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纪法衔接;
法治反腐;
规则体系化;
JurisprudentialInterpretationofandApproachestoCoherencebetweenDisciplineandLawinSupervisionSystemReform
XIAWei
SchoolofCriminalJustice,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw
Abstract：
Takingsupervisionsystemreformasthemilestone,therelationshipbetweenpartydisciplineandnationallawhasundergonethechangefromseparationbetweendisciplineandlawtocoherencebetweendisciplineandlaw.Theanti-corruptionbasedonruleoflawcannotonlyrelyonthenationallawitself,becausetheabsenceoflawmeansthelackoftimelycorruptionpreventionandincompletenessincorruptiongovernance.Theopenstructureofthelawhaslaidajurisprudentialfoundationfortheacceptanceofthepartydisciplineinthenationallaw,whichwilljointlycontributetothelawbasedanti-corruptionpractice.Underthepremiseofadheringtotheconceptoflaw-basedanti-corruption,makingfulluseoftheadvantagesofthepartydisciplineresourcesaccumulatedintheprocessofanti-corruptionpracticeandpromotingthecoherencebetweendisciplineandlawaretheimportantobjectivesforustoachieveinthestageofcomprehensivelydeepeningsupervisionsystemreform.Inthesenseoflaw-basedanti-corruption,thepartydisciplinecannotcomparewiththenationallaw.Therefore,itisfalsetoemphasizethatpartydisciplineissuperiortonationallaworthatnationallawissuperiortopartydiscipline.Inordertogivefullplaytothefunctionsofboththepartydisciplineandthenationallawinthelaw-basedanti-corruption,wemusttakethembothasthebasicmaterialstobuildsystematicanti-corruptionrulesbasedonruleoflaw.
在经历《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的颁行以及以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为核心的诸多关联法律规范的微观调整1之后，监察体制改革法法衔接的任务已初步完成，改革的重心也逐渐偏移到处理党纪与国法之间的关系即纪法衔接问题之上。
2018年4月16日，、国监委向全国县团级以上纪委、监委及派出机构印发《公职人员政务处分暂行规定》，其第7条、第8条明确了党纪处分、政务处分以及刑事处罚之间的衔接关系，即三种处分（罚）措施可以并行适用，且对党员的政务处分一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配。
