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1环境影响评价与管理概论

1.1概述

1.1.1基本概念

（l）环境与环境系统

环境（Environment）是指某一生物体或生物群体以外的空间，以及直接或者间接影响该生物体或生物群体生存的一切事物的总和。

环境总是针对某一特定主体或者中心而言的，是一个相对的概念，离开了这一主体或中心也无所谓环境。

在环境科学中，环境是指以人类为主体的外部世界，主要是地球表面与人类开发想好作用的自然要素及其总体。

它是人类生存发展的基础，也是人类开发利用的对象。

《中华人民共和国环境保护法》所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。

包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。

环境影响评价中所指的环境，就是以人为主体的环境，即围绕着人群的空问以及其中可以直接、间接影响人类生存和发展的各种自然因素和社会因素的总体，包括自然因素的各种物质、现象和过程及在人类历史中的社会、经济成分。

或者说，环境是指人类以外的整个外部世界，它包括人类赖以生存和发展的各种自然要素，例如大气、水、土壤、岩石、太阳光和各种各样的生物：

还包括经人类改造的物质和景观，即经过改造的自然因素，例如农作物、家畜家禽、耕地、矿山、工厂、农村、城市、公园和其他人工景观等。

除此之外，居住环境、生产环境、交通环境和其他社会环境也是环境影响评价中所指的环境范畴。

环境系统是指由围绕人群的各种环境因素构成的整体。

这里所说的环境因素，包括生物的和非生物的，具体指大气、水体、土壤、岩石、热、光、声、重力与各种有机体等。

一定时空中的环境因素通过物质交换、能量流动、信息交流等多种方式，相互联系、相互作用形成了具有一定结构和功能的整体。

环境系统是一个动态系统，它一直处于演变过程中，特别是在人类活动的作用下，环境系统的组成和结构不断地发生变化。

环境污染、生态破坏就是环境系统在人类活动作用下发生不良变化的结果。

另外，长期的演变历史表明，环境系统具有一定程度的自我调节的功能，具有相对的稳定性，即当把外界的侵扰控制在一定程度的范围内时，它能通过自身的调节作用，维持系统的组成结构不变和整体性能的正常发挥。

从系统的角度，以系统的观点，正确、全面地认识环境，掌握环境系统的运动变化规律，是人类选择适当的社会发展行为，防止、减少直至解决环境问题的基础。

环境系统的范围大至全球，小至一个工厂、一个村落，它的具体范围视所研究和需耍解决的环境问题而定。

其范围既可以试全球性德，也可以是局部性的。

例如一个城市、区域和河流等都可以是一个单独的环境系统。

环境系统也可以是几个要素交织而成，如空气——水体——土壤系统，水——土壤——生物系统，城市污水——土壤——农作物组成的污水灌溉系统等。

（2）环境要素

环境是由环境要素构成的。

环境要素也称作环境基质，是环境结构的基本单元，是构成人类环境整体的各个独立的、性质不同的而又服从整体演化规律的基本物质组分。

如水、空气、生物、土壤、岩石以及阳光等。

环境要素可分为自然环境要素和社会环境要素，但通常是指自然环境要素，包括水、大气、生物、岩石和土壤，以及声、光、电磁辐射等。

环境要素组成环境的结构单元，环境结构单元又组成环境整体或称环境系统。

地球表面各种环境要素及其相互关系的总和即为地球环境系统。

环境要素又可分为非生物的和生物的。

非生物要素亦称物理要素或物理——化学要素，如大气、水体、土壤、岩石、城市的建筑物和基础设施等；生物要素指有机生命体，如动物、植物、微生物等。

人类社会是一种基本的、特定的环境要素，也可看作是生物要素的一个子要素。

生物要素的各子要素之间、各非生物要素之间以及生物和非生物要素之间彼此作用，且互相密切联系。

所以，研究某一个要素时，必须与其他要素联系起来，全面考虑。

（3）环境质量和环境质量评价

环境质量表述环境优劣的程度，指一个具体的环境中，环境总体或某些要素对人群健康、生存和繁衍以及社会经济发展适宜程度的量化表达。

环境质量是因人对环境的具体要求而形成的评定环境的一种概念。

环境是由各种自然环境要素和社会环境要素所构成，因此环境质量包括综合环境质量和各要素的环境质量，如大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量、声环境质量等。

