现对价格行政自由裁量权滥用的控制。

在我国，价格行政执法机关内部对滥用自由裁量行为的监督与控制主要通过以下途径进行：

一是价格行政执法检查，通过价格行政执法机关内部对自身执法工作质量的检查，或者是价格行政执法机关对下级价格行政执法机关执法工作质量的检查。

二是价格行政复议，即价格行政执法机关依法对具体价格行政行为的合法性和合理性进行审查，以实现对“合法”范围内的自由裁量行为予以有效控制。

三是建立科学、系统的价格行政执法考核指标体系。

这是加强价格行政自控的关键。

（三）完善价格行政自由裁量权的外部监督

从外部因素来看，要控制价格行政自由裁量权的滥用，必须进一步完善价格行政自由裁量权的外部监督制度。

　　第一，加强和完善权力机关监督，强化对价格行政自由裁量权滥用的控制。

各级人大作为国家权力机关，与价格行政执法机关和人民法院的对价格行政自由裁量权的监督相比较，有它显著的特点：

一是权威性。

二是间接性。

三是事后性。

有鉴于此，在我国，权力机关对价格行政自由裁量权的监督应在以下几个方面得到加强：

首先，要认真做好规范性文件的审查工作。

对于政府上报的规范性文件或草案，人大要以有关法律、法规为依据，及时组织力量审查。

一旦发现有与法律法规相违背的，要迅速向政府提出监督意见直至撤销该文件，以便从源头上堵塞违法行为。

其次，要采取各种有效形式监督价格行政执法。

一要抓好执法检查。

人大要有计划、有目的地开展执法检查，确保有关价格行政法律法规在本价格行政区域的正确实施。

二要抓好案件监督。

对在执法检查以及接待人大代表和人民群众的来信来访中发现的违法或严重处置不公的价格行政执法案件，要认真研究，找出普遍性及其存在根源，然后反馈给价格行政执法机关，以维护法律的尊严和人民群众的利益。

三要抓好对“两制”实施的监督。

司法机关、价格行政执法机关建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制，是推进依法治理的重要措施之一。

人大要充分发挥自身的职能作用，加强对价格行政执法机关实施“两制”的监督，特别是要加强对错案、执法过错的监督，追究有关人员的责任，确保依法价格行政。

四要监督和支持司法机关对重大违法价格行政案件的查处，防止价格行政权力的滥用。

　　第二，加强社会舆论监督，有效防范自由裁量权的失控。

社会舆论监督是广大人民群众当家作主，管理国家事务的重要形式，是社会主义民主在国家价格行政管理上的具体表现。

由于舆论监督的公开性，往往会产生其他监督形式所无法替代的特殊效应。

现实情况表明，某些违纪违法的价格行政执法事件，采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式，往往会触动不大；而事件一旦经媒体公开披露后，就会产生一连串的震动效应：

相关价格行政执法人员会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任；价格行政执法部门会迅速采取补救措施整改工作，以尽快消除负面影响等等。

因此，要搞好对价格行政自由裁量权行使的监督，应发挥舆论监督的特殊作用。

　　第三，增加价格行政相对人权利保障的途径，促使价格行政自由裁量权的合理运行。

为督促价格行政执法主体合理运行自由裁量权，我国价格行政法规定了相对人享有了解权、陈述权、申辩权、申请回避权和听证权、抵抗权、提起价格行政复议权、提出价格行政诉讼权、请求国家赔偿权和申述检举权等。

如此众多的抗衡自由裁量权不合理行使的公民权利，在价格行政执法主体的价格行政活动过程中予以行使，能使权利要求汇成巨大的社会力量，实现对合法权利侵害的救济，增强价格行政执法主体的自律意识，使自由裁量权不合理运用以及异化腐败的状况得到切实、有效的遏制。