为增加党纪与国法之间的衔接度，紧随《监察法》《公职人员政务处分暂行规定》之后，中央于2018年8月18日颁布了新修订的《纪律处分条例》，将监督执纪的四种形态纳入进来，进一步明确了党纪处分与其他处罚之间的适用关系。
2019年10月8日，《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》（以下简称《政务处分法（草案）》）面向社会征求意见，提出以政务处分代替政纪处分匹配党纪处分，衔接刑事处罚，实现党纪与国法有效衔接的立法目标。
2然而，党纪与国法在规制对象及规制事项上均有着明显区别，如何促进这两种不同的规范体系进行有序衔接，从而既提升腐败的治能与治效，又助力于监察体制改革新阶段促进法治反腐全面深化的目标，无疑成为了最核心的问题。
一、从纪法分离到纪法衔接:
党纪与国法关系的流变
党纪与国法之间的关系问题，向来是法治反腐理论研究的重心。
对此，一个共识性结论是，党纪与国法分别属于两种不同的规范类型:
党纪系组织内规则，是依据党的宗旨、目标制定的组织纪律规范;
国法系一般性规范，是由立法机关制定的，具有普遍约束力并由国家强制力保障实施的行为规范。
因此，二者形成机理不同、作用方式不同。
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监察体制改革以前，党纪与国法虽然都被视作是重要的反腐规范依据，但两者之间却欠缺有效的沟通或衔接机制，尤其强调纪法本质不同，界限泾渭分明。
比如，认为党纪与国法之间有着实质性的差异，两者在理论根据、规范效力、惩罚方式等方面都存在重要区别。
4因此，党纪与国法之间的关系可以表述为党纪严于国法，国法高于党纪5。
党纪严于国法，并不是说党纪可以凌驾于国法之上。
6党纪之严在于，它的纪律性规定较之法律规定得更密、要求得更严;
国法之高在于，党必须在宪法和法律的范围内活动，党纪不具有法外。
7确实，党纪在整体上是严于国法的，这种严不仅表现为规范本身的严肃性或权威性，还体现在规范体系的严密性，这也间接说明，党纪和国法之间无疑是存在区别的;
不过，这并不意味着党纪与国法之间无法沟通，纪法分离只看到了党纪与国法在规范意义上的区别性，但却忽略了两者在推进腐败治理体系与治理能力现代化意义上的统一性。
监察体制改革重新定义了党纪与国法之间的关系。
在监察体制改革即将来临之际，有学者敏锐地意识到，片面地将党纪与国法分开并不妥当，与其强化党纪与国法的区分，毋宁加强执纪与执法的制度衔接和有效协同。
8自2016年11月在市、山西省、浙江省三地开展监察体制改革试点工作开始，党纪监督与国法监察之间就建立了极为紧密的联系，纪检监督、行政监督、检察监督三权一体化所形成的监察权在最初意义上便有了纪法衔接的烙印;
9而随后的一系列举措，如党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公，制定《公职人员政务处分暂行规定》以及在《纪律处分条例》中明确规定监督执纪的四种形态等，都是为了提升纪法之间的衔接度。
尤其是，《监察法》的颁布更标志着我国腐败治理已经从简单的纪在法前、纪严于法和纪法分开理念转向更深层次的纪法衔接模式。
10一个典型例证是，随着监察体制改革的逐步推进，党纪与国法的适用关系愈发明确，两者的话语体系也逐渐走向融合，即在承认党纪与国法之界分的前提之下，逐步实现党言党语与法言法语的融合，这既体现了党的性又彰显了法的规范性，11推进纪法衔接也成为了监察体制改革全面深化阶段的重要目标。
首先，纪法衔接体现了建立集中统一、权威高效的体系要求。
建立集中统一、权威高效的体系是监察体制改革的核心目标之一，伴随着《监察法》的颁布、配套规范的调整以及国家和地方各级监察委员会的相继建立，这项改革目标已经初步完成，改革也顺利进入到全面深化新阶段。
而处理好党纪与国法之间的关系，扎实推进纪法衔接，是清理国家监察体制改革全面深化期的法治障碍的重要环节。
12通过制定《监察法》并建立作为专职专责机关的监察委员会，确实有效地整合了反腐资源，提升了反腐效能。
但是，监察委员会第一职责即监督职责的有效发挥，必须要与其他机关尤其是处于预防前端的党的纪律机关配合，纪律检查委员会与监察委员会合署办公模式的确立，在一定程度上也正是为了加强两者之间的反腐协作。
党纪既是过往从严治党的智慧结晶，又是当下法治反腐的有力武器，坚持党纪与国法互动配合13，是法治反腐应有之义。