目前，人们大都从环境要素的组成状况来考察和表示环境质量的优劣，而各种环境要素的优劣是根据人类的具体要求进行评价的，所以环境质量又同环境质量评价联系在一起。

环境质量评价是指依据一定的评价标准和方法对一定区域范围内的环境质量进行说明和评定。

环境质量评价的目的是为了给环境管理、环境规划、环境综合整治等提供依据，同时也是为了比较各地区所受污染的程度。

当然也可以通过历年的环境质量评价，比较和分析该区域环境质量变化情况和趋势。

环境质量评价是确定环境质量的手段、方法，环境质量则是环境质量评价的结果。

（4）环境容量

环境容量是指对一定区域，根据其自然净化能力，在特定的污染源布局和结构条件下，为达到环境目标值，所允许的污染物最大排放量。

环境容量是衡量和表现环境系统、结构、壮态相对稳定性的概念，目前多指在人类生存和自然生态不受危害的前提下，某一地区的某一环境要素中某种污染物的最大容纳量。

也有人把它定义为在污染物浓度不超过环境标准或基准的前提下，某地区所能允许的最大排放量。

环境容量是一种重要的环境资源，地域性是环境容量的基本特征。

环境容量是一个变量，因地域的不同，时期的不同，环境要素的不同以及对环境质量要求的不同而不同。

某区域环境容量的大小，与该区域本身的组成、结构及其功能有关。

通过人为的调节，控制环境的物理、化学及生物学过程，改变物质的循环转化方式，可以提高环境容量，改善环境的污染状况。

环境容量按环境要素，可细分为大气环境容量、水环境容量、土壤环境容量和生物环境容量等。

此外，还有人口环境容量、城市环境容量等等。

（5）环境影响

环境影响是指人类活动（经济活动和社会活动）对环境的作用和导致的环境变化以及由此引起的对人类社会和经济的效应。

在研究一项开发活动对环境的影响时，首先应该注意那些受到重大影响的环境要素的质量参数的变化。

而环境影响的重大性是相对的，如高强度噪声对居民住宅区的影响比对工业区的影响重大。

这种“环境影响”是由造成环境影响的源和受影响的环境（受体）两方面构成的。

对人类开发行动进行系统的分析，辨识出该项行动中那些能对环境产生显著和潜在影响的活动，这就是“开发行动分析”，对区域开发和建设项目而言则是“工程分析”，对规划而言即为“规划分析”。

而辨识开发行动或建设项目对环境要素的各种参数的各类影响，就是环境影响识别的任务。

这也是环境影响评价最重要的任务之一。

按影响的来源分，分为直接影响、间接影响和累积影响。

按影响效果分，环境影响可分为有利影响和不利影响。

按影响性质划分，环境影响可分为可恢复影响和不可恢复影响。

另外，环境影响还可分为短期影响和长期影响，地方、区域影响或国家和全球影响，建设阶段影响和运行阶段影响等。

（6）环境影响评价

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

目前，我国的环境影响评价主要包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两大类。

规划和建设项目处于不同的决策层，因此，针对二者所做的环境影响评价的基本任务也有所不同。

环境影响评价作为环境法的基本制度之一，涉及多个主体和环节。

建设单位、环境影响评价机构、环境影响评价文件的审批部门、建设项目的审批部门等都是环境影响评价制度实施过程中必不可少的。

特别是《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）将环境影响评价的对象扩人到规划后，各级政府和政府有关部门如规划的审批、编制等机构也是不可缺少的相关主体。