党的作风建设向来与紧密关联，提出全面从严治党的命题以及将反腐倡廉建设从作风建设中剥离出来，形成思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度五位一体的党建体系，14从侧面也说明了腐败治理需要加强党的建设，发挥党纪的规范作用。
只依靠监察委员会进行反腐，还未能充分利用党的资源优势及党纪的规范优势，难以将绝大多数腐败遏制在萌芽状态，导致前端预防的功能未能有效发挥，不利于反腐权威性与高效性目标的实现。
助推纪法衔接，既增加了法治反腐的总体力量，又有助于通过发挥纪法的联合效应来减少腐败存量、降低腐败增量，增加了建立集中统一、权威高效体系这一目标的实现度。
其次，纪法衔接彰显了预惩协同标本兼治的腐败科学治理理念。
《纪律处分条例》第5条即监督执纪的四种形态比较完整地表达了党纪监督的功能，前三种形态都是只涉及党纪监督的内容，分别是让红红脸、出出汗成为常态党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数党纪重处分、重大职务调整的成为少数，第四种形态是涉嫌严重违纪违法立案审查的，要让这种形态成为极少数。
显然，党纪之所以具备这种划分四种形态的作用，主要在于它的规范性与严密性:
正因为党纪具备有效的组织内规范性，所以才能够起到指引、约束党员行为的作用;
正因为党纪严于国法，所以才能够发挥防止轻违纪走向重违法犯罪的功能。
现代各国腐败治理的经验表明，预防的效果总体优于惩治，惩治是治标之策，预防是治本之策，但只有预惩协同才是标本兼治之道。
科学治理腐败要求做到前端预防-中端治理-末端惩治的预惩协同，而法律在反腐中的作用总体上是偏惩治而不是偏预防的。
虽然在《监察法》颁布之后，由监察委员会履行预防性监督职责，15这种状况有较大改观，但是，监察委员会所处理的大多数案件毕竟是涉嫌违法犯罪的，轻微违纪案件在纪律检查委员会处理即可，通常也不会移交监察委员会处置。
因此，监察委员会的预防性监督职责还不够前端，也不够彻底。
治国必先治党，依法治国必先依规治党，16党员忠实地履行义务、严格地遵守党规党纪，是抵御腐败风险最有效的方式。
监督执纪通过运用前三种形态，即让批评与自我批评成为常态，让党纪轻处分成为大多数以及让党纪重处分成为少数，层层递进，很好地守住了预防的关口，有效地减少第四种形态的运用次数。
只有促进纪法之间的有效衔接，发挥党纪预防违法犯罪的功能，才能真正落实前端预防治本，后端惩治治标的协同性腐败治理理念。
最后，纪法衔接巩固了前阶段的反腐成果并有助于实现新阶段的治腐目标。
监察体制改革前阶段的主要成果都以规范的形式确立和制度的形式固化，但自改革开始就反复提到的纪法衔接问题仍未得到有效解决。
这固然与纪法之间的复杂关系有关，因为在改革前阶段，党纪还常被认为是组织内纪律规范，不具有明显的法治属性。
但更大的原因却是，前阶段的主要任务是制定《监察法》以及通过关联性法律规范的微观调整来促进法法衔接，为法治反腐奠定法律基础，后阶段的主要任务才是处理纪法这两大规范体系的关系问题，为法治反腐增加规范力量。
在《监察法》及配套规范尚未明确之前，只有党纪而没有专门立法，纪法之间也不具备衔接的客观基础，先制定专门法并初步实现法法衔接，再集中力量推进纪法衔接，才符合监察体制改革循序稳步推进的内在要求。
监察体制改革进入新阶段后，面临着一些只依靠法律尚不能解决的问题。
比如，以党纪处分代替国法处罚，即将违法甚至犯罪的党员干部仅做违纪处理;
17再如，对未违纪党员的问责以及对违纪党员的过度问责，等等。
法治反腐的主要力量是法律尤其是《监察法》及其配套法律规范，无论是纪法界限不清，还是过度依赖党纪问责，都是与法治反腐的理念相的。
推进纪法衔接，准确理解党纪处分与国法处罚之间的逻辑关系，从而明确两者之间的界限，以及立足法治思维来科学运用党纪反腐，才能避免使党纪成为过度问责的手段，实现监察体制改革全面深化新阶段的目标。
总之，党纪与国法关系从纪法分离到纪法衔接的流变，映射出监察体制改革预惩协同的反腐理念及零容忍无的治腐决心，为实现把权力关进制度的笼子里的改革目标，形成不敢腐不能腐不愿腐的腐败治理机制，提供了支撑性、体系化的规范保障。
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二、纪法衔接的法理根基:
法的空缺性及其开放结构
监察体制改革以来，党纪与国法之间的关系问题始终备受争议。
纪法衔接究竟是如同论者认为的那样是法治反腐的倒退或者存在合宪性障碍，19还是如同肯定论者所说的那样会带来法治反腐的系统升级呢?
20要回答这个问题，就必须要先论证纪法衔接是否具备法理上的正当性。