哪个环节出了问题，都有可能造成环境污染和生态破坏的后果。

而对于拟议中的建设项目，在其动工之前进行环境影响评价，只是环境影响评价制度的一部分。

一个完整的建设项目环境影响评价，还包括后评价、“三同时”、跟踪检查等一系列制度和措施。

否则，环境影响评价制度就无法发挥其应有的作用。

《环境影响评价法》对环境影响评价所下的定义，就包括了进行跟踪监测的内容。

可见，建设项目投入生产或者使用后，并不意味着环境影响评价工作就己经结束了，跟踪检查也是其中一个不可或缺的组成部分。

实施跟踪检查，其根本目的就在于能够发现建设项目在运行过程中存在的问题，并提出相应的解决方案和改进措施。

按照评价对象，环境影响评价可以分为规划〔战略）环境影响评价和建设项目环境影响评价。

按照环境要素，环境影响评价可以分为大气环境影响评价、地表水环境影响评价、地下水环境影响评价、声环境影响评价、生态影响评价等。

1.1.2环境影响评价的重要性

环境影响评价是一项技术，也是正确认识经济发展、社会发展和环境发展之间相互关系的科学方法，是正确处理经济发展使之符合国家总体利益和长远利益，强化环境管理的有效手段，对确定经济发展方向和保护环境等一系列重大决策上都有重耍的指导作用。

环境影响评价能为地区社会经济发展指明方向，合理确定地区发展的产业结构、产业规模和产业布局。

环境影响评价是对一个地区的自然条件、资源条件、环境质量条件和社会经济发展现状进行综合分析研究过程，它是根据一个地区的环境、社会、资源的综合能力，使人类活动不利于环境的影响限制到最小。

其重要性表现在以下几个方面：

（l）为开发建设活动的决策提供科学依据

开发建设的决策是综合性极强的工作，只有在全面、充分、客观、科学的考虑经济、技术、社会和环境诸方面条件之间相互关系的基础上，才能做出比较正确的开发决策。

而通过环境影响评价，就可把环境保护工作与国民经济和社会发展规划、计划及其行动直接联系起来，为协调经济发展和环境保护提供科学依据。

（2）为经济建设的合理布局提供科学依据

开发建设的环境影响评价是对传统工业布局决策方式的重大改革，它可以把经济效益、社会效益和环境效益统一起来，使之协调发展。

环境影响评价的过程，也就是认识生态环境与人类经济活动相互依赖、相互制约、相互促进的过程。

在这个过程中，不但要考虑资源、能源、交通、技术、经济、消费等因素，分析各种自然资源的支持能力，还要分析环境特征，了解环境资源的利用现状，预测开发建设活动对环境承载能力的消耗程度，阐明环境承受能力和防患对策。

从建设项目所在地区的整体出发，考察建设项目的不同选址和布局对区域整体的不同影响，并进行比较和取舍，选择最有利的方案，保证建设选址和布局的合理性。

（3）为确定某一地区的经济发展方向和规模、制定区域经济发展规划及相应的环保规划提供科学依据

我国还处在经济增长由粗放型向集约型转变时期，各地区都将制定以强调效益为中心的社会经济发展规划，走可持续发展的道路。

而通过环境影响评价，特别是规划环境影响评价，对区域自然条件、资源条件、环境条件和社会经济技术条件进行综合分析研究，并根据区域资源优势及供给能力、环境承载能力、社会承受能力，为制定区域发展总体规划，确定适宜的经济发展方向、目标、速度、建设规模、产业结构、产品结构、合理布局等提供科学的依据。

同时，也能通过环境影响评价，掌握区域环境状况，预测和评价拟议的开发建设活动对环境的影响，为制定区域环境保护目标、计划和措施提供科学依据，从而达到宏观调控和全过程控制防治污染和生态破坏的目的。