（一）法的空缺性与纪法衔接之必要
由于语言具有模糊性，即便把规则表述出来的、具权威性的一般化语言，（也）只能提供人们不确定的指引，加之人类立法者不可能预知未来可能发生之所有可能情况的组合，21因而法律具有空缺性或不完整性。
法律是以确定的一般化规则形式表达的，任何受其规制的行为都要满足某些必要条件，但社会生活形形色色、社会关系纷繁复杂，当我们以立法的形式确立某种一般化规则之时，也意味着会排除某些不确定或未规定的事项。
而法的空缺性意味着法有漏洞，它通常表现为，从立法者的评价计划来看，在某个法律中缺少必要的规则，22在漏洞之处，法可能丧失其规范性。
比如，在《监察法》颁布之前，对非党员村干部、国有企业管理人员、协警等编外人员处于腐败监督的灰色地带，上述人员在行使公权力或履行职务的过程中实施的腐败行为，未必能够得到有效规制。
在法治反腐之前即运动式、政策性反腐阶段，高压政策是反腐最主要的动力，通过从严打击腐败违法犯罪，有效地清除了腐败存量，降低了腐败增量，为法治反腐创造了良好的社会环境，并遗留下了宝贵的反腐经验。
以此为基础，监察体制改革重新整合了反腐资源，制定了专门法即《监察法》，并完善配套法律规范，建立起了集中统一、权威高效的法治反腐体系，反腐的效能得到极大的提升。
但是，只通过法律建立起的规范体系，是不完整的规范体系，它没有顾全腐败演变从无到有再到逐渐严重的阶段性规律，即在违法阶段及其之后再处理腐败问题，其实已经很难起到根治腐败的作用了。
因此，只做到法法衔接的体系是有空缺的。
空缺的体系难以承担及时、全面预防腐败的功能。
由于《监察法》主要处理的是违法行为，而腐败现象产生的起点远在违法之前，只依靠《监察法》及其配套规范来反腐，会导致腐败治理机制的前端预防不足，难以实现标本兼治的目标。
腐败治理规律表明，预防腐败的时机应当是腐败动机触发之前，或者腐败尚比较轻微即未演变为违法犯罪之前，23因为在该阶段，通过减少犯罪机会能够在客观上控制腐败的数量，通过思想教育能够在主观上降低腐败的动机。
在轻微腐败向违法犯罪转变之后，违法犯罪预防其实已经失去很多意义了，因为它至多只能起到预防从违法走向犯罪的作用。
法法衔接在法治反腐上的空缺性，决定了通过纪法衔接来补充其预防功能的必要性。
尽管，监察体制改革法法衔接的目标已初步完成，但是，我国腐败治理仍然处于强治标-弱治本向强治本-弱治标转变过程中的，要想顺利完成这种转变，就必须要强化治本策略的供给，或者说，加强对腐败的前端预防。
毋庸讳言，监察体制改革前阶段已经基本上将与改革相关的法律规范整合完毕，不论如何调整，都不可能改变法律以规制违法行为为中心的基本定位，不可能将不违法的腐败行为扩张性地纳入到规制范围。
因此，对轻微腐败的现象，只能在法律之外寻找规制依据，在不影响法律发挥其反腐作用的前提下，推进纪法衔接，激活党纪在轻微腐败预防、治理中的功能，是必要的。
（二）法的开放结构与纪法衔接之可能
为弥补法的空缺性，在某些行为领域，这些领域如何去规范必须由法官或官员去发展在相互竞逐的利益间取得均衡，24因而法具有开放结构（OpenTextureofLaw）。
支撑法律规则效力的是国家规定，而推动法律规则作出调整的，往往是它本身无法适用于社会现实的变化。
25有学者认为，立法漏洞是法治的一种消极因素，它将极大地损害法律的尊严，削弱法律的实效。
26这种观点有待商榷。
因为法具有开放结构，法的生命力也正在于其开放性，而法的空缺性又是不可避免的，这是由人类认知的有限性所决定的，因为法律作为价值科学，27是以人类认知为基础的。
将法的空缺性或法的漏洞视为对法律尊严的损害，未免言过其实。
法的开放结构意味着，在法律面临无法规制之事项或存在漏洞之时，可以通过采取立、改、废、释等方式弥补未规定之事项或消除漏洞，重新确立法的规范性。
凡此种种，弥补法的空缺性的方式，大体可以分为两类:
第一，自我完善。
通过立、改、废、释对法自身进行调整，提升法的规范性与自洽性，最终实现良法善治。
28对法律未规定的漏洞，可以通过另立新法的方式来填补。
比如，《监察法》第3条及第15条对公职人员的认定采取公务说或公权力说，根据行使公权力或履行公务的状况来判断是否属于监察对象，从而明确了对非党员村干部、国有企业管理人员、协警等编外人员的职务行为的规制。
对于法律已规定但是内容尚不明确及不符合社会生活现实的漏洞，可以通过修改条文、废除多余条文以及对条文进行司法解释29的方式进行弥补。