（4）为制定环境保护对策和进行科学的环境管理提供依据

环境管理的实质就是协调经济发展和环境容量这两个目标的过程。

通过环境管理，解决人类面临的最大挑战——经济发展和环境保护问题。

发展经济和保护环境是辩证统一的关系，环境管理应该是在保证环境质量的前提下发展经济、提高经济效益，反过来环境管理必须讲求经济效益，要把经济发展和环境效益二者统一进来，选择它们之间最佳的“结合点”，这个结合点是以最小的环境代价取得最大的经济效益。

环境影响评价就是找出这个最佳“结合点”的环境管理手段。

通过建设项目环境影响评价，可以得知对一个项目的污染或破坏限制在一个什么程度范围内才符合环境标准的要求。

在此基础上，要充分考虑区域环境功能、环境容量以及当时、近期、远期技术经济状况等条件，提出既能满足生产建设、经济发展，又能有效地控制污染、改善环境的污染防治对策和措施，获得最佳的环境效益和社会效益。

因此，环境影响评价能指导工程的设计，使建设项目的环保措施建立在科学、可靠的基础上，从而保证环保设计得到优化，同时还能为项目建成后实现科学管理提供必要的数据和重点监督对象。

这样环境影响评价就达到了为环境管理提供科学依据的目的。

（5）促进相关环境科学技术的发展。

环境影响评价涉及到自然科学和社会科学的广泛领域，包括基础理论研究和应用技术开发。

环境影响评价工作中遇到的问题，必然会对相关环境科学技术提出挑战，进而推动相关环境科学技术的发展。

1.1.3坏境影响评价的工作原则

1.1.3.1针对性

环境影响评价工作人员，必须针对项目的工程特征和所在地区的环境特征进行深入细致的调查和分析，并抓住危害环境的主要因素，目标明确，重点突出，即带着问题搞评价，使工作有的放矢，以确保环境影响评价工作真正起到以下三个基本功能的作用：

①在厂址、布局、工艺、技术、设备选型、生产规模、产品结构、原材料使用等诸方面为项目审批主管部门提供决策依据；②为设计下作规定优化设计、实现清洁生产和应采取的环境保护措施；③为环境管理部门实施监督管理提供科学管理依据。

1.1.3.2政策性

政策性是建设项目环境影响评价工作的灵魂。

不体现政策的评价是没有生命的评价。

环境影响评价文件中的政策性体现在如下几个方面：

（1）对项目选址以及产品结构、规模要根据环保法规、当时的产业政策，结合总体规划去评价选址、布局和规模的合理性、可行性。

（2）对项目用地（土地也是环境资源）要结合国家的土地利用政策、当地土地资源状况和生态环境去评价其土地利用的合理性和节约土地的必要性。

（3）对所选工艺、技术、设备和污染物排放状况要结合资源、能源利用政策去评价其技术经济指标的先进性。

即评价其是否为“清洁生产”，污染是否能解决在生产工艺过程中，产品是否清洁。

（4）对工程项目拟采取的环保措施及装备水平要结合现行环保技术政策、发展状况及当地的客观要求去评价其可靠性和可操作性。

在此基础上提出并规定满足环保要求的对策措施。

（5）对环保投资费用计划结合当前国家和本地区技术经济状况和生活质量所需，评价其“三效益”的统一性。

（6）对环境质量要结合环境功能规划和质量指标去评价其保证性。

（7）对特定环境保护对象要结合实际影响情况，根据防护距离标准等规定评价其安全性。

1.1.3.3科学性

环境影响评价是由多学科组成的综合技术。

由于这项工作在时间上具有超前性，所以在开展这项工作时，从现状调查、评价因子筛选到评价专题设置、监测布点、取样、分析、测试、数据处理、模式选用、预测、评价以及给出结论都应严守科学态度，一丝不苟地完成各项工作。

为了增强环境影响评价工作的科学性，还需注意评价工作的区域性和系统性问题。

（1）区域性是指环境影响评价不能孤立地研究自身对环境的影响，应当从整体出发，研究评价区内自然环境对污染因素的承受能力（即环境容量）。

既要考虑项目自身的影响问题，又要考虑对环境质量现状的叠加影响问题。

（2）系统性是指评价时要把环境看作一个由多种要素组成，又受多种因素影响的大系统。

既要考虑拟建项目与已有项目对环境影响的有机联系和环境容量的动态平衡问题，又要考虑各环境要素之间的相互影响的叠加关系，从而制定出符合整体要求的防治对策，以达到系统化的目的。

1.1.3.4公正性

环境影响报告书既是建设项目的决策依据，又是贯彻“谁污染、谁治理”方针和处理环境污染纠纷的执法依据，所以对于环境影响评价的每项工作都要做到准确和公正，评价结论一定要明确、可信、有充分的科学依据，决不能模棱两可，含糊其词，更不能受外在因素的影响而带有主观倾向性。

1.2环境影响评价制度的形成与发展

1.2.1环境影响评价制度的由来

美国是世界上第一个把环境影响评价用法律要求固定下来并建立环境影响评价制度的国家。

1969年，美国国会通过了《国家环境政策法》，自1970年1月1日起正式实施。

该法中第二节第二条的第三款规定：

在对人类环境质量具有重大影响的每项生态建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中，均应由提出建议的机构协商相关主管部门后，提供一份详细报告，说明拟议中的行动将会对环境和自然资源产生的影响、采取的减缓措施以及替代方案等。

该报告应同相应的建议报告一并提交总统和环境质量委员会，依照相关规定向社会公布，并按法定程序进行审查。

继美国建立环境影响评价制度后，先后有瑞典（1970年）、新西兰（1973年）、加拿大（1073年）、澳大利亚（1974年）、马拉西亚（1974年）、德国（1976年）、印度（1978年）、菲律宾（1979年）、泰国（1979年）、中国（1979年）、印度尼西亚（1979年）、斯里兰卡（1979年）等国家建立了环境影响评价制度。

与此同时，国际上也成立了许多有关环境影响评价的相关机构，召开了一系列有关环境影响评价的会议，开展了环境影响评价的研究和交流，进一步促进了各国环境影响评价的应用与发展。

1970年，世界银行设立环境与健康事务办公室，对其每一项投资项目的环境影响作出评价和审查。

1974年，联合国环境规划署与加拿大联合召开了第一次环境影响评价会议。

1984年5月，联合国环境规划理事会第12届会议建议组织各国环境影响评价专家进行环境影响评价研究，为各国开展环境影响评价提供方法和理论基础。

1992年，联合国环境与发展大会在里约热内卢召开，通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》中，都写入了有关环境影响评价的内容。

《里约环境与发展宣言》原则17宣告：

对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应进行环境影响评价，并由国家相关主管部门做出决策。

1994年，由加拿大和国际影响评价协会（IAIA）在魁北克市联合召开的第一届国家环境影响评价部长级会议，有52个国家和组织机构参加，会议做出了进行环境影响评价有效性研究的决议。

经过40多年的发展，已有100多个国家建立了环境影响评价制度，同时，环境影响评价的内涵也不断得到提高：

已从对自然环境的影响评价发展到社会环境的影响评价；自然环境的影响不仅考虑环境污染，还注重了生态影响；开展了环境影响评价；关注累积性影响并开始对环境影响进行后评价。

环境影响评价的应用对象也从最初单纯的工程项目，发展到区域开发环境影响评价和战略环境评价，环境影响评价的技术方法和程序也在发展中不断得以完善。

1.2.2我国环境影响评价制度的发展

1.2.2.1引入和确立阶段（1973年—1979年）

从1973年，第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念开始引入我国。

高等院校和科研单位的一些专家、学者，在报刊和学术会上，宣传和倡导环境影响评价，并参与了环境质量评价及其方法的研究。

同年，“北京西郊环境质量评价研究”协作组成立，随后，官厅流域、南京市、茂名市开展了环境质量评价。

1977年，中国科学院召开“区域环境学”讨论会，推动了大中城市环境质量现状评价，1978年12月31日，中发[1978]79号文件批准的国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》中，首次提出了环境影响评价的意向。