比如，《监察法》通过之后，原《中华人民共和国刑事诉讼法》中关于检察机关直接受理的职务犯罪案件侦查的规定已经失去意义，通过修改、废除这些旧的条文，从而消除法律中的冲突漏洞。
法律的开放结构同时也意味着，当法律的含义有含混性或容易产生分歧时，的方式就是对其进行更加清晰的解释。
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为了维护整体法秩序，法在坚守安定性的同时，又必须要不断填补种种空缺，但自我完善作为弥补法的空缺性的主要方式，也有适用限制。
它必须遵循如下要求，即在没有法律规定的情况下，不能以填补空缺为名义创设新的法律规则，尤其禁止以解释造法。
缺乏探索性和司法穿透力是成文法主义最大的缺陷。
为回应时代变迁所带来的种种社会问题，我国最高司法机关频繁制定为数众多的司法解释，以达到平衡法律正义与社会正义之目的。
司法解释的目的已非纯粹地阐明法条的真实含义，还可能不断赋予法条新的含义，这种造法性的解释应当被禁止。
因为这种做法表面上似乎是弥补了法律的空缺，但其实只不过是将一个漏洞转移到另一个漏洞之上，而且时刻面临着违反法律规定的诘问。
第二，通过其他规范完善。
法律无法充斥社会生活的各个角落，因为法律规制的事项是经过筛选而明确规定的，不确定的法律可能会失去合法性。
31权力主体为实现某一目的往往向一些法律没有明文规定或规定模糊的地域扩张，法治反腐的中心议题之一就是要将这种模糊地带缩减到最小范围，以实现反腐权力运行的规则约束。
32在不宜由法律作出规定的情况下，无论如何也不能以规范缺位为理由，扩张其适用的范围;
对于这些事项，如果涉及到国家、公共利益等，可以由其他规范进行补充性调整。
反腐是事关我国党政建设成败的重大问题，如果任凭腐败问题愈演愈烈，不仅全面从严治党无法体现，而且必然会亡党亡国，33足见腐败治理的重要性与紧迫性。
监察体制改革对反腐效能的提升主要表现在三个方面:
其一，通过整合纪检、行政、检察监督职能，建立专门机关监察委员会，有效集中了反腐资源;
其二，以列举+兜底的方式规定监察对象的范围，实现对人监察的全覆盖;
其三，赋予监察机关监督、调查、处置三大职权，为高效监察提供职权保障。
然而，这些调整都是在各部门法范围内进行的，它虽然在一定程度上扩张了对腐败的规制，但是仍然不能避免其前端预防功能不足的固有缺陷，即只依靠《监察法》及其配套规范，也不能为轻微腐败的规制提供法律依据。
法治的前提是规则之治，34法治反腐的前提亦是构建自洽的规则体系，通过党纪完善国法之规则空缺，是新阶段法治反腐目标实现的重要保障。
只做到法法衔接仍然存在反腐空缺，这种空缺并非源于法律本身，而在于它无法起到全面的规范作用。
在我国实践中，党纪承担着更为前端预防的功能，而党纪与国法在推进法治反腐意义上是一致的，纪法衔接本身既不会压缩法律的适用空间，产生以党纪替代国法的负面效果，也不会增加或减少法律的负荷度，造成法律过度干预的问题，两者相结合，有助于塑造更完善的法治反腐规则体系。
总之，部门法之间无论如何进行衔接，都不可能改变法律无法处理非违法性腐败行为的功能性欠缺问题，即法法衔接在法治反腐功能上具有空缺性;
而法的开放结构，又为国法接纳党纪，弥补体系预防功能之不足找到了法理依据。
三、纪法衔接的实现路径:
法治反腐规则的体系化构建
作为两种不同的规范类型，党纪表达了组织内纪律对腐败问题前端预防的功能意义，国法呈现了组织外规范对腐败现象中端治理及腐败行为末端惩治的重要作用，两者是协同互补的。
因而，推进纪法衔接，就是要在理清党纪与国法关系的前提下，将党纪与国法有机结合起来，构建体系化的法治反腐规则。
（一）党纪与国法之不可比较性
纪法衔接有两重含义:
一是纪法有别，它是纪法衔接的前提，表明两者并非同一的，既不能将党纪视为国法，也不能将国法视作党纪。
因为，只有承认纪法不是同种类的规范，才有衔接的必要，强调纪法之区别，就是要防止将二者混同。
二是纪法统一，即党纪与国法在防止党员干部腐败，实现法治反腐目标上具有统一性，这是由法治反腐预惩协同的理念要求和目标定位所决定的。
问题是，这是否意味着党纪与国法之间存在优劣或高低关系呢?
关于此，大体存在两种观点:
一种观点认为国法高于党纪，理由是党纪要遵循国法，党的活动及党纪规定必须在宪法和法律的范围内。
35因此，坚持国法高于党纪是依法治国与依法依规治党相统一的要求。
36另一种观点认为，党纪高于国法，这是因为党的性质和宗旨决定了党纪高于国法，
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