1979年4月，国务院环境保护领导小组在《关于全国环境保护工作会议情况的报告》中，把环境影响评价作为一项方针政策再次提出，在国家支持下，北京师范大学等单位率先在江西永平铁矿开展了我国第一个建设项目的环境影响评价工作。

1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，规定：

“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须注意防止对环境的污染和破坏。

在进行新建、改建和扩建工程中，必须提出环境影响报告书，经环境保护土管部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。

”我国的环境影响评价制度正式确立。

1.2.2.2规范和建设阶段（1979年—1989年）

环境影响评价制度确立后，相继颁布的各项环境保护法律、法规不断对环境影响评价进行规范，并通过部门行政规章，逐步明确了环境影响评价的内容、范围和程序，环境影响评价的技术方法也不断完善。

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第十三条中规定：

“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境管理的规定。

”“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审，并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。

环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。

”在这一条款中，对环境影响评价制度的执行对象和任务、工作原则和审批程序、执行时段和与基本建设程序之间的关系作了原则规定，是行政法规中具体规范环境影响评价制度的法律依据和基础。

1982年颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》第六条、第九条和第十条，1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》第十三条，1987年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》第九条，1988年颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》第十二条，以及1989年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》第十五条等，都有类似规定。

配套制定的部门行政规章保证了环境影响评价制度的有效执行，环境影响评价的技术方法也进行了广泛研究和探讨，取得明显进展。

这一阶段主要的部门行政规章如下：

（1）《基本建设项目环境保护管理办法》，国家计委、国家经贸委、国家建委、国务院环境保护领导小组1981年12号，明确把环境影响评价制度纳入基本建设项目审批程序中。

（2）《建设项目环境保护管理办法》，国务院环境保护委员会、国家计委、国家经贸委［86］国环字第003号，对建设项目环境影响评价的范围、程序、审批和环境影响报告书（表）编制格式都做了明确规定。

（3）1986年，国家环保局颁布的《建设项目环境影响评价证书管理办法（试行）》，确立了环境影响评价的资质管理要求，并据此核发综合和单项环境影响评价证书1536个，建立了一支环境影响评价的专业队伍。

（4）《关于颁发建设项目环境影响评价收费标准的原则与方法（试行）的通知》国家环保局、财政部、国家物价局「89］环监字第141号，确定了环境影响评价“按工作量收费”的收费原则。

同时，制定的主要部门行政规章还有《关于建设项目环境影响报告书审批权限问题的通知》，国家环保局［86］环建字第306号；《关于建设项目环境管理问题的若干意见》，国家环保局［88］环建字第117号；《关于重审核设施环境影响报告书审批程序的通知》，国家环保局环监辐字［89］第5号；《建设项日环境影响评价证书管理办法》，国家环保局［89］环监字第281号，将环境影响评价证书改为甲级和乙级。

各地方也根据《建设项目环境保护管理办法》制订了适用于本地的建设项目环境影响评价行政法规，各行业主管部门也陆续制订了建设项目环境保护管理的行业行政规章，初步形成了国家、地方、行业相配套的建设项目环境影响评价的多层次法规体系。

1.2.2.3强化和完善阶段（1990年—2002年）

从1989年12月26日通过《中华人民共和国环境保护法》到1998年国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，是建设项目环境影响评价强化和完善的阶段。

《中华人民共和国环境保护法》第十三条重新规定了环境影响评价制度，并且随着我国改革开放的深入发展和社会主义计划经济向市场经济转轨，建设项目的环境保护管理也不断地得到改革和强化。

这期间加强了国际合作与交流，进一步完善了中国的环境影响评价制度。

针对建设项目的多渠道立项和开发区的兴起，1993年国家环保局及时下发了《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，提出了先评价、后建设，环境影响评价分类指导和开发区进行区域环境影响评价的规定。

环境影响评